Wyrok z dnia 2024-08-08 sygn. I OSK 1918/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1633/22 w sprawie ze skargi E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 10 października 2022 r., nr SKO.PS/41.5/992/2022/15138 w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 3 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1633/22 oddalił skargę E.K. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej także: Kolegium/organ) z 10 października 2022 r., nr SKO.PS/41.5/992/2022/15138, którą organ orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Bytomia z 20 września 2022 r., nr PR.4110.755.2022., w przedmiocie odmowy przyznania na rzecz skarżącego zasiłku stałego.

W skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, nadto skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 10 i art. 8 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez brak jego zastosowania w sprawie, pomimo, iż z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, całkowicie niezdolną do pracy, co winno skutkować przyznaniem mu pomocy społecznej w formie zasiłku stałego;

2. art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej przez niezastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy skarżący jest osobą wymagającą pełnego wsparcia w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych i umożliwienie skarżącemu życia w warunkach odpowiadających godności człowieka;

3. art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przez niezastosowanie zasady, że na organie ciąży obowiązek dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy w tym sytuacji życiowej i zdrowotnej skarżącego;

4. art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że organ ma obowiązek orzec w przedmiocie istnienia przesłanek do zastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy wnioskodawca będący stroną postępowania uniemożliwia ustalenie stanu faktycznego pozwalającego na ocenę tych przesłanek, co w konsekwencji doprowadziło do nieprzyznania zasiłku celowego, w sytuacji, gdy kryterium dochodowe warunkujące przyznanie zasiłku stałego zostało przekroczone

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego nieprawidłowe niezastosowanie i w konsekwencji nie uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na naruszeniu przepisów art. 7, 77 i 80 w zw. z art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez brak wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia oraz oceny całego materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem, że skarżący nie spełnia warunków przyznania mu zasiłku stałego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nieuchylenie zaskarżonych decyzji pomimo uchybień organów administracji polegających na zaniechaniu wyjaśnienia jakie jest znaczenie zasiłku stałego dla sytuacji osobistej skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zasiłek stały jest świadczeniem mającym na celu zapewnienie dochodów osobie, która własnym staraniem nie jest w stanie ich sobie zapewnić. Taką osobą jest niewątpliwie skarżący. Organy administracji winny były zatem ustalić, że sytuacja rodzinna, zdrowotna i materialna skarżącego, w szczególności całkowita niezdolność do pracy, niepełnosprawność intelektualna i dochód niewiele przekraczający kryterium dochodowe w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej nie powinny skutkować odmową przyznania mu pomocy w formie zasiłku stałego. Jeżeli z ustalonych okoliczności wynikało, że dochody skarżącego przekraczają kryteria dochodowe uprawniające go do przyznania zasiłku stałego, rzeczą organów było rozważenie możliwości przyznania zasiłku celowego, określonego w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Tymczasem organy nie dokonały wystarczających ustaleń faktycznych dotyczących sytuacji materialnej skarżącego, poprzestając na uznaniu, że wobec przekroczenia "kryterium dochodowego'' nie przysługuje zasiłek stały.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Podstawą do udzielonej przez organy odmowy przyznania skarżącemu zasiłku stałego było ustalenie dotyczące wysokości uzyskiwanego przez niego dochodu, który przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Sąd I instancji podzielił ustalenia faktyczne, że skarżący posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane na stałe, zgodnie z orzeczeniem ZUS z 10 grudnia 2015 r. ma orzeczoną częściową niezdolność do pracy, skarżącemu przyznano rentę inwalidzką, prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe, a wysokość renty do wypłaty od dnia 1 marca 2022 r. wynosi 963,37 zł. W dacie orzekania przez organ II instancji, kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosiło 776 zł, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 2268; dalej: u.p.s.).

Natomiast zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s., zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Sąd I instancji przyjął, że regulacja dotycząca przyznania zasiłku i jego wysokości nie przewiduje uznania administracyjnego. Jest to świadczenie o charakterze obligatoryjnym, co oznacza, że tylko spełnienie łącznie wszystkich kryteriów, od których ustawa uzależnia przyznanie zasiłku stałego stwarza podstawę do jego przyznania. Obok przesłanki dotyczącej niezdolności do pracy z powodu wieku lub całkowitej niezdolności do pracy niezbędne jest, aby w rozpatrywanej sprawie dochód osoby ubiegającej się o zasiłek stały był niższy od kryterium dochodowego, określonego zgodnie z zasadami zawartymi w art. 8 ust. 1 u.p.s. Skoro zaś kryterium dochodowe nie zostało w przypadku skarżącego spełnione, to zasiłek stały nie mógł mu zostać przyznany i decyzje organów nie naruszają prawa.

