Wyrok z dnia 2023-06-21 sygn. II SA/Rz 30/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 18 października 2022 r. nr SKO.4112.14.2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego – skargę oddala –

Przedmiotem skargi D.S. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO", "Kolegium") z 18 października 2022 r. nr SKO.4112.14.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres 2021/2022 r.

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 – dalej "k.p.a.), a także art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2022 r., poz. 1205 ze zm. – dalej: "ustawa").

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 1 lipca 2022 r. D.S. wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy [...] z prośbą o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz małoletnich dzieci: M. i F. S. na okres świadczeniowy 2021/2022.

Po przeprowadzeniu postępowania Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia 8 września 2022 r. nr SR.532.2.2022 odmówił wnioskodawczyni prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego wnioskowanego na dzieci M.S. i F.S.

Organ wskazał, że postanowieniem sygn. akt [...] z dnia [...] lutego

2022 r., Sąd Rejonowy w [....], Wydział [...] Rodzinny i Nieletnich udzielił zabezpieczenia poprzez zobowiązanie S.S. do uiszczenia tytułem zabezpieczenia potrzeb rodziny kwoty 4.500,00 zł płatnego D.S.. Zaświadczeniem z [...] czerwca 2022 r., sygn. [...] Komornik Sądowy przy SR w [...] potwierdził, że egzekucja należności wynikających z wyżej opisanego tytułu wykonawczego okazała się bezskuteczna. Rodzina wnioskodawczyni w roku 2020 uzyskała dochód w kwocie 12.9222,18 zł.

W tak ustalonych okolicznościach organ I instancji uznał, że zabezpieczenie należności alimentacyjnych przez Sąd nastąpiło na rzecz D.S. a nie dla osób małoletnich. Postanowienie SR w [...] nie wskazuje kwoty alimentów należnej osobie uprawnionej, którą w tym wypadku winny być dzieci. Sąd zasądził kwotę pieniężną pozwalającą zabezpieczyć podstawowe potrzeby członków rodziny nie zaś alimenty na dzieci. Z tej przyczyny koniecznym było wydanie decyzji odmownej.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją D.S. złożyła odwołanie. Wskazała, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że postanowienie sądu o udzieleniu zabezpieczenia w przedmiocie zaspokojenia potrzeb rodziny stanowi wystarczającą podstawę do przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego i to nawet w sytuacji, gdy w postanowieniu tym nie wskazano konkretnie osoby uprawnionej oraz kwoty przyznanej na danego uprawnionego. Zgodnie z art. 11 pkt 1 ustawy, przy ustalaniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego i ich wysokości, w razie ustalenia łącznej kwoty alimentów dla kilku osób uprawnionych za kwotę alimentów przysługujących jednej osobie uważa się część łącznej kwoty proporcjonalną do liczby osób uprawnionych, dla których ustalono alimenty - w rym przypadku powinna to być kwota po 1.500 zł na dwoje dzieci. Małoletnią F.S. i M.S. należy uznać za uprawnionych do alimentów od rodzica, stosownie do treści art. 2 pkt 11 ustawy.

Wskazaną na wstępie decyzją z 18 października 2022 r. SKO w Przemyślu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium powołując się na regulacje zawarte w art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 10 ust. 1 ustawy wyjaśniło, że decyzje wydawane w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie mają charakteru uznania administracyjnego. Ustawodawca wyznaczył ścisłe kryteria warunkujące możliwość przyznania tego rodzaju pomocy finansowej. Ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata zgodnie z art. 15 ust. 1 następują na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego.

Kolegium wskazało, że stosownie do treści art. 15 ust. 4 pkt 3b ustawy do wniosku należy dołączyć odpis podlegającego wykonaniu orzeczenia sądu zasądzającego alimenty, odpis postanowienia sądu o zabezpieczeniu powództwa o alimenty, odpis protokołu zawierającego treść ugody sądowej lub ugody zawartej przed mediatorem. Szczegółowy zakres, treść i forma wniosku zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r., w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach w sprawach o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1467).

