Wyrok z dnia 2020-09-25 sygn. I OSK 959/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 605/19 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 21 maja 2019 r. nr SKO-4110/187/19 w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 605/19 oddalił skargę M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 21 maja 2019 r. nr SKO-4110/187/19 w przedmiocie przyznania zasiłku celowego.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

M.S. wnioskiem z dnia 22 lutego 2019 r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] o pomoc finansową w formie zasiłku celowego na zakup 3 rolek papy dachowej, 10 litrów kleju na zimno do klejenia papy, 1 paczki gwoździ, listew bocznych do obróbki dachu, opłacenie bieżącego rachunku za energię elektryczną, wodę i ścieki, dopełnienie butli gazowej oraz na zakup obuwia.

Decyzją z dnia 20 marca 2019 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1508, dalej: u.p.s.) oraz § 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodów oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przyznał M.S. zasiłek celowy w kwocie 500 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu 3 rolek papy dachowej, 10 litrów kleju na zimno do klejenia papy, 1 paczki gwoździ, listew bocznych do obróbki dachu, doładowania energii elektrycznej, uzupełnienia butli gazowej, bieżącej opłaty rachunku za wodę i ścieki oraz zakupu obuwia wiosennego.

Od powyższej decyzji M.S. złożył odwołanie zwracając się z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że łączna kwota wydatków na zakup materiałów budowlanych jest wyższa niż przyznane świadczenie na ten cel.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z 21 maja 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w oparciu o rodzinny wywiad środowiskowy organ ustalił jego sytuację rodzinną, mieszkaniową, finansową, zdrowotną uzasadniającą przyznanie zasiłku celowego. M.S. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie posiada nikogo na swoim utrzymaniu i nie ma żadnego źródła dochodu, prócz przyznanego zasiłku stałego w wysokości 645,00 zł miesięcznie.

Zgodnie z Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia 11 kwietnia 2018 r. nr [...] M.S. został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym do dnia 30 kwietnia 2023 roku i z tego tytułu posiada uprawnienia do otrzymywania zasiłku stałego w pełnej wysokości.

W związku z powyższym organ pierwszej instancji przyznał następującą pomoc finansową: kwota 130 zł stanowi dofinansowanie do zakupu 3 rolek papy dachowej, kwota 60 zł stanowi dofinansowanie do zakupu kleju na zimno do klejenia papy, kwota 20 zł stanowi dofinansowanie do zakupu gwoździ, kwota 130 zł na dofinansowanie do zakupu listew bocznych do obróbki dachu, kwota 30 zł do doładowania energii elektrycznej, kwota 50 zł na uzupełnienie butli gazowej, kwota 30 zł na dofinansowanie rachunku za wodę i ścieki oraz kwota 50 zł na dofinansowanie zakupu obuwia wiosennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] podkreślało, że świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. W takim przypadku organ ma obowiązek przeprowadzić wszechstronne postępowanie wyjaśniające i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, tak aby rozstrzygnięciu nie można zarzucić dowolności. Organ nie ma jednak obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy.

Skarżący pismem z dnia 20 czerwca 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję organu II instancji, którą Sąd I instancji powołanym na wstępie oddalił uznając, że organy I i II instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy.

Sąd I instancji podkreślił uznaniowy charakter decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego. Żaden z organów administracji w sprawie nie kwestionował zasadności wnioskowanego przez skarżącego zasiłku celowego. Wyrazem tego była decyzja Prezydenta przyznająca mu zasiłek celowy w kwocie 500 zł. Kwestią sporną pozostaje natomiast w świetle treści odwołania i skargi wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku celowego. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia, uzależnione są więc od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Sąd wskazał, że skarżący otrzymuje już zasiłek stały. Sądowi z urzędu także wiadomo, że skarżący niejednokrotnie wnioskował i otrzymywał zasiłki celowe. Sąd I instancji wskazał, że gospodarując ograniczonymi środkami finansowymi, organ pomocy społecznej nie może dopuścić, do sytuacji, w której jeden podopieczny otrzymuje kilka świadczeń i to w wysokości przez niego oczekiwanej, a inny, z powodu ww. ograniczeń, takiej pomocy nie otrzyma.

