Wyrok z dnia 2023-08-24 sygn. I OSK 1377/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1600/19 w sprawie ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1600/19, oddalił skargę R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

R. O. w dniu 5 marca 2019 r. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m.st. Warszawy o przyznanie w marcu 2019 r. m.in. zasiłku celowego na zwrot kosztów bieżącego czynszu w wysokości 493,04 zł, zwrot wpłaty własnej za czynsz w wysokości 100 zł oraz na opłacenie zadłużenia czynszowego w wysokości 3.354,17 zł. Do wniosku załączył m.in. zaświadczenie z Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami ul. [...] w Warszawie o wysokości zadłużenia czynszowego oraz potwierdzenie wpłaty za czynsz w wysokości 100 zł i 500 zł.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm. – dalej "u.p.s."), odmówił R. O. przyznania żądanego zasiłku celowego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca, zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 23 stycznia 2019 r., jest całkowicie niezdolny do pracy do dnia 31 stycznia 2021 r. Źródło jego dochodu stanowi renta z ZUS w wysokości 999,86 zł netto, która obciążona jest zajęciem komorniczym z tytułu potrącania bieżących alimentów w wysokości 499,86 zł, a zatem do wypłaty pozostaje kwota 500 zł miesięcznie. Wnioskodawca otrzymuje ponadto zasiłek stały w wysokości 201 zł miesięcznie. Łączny dochód skarżącego to 701 zł. Prezydent zauważył dalej, że rozpoznając wnioski stron musi zaspokajać najbardziej pilne i konieczne potrzeby osób mieszkających w obszarze jego działania, biorąc pod uwagę środki jakimi dysponuje. Nie każdy zatem podopieczny, w każdym czasie może otrzymać pomoc spełniającą jego oczekiwania. Wskazano, że z akt sprawy wynika, iż skarżący od 2015 r., średnio raz w miesiącu, korzysta z pomocy finansowej Ośrodka Pomocy Społecznej i otrzymuje pomoc w formie zasiłku stałego, zasiłków celowych z przeznaczeniem na zakup leków, środków czystości, odzieży, obuwia, opłacenie rachunków za energię elektryczną, czynsz, zakup gazu do butli oraz posiłków w barze. Organ podał, że zadłużenie skarżącego z tytułu zaległości czynszowych powstawało od 2017 r., a więc nie jest to zdarzenie nagłe. Powstało ono wskutek zaniechania ponoszenia bieżących opłat z tytułu korzystania z zajmowanego lokalu komunalnego składającego się z 2 pokoi, kuchni, łazienki i WC, w którym skarżący mieszka sam. Zdaniem organu, udzielenie pomocy w postaci całkowitej regulacji bieżących opłat za czynsz wraz z zadłużeniem nie może być zakwalifikowane jako prowadzenie do zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych. Prezydent zauważył, że przy uwzględnieniu możliwości finansowych i sytuacji bytowej skarżącego, a także innych osób korzystających z pomocy społecznej dla zaspokojenia potrzeb bytowych, Ośrodek Pomocy Społecznej nie może udzielić pomocy w formie zasiłku celowego na opłacenie bieżącego czynszu z zaległościami, gdyż wypłata jednorazowa tak znacznej kwoty spowodowałaby wypaczenie celów pomocy społecznej i zwolniłaby z aktywności świadczeniobiorcę. Organ zwrócił również uwagę na inne możliwości przezwyciężenia przez skarżącego jego trudnej sytuacji, jak np. wynajęcie jednego pokoju w mieszkaniu, co pomniejszyłoby koszty związane z opłatami za lokal, bądź zamianę lokalu na mniejszy. Prezydent wskazał ponadto, że oprócz zasiłku stałego, w marcu 2019 r. skarżącemu przyznano pomoc w formie zasiłku celowego na zakup leków w wysokości 349,31 zł oraz prawo do korzystania z bezpłatnych obiadów, finansowanych ze środków pomocy społecznej. W miesiącu tym Ośrodek dysponował natomiast kwotą 59 791,92 zł na wypłatę zasiłków celowych z przeznaczeniem na zabezpieczenie najpilniejszych potrzeb bytowych dla 874 rodzin korzystających ze świadczeń z pomocy społecznej, w których znajduje się 1390 osób.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta m.st. Warszawy, podzielając argumentację w niej zawartą.

