Wyrok z dnia 2023-07-27 sygn. I OSK 856/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska - Cybulska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 552/20 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. II SA/Lu 552/20 oddalił skargę Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wywiódł Z. G. zaskarżając wyrok ten w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania sądowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm. - dalej "p.u.s.a.") w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a"), poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej w zakresie zgodności z prawem skarżonej decyzji i wydanie orzeczenia, którego nie poprzedziła kontrola działania organu administracji polegająca na ocenie, czy organ w sposób wyczerpujący dokonał analizy materiału dowodowego zebranego w postępowaniu oraz czy organ rozważył wszystkie okoliczności podnoszone przez skarżącego, przez co zostały naruszone następujące przepisy:

a) art. 141 § 4 ustawy "p.p.s.a." poprzez błąd w ustaleniach faktycznych a w konsekwencji dokonanie nieprawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego m.in. w zakresie :

- oceny czynności podejmowanych przez skarżącego w przedmiocie wykonania postanowień kontraktu socjalnego, wysokości ponoszonych i uzasadnionych wydatków na leki, sytuacji majątkowej i zdrowotnej skarżącego, poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym,

- w jakim uznano, iż skarżący co prawda wypełnia przesłanki do uzyskania pomocy społecznej w formie zasiłku stałego, jednakże z drugiej, że decyzje organów obu instancji pozostają w zgodzie z przepisami prawa,

- w jakim błędnie przyjęto, że skarżący nie podjął żadnych starań w kierunku ustalenia uprawnień do świadczenia emerytalnego i nie dotrzymał przyjętych warunków kontraktu socjalnego w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy wskazuje na starania związane ze zmianą okresu obowiązywania kontraktu, a tym samym brakiem bierności po stronie skarżącego i zasadnością dla przyznania zasiłku stałego

- skarżący w kontekście celów pomocy społecznej ubiegając się o pomoc zachował postawę bierną, a powinien wykazać, że czynił starania, aby rozwiązać swoją trudną sytuację życiową, pomimo tych trudności,

w sytuacji, gdy Skarżący jest osobą 72-letnią, legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, współpracującą z organem, czym wypełnia wszelkie przesłanki do przyznania mu pomocy w formie zasiłku stałego, który to zgodnie z przepisem przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej a osoba ta może za jego pomocą przezwyciężyć trudną sytuacją życiową, której nie w stanie pokonać samodzielnie, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 - dalej: "k.p.a.") poprzez oddalenie skargi, pomimo iż w sprawie zostały naruszone przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie błędnie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, podczas gdy organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i nie wyjaśnił sprawy do rozstrzygnięcia, w tym poprzez zaniechanie w sposób kompleksowy wyjaśnienia przesłanek przesądzających o odmowie przyznania zasiłku stałego.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż w sprawie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i winno skutkować uchyleniem skarżonej decyzji w całości tj. art. 11 ust. 2 w zw. z art. 37 ustawy z 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej (tj, Dz.U. z 2020, poz. 1876) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż skarżącemu nie należy się zasiłek stały i opłacenie składki na ubezpieczenie zdrowotne, bowiem zdaniem organu nie współdziałał z pracownikiem i przyjął w tym przedmiocie postawę bierną, mimo uznania, że skarżący zachował jednocześnie kryterium dochodowe, jest osobą zmagającą się z wieloma schorzeniami, w tym chorobami typu przewlekłego, a jego stan zdrowia - co również jest okolicznością niekwestionowaną - wymusza ponoszenie systematycznych wydatków na zakup leków i leczenie i oparcie swego stanowiska wyłącznie na stanowisku o rzekomo biernej postawie skarżącego i niewykonywaniu postanowień kontraktu socjalnego.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku stałego, przez jej uwzględnienie w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie - w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej ale uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia wg. norm prawem przepisanych wraz z podatkiem VAT (23%) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które to wynagrodzenie nie zostało uregulowane ani w całości, ani też w części. Zażądano rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 259 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki, co do zasady, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W badanym przypadku zarzut ten został powiązany z zarzutem naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Natomiast na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Do naruszenia wskazanych przepisów mogłoby zatem dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej, bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Niezasadnie również podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zakres koniecznych rozważań sądu wyznaczają przesłanki zawarte w przepisach prawa. W badanej sprawie uzasadnienie wyroku Sądu Wojewódzkiego nie jest ani ogólnikowe, ani lakoniczne. Niesłusznie natomiast skarga kasacyjna zasadności podniesionego zarzutu upatruje w odmiennej, od przyjętej przez Sąd Wojewódzki, ocenie materiału dowodowego. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym. Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji, co prawidłowości, rzetelności i wnikliwości przeprowadzonej przez ten sąd oceny zebranego materiału dowodowego. Polemika z oceną materiału dowodowego dokonaną przez Sąd I instancji nie może jednak uzasadniać zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Niezasadnie również skarga kasacyjna zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi.

Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Dokumentacja akt niniejszej sprawy wskazuje, że prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że organy prowadzące postępowanie tym standardom sprostały.

