Wyrok z dnia 2024-12-13 sygn. I OSK 215/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 września 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 496/23 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 kwietnia 2023 r., nr SKO.41/2197/OS/2023 w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną.

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W LUBLINIE WYROKIEM Z 27 WRZEŚNIA 2023 R. PO ROZPOZNANIU SKARGI Z. W. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W [...] Z 21 KWIETNIA 2023 R. W PRZEDMIOCIE SPECJALISTYCZNYCH USŁUG OPIEKUŃCZYCH UCHYLIŁ ZASKARŻONĄ DECYZJĘ.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium. Zaskarżyło to rozstrzygnięcie w całości, wniosło o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Dodatkowo organ zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., przez uznanie, że Kolegium naruszyło art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268, z późn. zm.), dalej: u.p.s., przez ich niezastosowanie w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy prawidłowości odmowy przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych skarżącemu legitymującemu się orzeczeniem o niepełnosprawności, pozostającym z żoną w orzeczonej sądownie separacji. Kontrolujący w tej sprawie postępowanie organów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że odmowa przyznania wspomnianych świadczeń była wynikiem uchybień w procesie zbierania i oceny materiału dowodowego mających istotny wpływ na wynika sprawy oraz niewłaściwego przedstawienia toku rozumowania w zaskarżonej decyzji wyjaśniającego przyczyny odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy niezasadnie żądały w toku postępowania zaświadczenia lekarskiego sporządzonego na druku przygotowanym przez organ pierwszej instancji oraz pominięciu nowego orzeczenia o stanie zdrowia skarżącego wskazującego na nową, kolejną grupę przyczyn niepełnosprawności, co prowadzi do wniosku o pogorszeniu stanu zdrowia skarżącego. W ocenie Sądu konkluzje organów zasadniczo oparte zostały na stwierdzeniu, że skarżący w aspektach życia objętych wnioskiem o świadczenia pozostaje samodzielny i zostały oderwane od stanu jego zdrowia i charakteru schorzeń, w związku z czym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiadało standardom wynikającym z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, należy zgodzić się ze stwierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, że z uwagi na sytuację rodzinną skarżącego, a w szczególności pozostawanie w orzeczonej separacji, wniosek złożony przez skarżącego podlegał rozpatrzeniu na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s. Sąd prawidłowo także wskazał, że rozstrzygnięcie wydawane na tej podstawie korzysta z tzw. uznania administracyjnego. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.s. wskazuje bowiem nie na obowiązek przyznania usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych, ale na taką dopuszczalność. Oznacza to, że sąd administracyjny kontrolujący decyzję wydaną na wspomnianej podstawie administracyjnej przede wszystkim ma obowiązek ustalić, czy postępowanie dowodowe w sprawie zostało prawidłowo przeprowadzone, a ocena dowodów i uzasadnienie decyzji nie wskazują, że została ona podjęta w sposób dowolny.

Z uwagi na powyższe należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 50 u.p.s. usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust. 3), a specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (ust. 4).

Analiza powyższych przepisów oraz przepisów rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U. Nr 189 poz. 1598, z późn. zm.) wskazuje, że nie wszystkie rodzaje usług wynikać będą z orzeczenia albo zaświadczenia lekarskiego. Zatem nie w każdym przypadku żądanie takiego orzeczenia albo zaświadczenia przez organy prowadzące postępowanie będzie zasadne. W tym miejscu należy wskazać, że wprawdzie skarżący wskazał w piśmie z 5 stycznia 2023 r., że wnioskowane przez niego usługi mieszczą się w § 1 pkt 1 lit. c i e oraz pkt 2 i 4 wspomnianego rozporządzenia, ale jednocześnie w piśmie tym wskazał, o jakie konkretnie usługi występuje. Analiza tych usług nie wskazuje, aby do ich przyznania niezbędne było ich potwierdzenie stosownym orzeczeniem lub zaświadczeniem lekarskim. Oznacza to, że brak dokumentu żądanego przez organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego nie może być przyczyną odmowy przyznania wnioskowanych usług.

Jednocześnie należy uznać, że nieprzekazanie przez skarżącego niewymaganego w warunkach rozpoznawanej sprawy zaświadczenia lekarskiego nie może świadczyć o braku współdziałania wnioskodawcy w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.p.s. Skoro bowiem zaświadczenie to należało uznać za zbędne z punktu widzenia usług objętych wnioskiem, to nieprzedstawienie go nie może być uznane za równoważne formom odmowy współdziałania wskazanym w tym przepisie. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że skarżący jest aktywną stroną postępowania i udziela wyjaśnień i odpowiedzi na pisma organów.

Rację należy przyznać także Sądowi pierwszej instancji, który prawidłowo wskazał, że organ odwoławczy pominął w toku rozpatrywania sprawy aktualne orzeczenie o stanie zdrowia skarżącego. Wprawdzie słusznie Kolegium odnotowało, że orzeczenie to potwierdza, że skarżący nadal – jak miało to miejsce w przypadku poprzednio przedłożonych orzeczeń – pozostaje osobą niepełnosprawną, tj. nie nastąpiła zmiana kwalifikacji skarżącego w tym zakresie, ale należy odnotować, że orzeczenie to wskazało nową, dodatkową okoliczność stanowiącą podstawę stwierdzenia niepełnosprawności. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zasadnie uznał, że orzeczenie to daje informację o pogorszeniu się stanu zdrowia skarżącego, która to okoliczność ma znaczenie dla przyznania bądź odmowy przyznania wnioskowanych usług i jako taka nie powinna zostać pominięta.

Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że okoliczność względnej samodzielności skarżącego tak w realizacji czynności dnia codziennego, załatwianiu spraw urzędowych czy gospodarowaniu środkami finansowymi nie może zostać uznana za przyczynę odmowy przyznania wnioskowanych usług. W pierwszej kolejności należy bowiem uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że okoliczności takie nie mogą być rozpatrywanie jako przesłanki odmowy przyznania świadczeń w oderwaniu od analizy stanu skarżącego. Ponadto odnotowania wymaga, że okoliczności takie jak samodzielne poruszanie się samochodem czy na rowerze oraz dokonywanie samodzielnie lub z żoną zakupów zostały uwidocznione wyłącznie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji i nie wynikają z utrwalonego materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawidłowo doszedł do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania z zakresu gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz sporządzenia uzasadnienia decyzji administracyjnej wydanej w warunkach uznania administracyjnego. W konsekwencji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.s. należało uznać za niezasadny.

Na marginesie badania kwestii prawidłowości oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie odnotować także należy, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest rodzinnego wywiadu środowiskowego utrwalającego okoliczności, na których organy rozpoznające wniosek skarżącego oparły swoje ustalenia faktyczne. Nie można zatem uznać, aby uznanie poszczególnych okoliczności za udowodnione w sprawie odbyło się na podstawie całokształtu materiału dowodowego powołanego w uzasadnieniach wydanych decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.