Zdaniem Sądu I instancji przyznany zasiłek celowy uwzględnia wszystkie zgłoszone i udokumentowane potrzeby skarżącego, tj. zakup energii, wody i odprowadzanie ścieków, gazu do butli gazowej, butów i materiały na remont dachu. Podsumowując, Sąd I instancji podkreślił, że zasiłek celowy jest jedynie dofinansowaniem i nie musi pokrywać całości wydatków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.S., zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "P.p.s.a.") – zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Organ przepisów art. 7, 8, 9, 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096; dalej "K.p.a.") poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia kosztów naprawy dachu, powierzchni dachu wymagającego naprawy, ilości niezbędnych materiałów budowlanych ich cen i jakości oraz nieuwzględnienie przedłożonego Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu potwierdzenia płatności za energię elektryczną; co w rezultacie doprowadziło do braku rzeczywistej kontroli sądowej decyzji administracyjnej, a następnie naruszenia prawa materialnego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 77 K.p.a., 80 K.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nie rozpoznanie całego materiału dowodowego i uznanie, że organy I i II instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny podczas gdy organy w sposób dowolny wydały decyzję, nie ustaliły powierzchni niezbędnych napraw i w konsekwencji ilości niezbędnego materiału oraz jakości niezbędnych materiałów; a stanowiło to o dowolności ustaleń a nie o uznaniowości decyzji administracyjnych, co przez Sąd nie zostało uwzględnione;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz.507 ze zm.) wskutek braku rozstrzygnięcia o elementarnych życiowych potrzebach skarżącego i ich zakresie wskazujących na dowolność uznania administracyjnego w decyzjach administracyjnych i brak ich należytej i pełnej kontroli sądowej.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika z urzędu, według norm prawem przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazać trzeba, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły art. 7, 8, 9, 11, 77 i 80 k.p.a., a ich istota sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy dokładnie i w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy oraz czy rozstrzygnięto na tle jego całokształtu. W ocenie NSA zarzuty powyższe są bezpodstawne, ponieważ w przedmiotowej sprawie wyjaśniono wszystkie okoliczności. Na takie uznanie pozwala analiza akt administracyjnych przedmiotowej sprawy. W ocenie NSA uznać należy, że materiał dowodowy okazał się wystarczający, a rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło z dostatecznym wyjaśnieniem i po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Przy czym, co wymaga zaakcentowania, obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność. Zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które przesądza o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń. Tylko z tego powodu, że zapadłe rozstrzygnięcie nie jest po myśli skarżącej kasacyjnie, nie można stwierdzić naruszenia wskazanych przepisów. W ocenie organów i Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania orzeczenia, co NSA w pełni podziela. Wbrew sugestiom zawartym w uzasadnieniu zarzutów, organy administracyjne wykazały w zgromadzonym materiale dowodowym oraz uzasadnieniach decyzji obu instancji, jakie poczyniły ustalenia i czym się kierowały przyznając zasiłek celowy we wskazanej kwocie. Podkreślić należy, że organy pomocy społecznej w ramach przyznania zasiłku celowego nie mają obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc oraz w pełnej wysokości. Nadto skarżący jest objęty opieką pomocy społecznej i na bieżąco korzysta ze świadczeń, co również znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Ustalenie kwoty wsparcia wnioskodawcy pozostawiono organowi przyznającemu świadczenie. Zasiłek celowy jest przyznawany w ramach uznania administracyjnego, a zatem organ administracyjny zgodnie z zasadą wynikająca z art.7 k.p.a. musi wyważać wzajemnie interes indywidualny strony (jej potrzeby) oraz interes publiczny (możliwości finansowe organu w kontekście zaspokojenia potrzeb wszystkich podopiecznych). Tym samym organy zrealizowały również inne zasady ogólne postępowania wyrażone w art. 8, 9 i 11 k.p.a. Fakt, że skarżący nie został przekonany argumentacją zawartą w uzasadnieniach decyzji nie oznacza, że organy naruszyły zasady zawarte w/w przepisach.

Również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 39 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (pkt 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (pkt 2). Przy tym prawidłowe są wskazania Sądu I instancji co do luzu decyzyjnego organów, jak też stwierdzenie, że wykładnia przepisów art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy stałego źródła utrzymania. Niewątpliwie skarżący kasacyjnie jest osobą, która potrzebuje wsparcia odpowiednich instytucji, i pomoc taką regularnie otrzymuje. Przy czym, przez niezbędną potrzebę bytową należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Pojęcie to jest prawnie niedookreślone, jego interpretacja i ocena należą do organu rozstrzygającego indywidualny przypadek (Iwona Sierpowska, Komentarz do art. 39 ustawy o pomocy społecznej, LEX). Idąc dalej, odnosząc się do wskazywanej nadmiernej uznaniowości organów administracyjnych wskazać należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że z brzmienia art. 39 u.p.s. i użytego w niej zwrotu "może", wynika, że decyzja w zakresie pomocy społecznej podejmowana przez organ administracyjny, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Tym samym, jak już to wskazano powyżej, sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie skutkuje automatycznym przyznaniem osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Tak więc udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Podkreślić należy, że uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na dany rodzaj świadczenia z zakresu pomocy społecznej. W skardze kasacyjnej argumentując rozpatrywany zarzut wskazano, że uzyskana w formie zasiłku celowego kwota 500 złotych nie będzie wystarczająca na całość zakupów wskazanych w treści wniosku, a organ posłużył się właśnie zbyt daleko idącą uznaniowością. Jednakże, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, również w tej materii zasadne są rozważania Sądu I instancji. Organy administracyjne w sposób wyczerpujący wskazały w jaki sposób przyznana kwota stanowi ekwiwalent każdego z poniesionych przez skarżącego kosztów ustosunkowując się szczegółowo do każdej z nich. Obecne twierdzenia skarżącego są jedynie bezpodstawną polemiką z ustaleniami organów i jako takie, nie zasługują na ich uwzględnienie przez Sąd. W konsekwencji, wobec przyznania świadczenia i to w kwocie, która, jak przyznano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co najmniej w istotnej części pokrywa żądanie skarżącego, nie sposób skutecznie zarzucać naruszania legalności celu przez organ stosujący prawo. Uwzględniając powyższe okoliczności należy uznać, że, wbrew twierdzeniom skarżącego organy postanowiły i rozstrzygnęły o jego potrzebach życiowych partycypując w ich ponoszeniu kierując się dopuszczalną uznaniowością oraz jednocześnie bacząc na interes społeczny. Zwrócić także należy uwagę, że skarżący może zawsze zwrócić się z kolejnym wnioskiem o pomoc w formie zasiłku celowego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że wniosek o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielanej z urzędu powinien zostać skierowany do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, gdzie zostanie rozpoznany w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 254 § 1 w zw. z art. 258 - 262 P.p.s.a.