Kolegium, a wcześniej organ I instancji, wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto prawidłowo wywiązały się z wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Prawidłowo wykonały również obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Zauważyć trzeba, że skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich ocenie odmiennej niż przeprowadzona przez organy administracji publicznej. Dokonana przez organ odwoławczy i zaakceptowana przez Sąd I instancji ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie organu wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. W okolicznościach badanej sprawy taka sytuacja nie ma miejsca.

Argumentacja skargi kasacyjnej zmierza do wykazania, że wydając zaskarżone decyzje nie rozważono wszystkich okoliczności dotyczących sytuacji skarżącego, a w szczególności nie wzięto pod uwagę jego wieku, trudnej sytuacji życiowej i w konsekwencji błędnie odczytano jego postawę w sprawie realizacji postanowień kontraktu socjalnego, jako bierną, będącą wyrazem braku woli współpracy z organem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano jednak, na czym konkretnie – poza odmienną – od przyjmowanej przez skarżącego kasacyjnie oceną ustalonych okoliczności faktycznych polega zarzucane naruszenie przepisów postępowania. Zważywszy na treść uzasadnienia omawianych zarzutów szczególnie trzeba zaakcentować, że Sąd Wojewódzki ocenił możliwości skarżącego kasacyjnie w zakresie złożenia wniosku o ustalenie uprawnień emerytalnych i dokonując tej oceny słusznie wziął pod uwagę aktywność skarżącego kasacyjnie w składaniu kolejnych pism do organu, oraz ustalenia o jego samodzielność w poruszaniu się, zasadnie przyjmując, że świadczą one o możliwości dokonania czynności, do których zobowiązał się skarżący podpisując kontrakt socjalny.

Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Skarżący kasacyjnie ogólnikowo jedynie stwierdza, że rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie oparto o ustalenia dokonane na podstawie niewystarczających ustaleń, nie wskazując jakichkolwiek dowodów przemawiających za prezentowanym przez niego stanowiskiem. W takiej sytuacji twierdzenia skarżącego kasacyjnie są gołosłowne, niemające oparcia w aktach sprawy.

Jak wynika ze skargi kasacyjnej zasadności zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. upatruje się w tym, że "w przedmiotowej sprawie nie zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne mające zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy". Jakkolwiek jednak, skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. art. 107 § 3 k.p.a., to nie wyjaśnia jakie to naruszenie miałoby mieć wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowo Sąd Wojewódzki ocenił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom prawa.

Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż w sprawie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i winno skutkować uchyleniem skarżonej decyzji w całości tj. art. 11 ust. 2 w zw. z art. 37 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2020, poz. 1876 – dalej jako: "u.p.s.").

Stawiając zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, zarzut ten wadliwie sformułowano. Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono, bowiem naruszenie przepisu postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.) a dalsza treść zarzutu dotycząca prawa materialnego (art. 11 ust. 2 w zw. z art. 37 u.p.s.) stanowi w istocie powiązanie, które ma podkreślać zarzut naruszenia art. 145, czyli przepisu procesowego. Jednocześnie, należy wskazać, że przepis art. 37 u.p.s. dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne (sześć ustępów, przy czym część z nich dzieli się na punkty). W skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie jakie jednostki redakcyjne art. 37 u.p.s. miałyby zostać naruszone w niniejszej sprawie. Tymczasem, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego skarga kasacyjna usiłuje zwalczać sferę ustaleń faktycznych. Tymczasem, zasadność naruszenia prawa materialnego nie może zostać skutecznie wykazana na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy.

Prawidłowa wykładnia art. 11 ust. 2 w zw. z art. 37 u.p.s. nie może być prowadzona w oderwaniu od konstytucyjnej zasadny subsydiarności. Organy administracji realizując swoje ustawowe obowiązki w zakresie organizacji pomocy społecznej mają obowiązek dostosowywać rozmiar świadczenia do okoliczności uzasadniających udzielenie takiej pomocy, co nie jest celem samym w sobie, ale ma zapewnić objęcie wsparciem możliwie najszerszego kręgu potrzebujących. Dlatego prawidłowo, w badanej sprawie, skarżącego kasacyjnie zobowiązano w pierwszej kolejności do podjęcia działań w celu wykorzystania pozostających w jego zasięgu możliwości. Realizacja formalności związanych z wydaniem przez ZUS decyzji dotyczącej emerytury - nawet odmownej - jest niezbędna dla ustalenia rozmiarów niezbędnej pomocy, jaka skarżącemu kasacyjnie powinna być udzielana. Zauważyć trzeba, że na podstawie art. art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.s. zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zasiłek stały, w takim przypadku, ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (...). Niesłusznie zatem skarżący kasacyjnie brak podejmowania czynności w zakresie dopełnienia formalności związanych z wydaniem przez ZUS decyzji dotyczącej emerytury uzasadnia obawami przed "głodową" wysokością świadczenia emerytalnego, a organom zarzuca wadliwość podejmowanych działań.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 p.p.s.a.