W skardze kasacyjnej postawione zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak i przepisów postępowania. Żadne z nich nie są jednak uzasadnione.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 10 i art. 8 pkt 1 u.p.s. przez jego niezastosowanie. Przy tak sformułowanym zarzucie, obejmującym kilka przepisów, które nadto w sprawie były powołane jako podstawa rozstrzygnięcia, zarzut nie jest precyzyjny i rzeczowy. Oczywiście, mając na uwadze rozpowszechnioną w judykaturze koncepcję normy prawnej jako konstrukcji opartej na szeregu przepisów, objęcie zarzutem łącznie kilku przepisów nie jest wykluczone, pod warunkiem jednak wykazania, że przepisy te tworzą właśnie jakąś normę prawną, która w sprawie powinna znaleźć zastosowanie. Wyrażenie tej normy prawnej należy do skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny związany zarzutami, nie może bowiem samodzielnie takiej normy rekonstruować. Ze skargi kasacyjnej wynika, że skarżący upatruje podstaw do przyznania zasiłku stałego w tym, że zgodnie z ustaleniami jest osobą samotnie gospodarującą, całkowicie niezdolną do pracy. Taka propozycja wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. nie może zostać zaakceptowana, albowiem narusza jedną z podstawowych reguł wykładni, zakazującą pomijania fragmentów tekstu prawnego i uznawania ich za zbędne bez dostatecznie silnej argumentacji. Skarżący pomija warunek dotyczący poziomu dochodów osoby ubiegającej się o zasiłek stały. Prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że decyzja wydawana w przedmiocie zasiłku stałego ma charakter związany a przesłanki przyznania zasiłku są wymienione łącznie i każda z nich wymaga spełnienia, do przesłanek tych należy też, aby dochód osoby był niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, dochód ten wynika zaś art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. i wynosił w dacie orzekania 776 zł. W sytuacji, gdy dochód skarżącego jest wyższy, brak było podstaw do przyznania zasiłku stałego.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i ust. 3 u.p.s. stanowiące, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości; pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka; rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Wyrażają one ogólne zasady odnoszące się do udzielania wsparcia ze środków publicznych. Zasady z art. 3 ust. 1 i 3 u.p.s. mogą mieć zastosowanie w odniesieniu do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym bądź kryteriach wyznaczonych w sposób wartościujący, co w sprawie nie miało miejsca. Natomiast zasada z art. 2 ust. 1 dotyczy celów pomocy społecznej, instrumenty ich realizacji określają postanowienia ustawy, takim instrumentem jest właśnie zasiłek celowy przyznawany określonym osobom. Osoby, które nie spełniają przesłanek do przyznania tego zasiłku, mogą się ubiegać o inne formy pomocy, przez co również realizowane będą cele pomocy społecznej jako instytucji polityki społecznej państwa. Jak wynika z akt sprawy, skarżącemu zaproponowano pomoc w zakresie dodatku mieszkaniowego i bonów na ciepły posiłek, czym nie wyraził zainteresowania.

Z analogicznych względów nie podlega uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 3 ust. 4 u.p.s., zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Powodem odmowy w niniejszej sprawie był brak spełnienia przesłanki ustawowej do przyznania zasiłku stałego, wskazywany przepis nie zawiera zasady usuwającej tę przeszkodę i nie stanowi, że pomoc społeczna może być świadczona niezależnie od tego, czy osoba spełnia warunki do jej uzyskania.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 41 pkt 1 u.p.s. ,który dotyczy innej formy pomocy społecznej, jaką jest specjalny zasiłek celowy. Skarżący nie ubiegał się o zasiłek celowy, na zaspokojenie określonej potrzeby, lecz o zasiłek stały i organy nie miały podstaw do stosowania tego przepisu, zwłaszcza wobec wyraźnej deklaracji skarżącego, że nie jest zainteresowany innymi rodzajami wsparcia.

Nie uzasadniają uchylenia wyroku również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., albowiem z punktu widzenia przesłanek nabycia prawa do zasiłku stałego, w toku postępowania zostały ustalone okoliczności istotne. Ustalenie, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania zasiłku stałego nie jest błędne, skoro bezspornie jego miesięczny stały dochód od marca 2022 r. przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Tego ustalenia w skardze kasacyjnej nie podważono. Nie miało także znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenie, jakie jest znaczenie zasiłku stałego dla sytuacji osobistej skarżącego. Przyznanie tej formy pomocy nie jest oparte na uznaniu, a przesłanką przyznania zasiłku nie jest jego znaczenie dla sytuacji osobistej, ale okoliczności wymienione w art. 37 ust. 1 u.p.s.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.