Kolegium zauważyło dodatkowo, że organ powinien rozważyć, czy nie należałoby podjąć działań mających na celu kompleksowe rozwiązanie, które w efekcie mogłoby doprowadzić do przyznania skarżącemu prawa pobytu w domu pomocy społecznej, gdzie miałby zabezpieczoną opiekę oraz wszelkie potrzeby bytowe, szczególnie w sytuacji, gdy jest całkowicie niezdolny do pracy i jak sam pisze w odwołaniu, niezdolny również do samodzielnej egzystencji. Podkreślono, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania w postaci zasiłków pieniężnych, lecz adekwatne reagowanie w konkretnej sytuacji. Natomiast w niniejszej sprawie przyznawanie skarżącemu zasiłków pieniężnych nie doprowadza do poprawy jego warunków bytowych, zgodnie z celem pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium należy zatem zastanowić się nad innymi rozwiązaniami.

Na powyższą decyzję R. O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując na ciężką sytuację zdrowotną i finansową. Zauważył, że spełnia kryteria określone w ustawie o pomocy społecznej do przyznania świadczeń, tj. kryterium dysfunkcji oraz zdarzeń, o jakich mowa w art. 7 u.p.s. (m.in. ubóstwo, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwała i ciężka choroba w postaci padaczki lekoodpornej). Mimo tego organ odmawia mu przyznania pomocy, narażając go na utratę zdrowia i życia, pozostawiając od 2012 r. do 2016 r. bez środków na leki. Skarżący zauważył również, że choć pomysł zastosowania kompleksowego rozwiązania poprzez umieszczenie go w domu pomocy społecznej jest pomysłem idącym na rękę podopiecznemu, to jednak korzystanie z domu pomocy społecznej wielokrotnie zwiększy koszty jego utrzymania, bowiem mieszkanie w nim kosztuje nawet 5000 zł miesięcznie. Z tej przyczyny prawdopodobnie Ośrodek Pomocy Społecznej nie jest zainteresowany realną pomocą skarżącemu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2020 r. oddalił skargę.

W ocenie Sądu zasadnie organy wskazały, że przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 u.p.s., nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia, a dla ośrodka pomocy społecznej obowiązku jego przyznania. Nie każdy potrzebujący może w każdym czasie uzyskać spełnienie pełnych oczekiwań, ze względu na ograniczone środki, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej muszą mieć bowiem na uwadze również potrzeby innych osób korzystających z pomocy ośrodka.

Sąd zaznaczył przy tym, że osoba wnioskująca o świadczenie z pomocy społecznej zobowiązana jest przede wszystkim wykorzystywać własne środki, możliwości i uprawnienia do przezwyciężania sytuacji, w której się znalazła. Pomoc społeczna ma za zadanie jedynie wspierać osoby w wysiłkach zmierzających do poprawy trudnej sytuacji, a nie je wyręczać. Nie jest więc jej celem zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła finansowania jego wszystkich zobowiązań finansowych i w oczekiwanej wysokości.

Sąd wskazał, że wprawdzie pomoc finansowa na spłatę zaległości czynszowych, czy też czynsz bieżący może być przedmiotem świadczeń w formie zasiłku celowego, to jednak w stanie faktycznym niniejszej sprawy, przy ograniczonych środkach finansowych jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy [...], nie jest ona możliwa, gdyż spowodowałoby to niemożność zaspokojenia potrzeb innych osób przez Ośrodek. Sąd podał ponadto, że wnioskodawca od lat objęty jest różnymi formami pomocy społecznej. Otrzymuje bowiem zasiłek stały, zasiłki celowe z przeznaczeniem na zakup leków, środki czystości, odzieży i obuwia, opłacanie rachunków za energię elektryczną, czynsz oraz gaz, itp. Korzysta także z jednego nieodpłatnego gorącego posiłku dziennie. Zdaniem Sądu nie można zatem zgodzić się z zarzutami podniesionymi w skardze, że organ odmawia skarżącemu przyznania pomocy narażając go na utratę zdrowia i życia, pozostawiając od 2012 r. do 2016 r. nawet bez środków na leki.

Sąd I instancji stwierdził, że wypłacenie jednorazowo tak znacznej kwoty, o jaką wnioskował skarżący (łącznie 3 947,21 zł) spowodowałoby wypaczenie celów pomocy społecznej i zwolniłoby z aktywności i odpowiedzialności świadczeniobiorcę, co jest niezgodne z zasadą subsydiarności pomocy społecznej. Sąd podkreślił, że fakt, iż skarżący otrzymywał pomoc także na spłatę zadłużenia czynszowego nie oznacza, że pomoc taką będzie otrzymywał za każdym razem, gdy wystąpi z wnioskiem.

Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez adwokata z urzędu, złożył skargę kasacyjną, wnosząc, o jego uchylenie w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 pkt 1 i art. 40 u.p.s., poprzez błędne uznanie, iż skarżący nie jest uprawniony do skorzystania z dobrodziejstwa zasiłku celowego,

2) przepisów postępowania poprzez:

a) uchylenie się Sądu I instancji od merytorycznego, wnikliwego rozpoznania sprawy i oceny prawidłowości postępowania administracyjnego i decyzji administracyjnej w sprawie skarżącego poprzez pryzmat przepisów art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a.,

b) uchylenie się Sądu I instancji w ramach dyspozycji przepisów art. 3 § 1 p.p.s.a. od wyczerpującej oceny postępowania administracyjnego i decyzji administracyjnych w sprawie skarżącego z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7 i 8 K.p.a.,

c) nie uwzględnienie oświadczeń skarżącego jako w pełni wiarygodnych, odpowiadających rzeczywistości i uzasadniających ustalenie stanu faktycznego uprawniającego skarżącego do uzyskania zasiłku celowego,

d) sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem ustalenie, iż w sprawie dotyczącej skargi R. O. brak jest podstaw do uznania decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu zasiłku celowego za niezasadną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie rozważył braków postępowania administracyjnego, tj. brak wyczerpującego wywiadu środowiskowego, opinii kuratora, opinii instytucji społecznych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie owe braki i zaniechania w toku postępowania administracyjnego winny być przedmiotem rozważań Sądu w szczególności w okresie panującego stanu epidemicznego. W ich bowiem następstwie skarżący doznał głębokiego przekonania o naruszeniu jego oczekiwań co do przysługujących mu praw i uprawnień.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i art. 40 u.p.s. nie zasługują na uwzględnienie. Ostatni z tych przepisów - art. 40 u.p.s. nie miał w sprawie w ogóle zastosowania, dotyczy bowiem zasiłku celowego przyznawanego w sytuacji klęsk i zdarzeń losowych, z którą to sytuacją nie mieliśmy w sprawie do czynienia. Organy administracyjne orzekały na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.

Wskazany, jako naruszony art. 39 ust.1 u.p.s., stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może być przyznany na pokrycie całości lub części kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, kosztów pogrzebu.

Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspakajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów, lecz pomoc ta ma stanowić wsparcie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc ta nie może zatem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego. Dlatego też, rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę zarówno cele tej pomocy określone w ustawie, jak i możliwości finansowe organu. Winien on uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenie, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres pomocy udzielonej mu ze środków publicznych. Treść art. 39 ust. 1 u.p.s., mówiąca, iż w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy wyraźnie wskazuje, iż decyzja w powyższym zakresie zapada w ramach uznania administracyjnego. Wskazuje na to wyraźnie zwrot "może" odnoszący się do uprawnienia organu administracji.

W toku dotychczasowego postępowania organy trafnie wskazywały na uznaniowy charakter zasiłku celowego, co oznacza, że nawet w wypadku spełnienia przez wnioskodawcę warunków, od których zależy przyznanie świadczenia, organ pomocowy może ograniczyć rozmiar przyznanej pomocy albo nawet odmówić jej przyznania. Istotą luzu decyzyjnego jest bowiem pozostawienie organom administracji pewnej swobody w rozstrzyganiu spraw, motywowanej tym, że to organy są w stanie lepiej dobrać rozstrzygnięcie do uwarunkowań konkretnej sprawy, mają bowiem lepsze rozeznanie w zakresie potrzeb wnioskodawcy, ale też w zakresie własnych możliwości wsparcia, nie tylko wnioskodawcy, ale całej szerokiej rzeszy innych potrzebujących. Aby zatem uchylić decyzję opartą na uznaniu administracyjnym, sąd musi ustalić, że decyzja ta narusza prawo. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że niezasadnie zaaprobował ustalony stan faktyczny sprawy i ocenę materiału dowodowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikają bowiem i znajdują potwierdzenie w aktach sprawy okoliczności sprawy. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że odmawiając przyznania zasiłku celowego zarówno organ I jak i II instancji nie przekroczyły luzu decyzyjnego wynikającego z art. 39 ust. 1 u.p.s.

Rozważając kwestię możliwości finansowych organu pomocowego należy dostrzec, iż działa on w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach organ winien realizować cele pomocy społecznej. Doświadczenie życiowe, mające swe źródło w wieloletniej obserwacji dysproporcji pomiędzy potrzebami społeczeństwa zgłaszanymi w ramach pomocy społecznej, a środkami, którymi dysponują organy administracji, nakazuje akceptację praktyki organów, która prowadzi do limitowania – w granicach obowiązującego prawa – przyznawanych świadczeń, z uwagi na ograniczone środki finansowe i rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Powszechnie wiadomo, że organy pomocowe dysponując ograniczoną pulą środków finansowych mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych, w czasie trwania całego roku budżetowego. Wielkość środków, którymi dysponują organy pomocowe jasno wskazuje, iż nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że w miesiącu marcu 2019r. OPS w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy dysponował kwotą 59.791,92 zł na wypłatę zasiłków celowych z przeznaczeniem na zabezpieczenie najpilniejszych potrzeb bytowych dla 874 rodzin ww. Dzielnicy korzystających ze świadczeń pomocy społecznej, w których znajduje się 1.390 osób w rodzinie.

W niniejszej sprawie ani organy administracji, ani Sąd I instancji nie kwestionowały trudnej sytuacji życiowej i finansowej skarżącego, lecz wskazywały, że skarżący od 2015 r., regularnie korzysta z pomocy finansowej Ośrodka Pomocy Społecznej i otrzymuje pomoc w formie zasiłku stałego, zasiłków celowych z przeznaczeniem na zakup leków, środków czystości, odzieży, obuwia, opłacenie rachunków za energię elektryczną, czynsz, zakup gazu do butli oraz posiłków w barze. Dodać należy, że wykaz udzielonej skarżącemu pomocy znajduje się w aktach administracyjnych sprawy.

Z wywiadu środowiskowego z dnia 21 marca 2019 r. przeprowadzonego w niniejszej sprawie wynika, że skarżący mieszka sam i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest rozwodnikiem posiadającym trójkę małoletnich dzieci, które mieszkają z matką. Jest osobą bierną zawodowo – posiada orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 23 stycznia 2019 r., o całkowitej niezdolności do pracy do dnia 31 stycznia 2021 r. Zajmuje lokal komunalny składający się z 2 pokoi, kuchni i wc z łazienką, lokal posiada centralne ogrzewanie. Z wywiadu wynika także, iż skarżący złożył do Urzędu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy wniosek o zamianę lokalu na mniejszy. Z wywiadu środowiskowego wynika także, iż skarżący cierpi na padaczkę pourazową oraz zaburzenia neurologiczne, które to schorzenia wymagają leczenia farmakologicznego. W wywiadzie wskazano ponadto, że skarżący jest osobą bardzo roszczeniową, przerzucającą całą odpowiedzialność za swoje zobowiązania finansowe na OPS, nie jest zmotywowany do podjęcia działań zmierzających do samodzielnego przezwyciężenia swoich problemów, w konsekwencji czego jego oczekiwania względem OPS są coraz większe.

Wobec powyższych ustaleń zarzut skargi kasacyjnej o nieprzeprowadzeniu bardziej szczegółowego wywiadu środowiskowego, jest zupełnie nieuzasadniony. W ww. wywiadzie ustalono bowiem wszystkie okoliczności istotne dla sprawy.

Trafne są także ustalenia organów, że zadłużenie skarżącego z tytułu zaległości czynszowych (na dzień złożenia wniosku 3.354,17 zł) powstawało od 2017r., a więc nie jest to zdarzenie nagłe. Powstało ono bowiem wskutek zaniechania ponoszenia przez niego bieżących opłat z tytułu korzystania z zajmowanego lokalu komunalnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy dokonały analizy stanu faktycznego sprawy, biorąc pod uwagę sytuację majątkową skarżącego. Wnioskodawca od lat bowiem objęty jest różnymi formami pomocy społecznej. Otrzymuje zasiłek stały, zasiłki celowe z przeznaczeniem na zakup leków, środki czystości, odzieży i obuwia, opłacanie rachunków za energię elektryczną, czynsz oraz gaz, itp. Korzysta także z jednego nieodpłatnego gorącego posiłku dziennie. Słusznie zatem Sąd I instancji ustalenia te zaakceptował. Okoliczność, że skarżący ma inne zdanie niż stanowisko zajęte przez Sąd I instancji stanowi jedynie polemikę z Sądem i nie mogła stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej. Zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej w ramach prawa pomocy orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny ( art. 254 §1 p.p.s.a.)