Kolegium wskazało, że w okolicznościach sprawy wnioskodawczyni składając wniosek o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego na małoletnie dzieci przedłożyła postanowienie SR w [...] sygn. [...], którym udzielono zabezpieczenia poprzez zobowiązanie S.S. do uiszczenia tytułem zabezpieczenia potrzeb rodziny kwoty 4 500 zł płatne D.S.. Według art. 9 ust. 1 ustawy, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej. Zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy "osobą uprawnioną" jest osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna.

Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że postanowienie SR w L. nie jest wymienione w katalogu o jakim mowa w art. 15 ust. 4 ustawy, a jakie należy dołączyć do wniosku o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wskazało także, że podstawą egzekucji jest tytuł wykonawczy, a tytułem wykonawczym jest tytuł egzekucyjny zaopatrzony w klauzulę wykonalności, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 776 k.p.c.). Tytułami egzekucyjnymi są enumeratywnie wymienione w art.777§ 1 k.p.c. Zgodnie z art. 365 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

SKO wskazało, że organy administracji nie posiadają kompetencji prawnych do dokonywania wykładni i jakiejkolwiek interpretacji orzeczenia sądu powszechnego - w tym także (jak w rozważnym przypadku) przyjęcia proporcjonalnego podziału łącznej kwotowy zabezpieczonych alimentów (4500,00 zł/3 osoby), bowiem takie uprawnienie nie wynika zarówno z treści przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jak i k.p.a. Wskazało na związanie organów dyspozycją zawartą w sentencji orzeczenia sądu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę decyzji i przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, w ramach autokontroli oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów ewentualnego zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu Skarżąca podtrzymała w całości argumentację odwołania. Raz jeszcze podkreśliła, że postanowienie sądu o udzieleniu zabezpieczenia w przedmiocie zaspokojenia potrzeb rodziny stanowi wystarczającą podstawę do przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego i to nawet w sytuacji, gdy w postanowieniu tym nie wskazano konkretnie osoby uprawnionej oraz kwoty przyznanej na danego uprawnionego. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych podkreśliła, że postanowienie wydane na podstawie art. 27 kro, zgodnie z którym oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, mając na celu zabezpieczenie roszczenia o charakterze alimentacyjnym, stanowi tytuł wykonawczy, który uprawnia do przyznania świadczenia zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy. Natomiast w zakresie ustalenia wysokości alimentów, do których uprawnione zostały małoletnie dzieci M.S. oraz F.S., wobec braku stosownych wskazań w postanowieniu z dnia 2 lutego 2022 r. zastosowanie znajduje art. 11 pkt 1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga jest niezasadna.

Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, nie był też kwestionowany przez strony postępowania administracyjnego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO z dnia 18 października 2022 r. nr SKO.4112.14.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres 2021/2022 r.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy oceny postanowienia Sądu Rejonowego Sądu Rodzinnego w [...] z dnia [...] lutego 2022 r., sygn. akt [...] o udzieleniu zabezpieczenia poprzez zobowiązanie S.S. do uiszczenia tytułem zabezpieczenia potrzeb rodziny kwoty 4.500,00 zł płatnego D.S., jako tytułu wykonawczego zasądzającego alimenty na rzecz małoletnich F. i M.S., tj. jako uprawnionych zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy.

Sąd w tym zakresie podziela stanowisko organów, które stwierdziły, że przedłożone przez skarżącą postanowienie nie jest postanowieniem zabezpieczającym alimenty (art. 15 ust. 4 pkt 3b ustawy). Ponadto słusznie przyjęły, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej. Zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy "osobą uprawnioną" jest osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Sąd podziela również stanowisko SKO, że organy administracji nie posiadają kompetencji prawnych do dokonywania wykładni i jakiejkolwiek interpretacji orzeczenia sądu powszechnego - w tym także (jak w rozważanym przypadku) przyjęcia proporcjonalnego podziału zabezpieczonej kwoty (4500,00 zł/3 osoby), bowiem takie uprawnienie nie wynika zarówno z treści przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jak i k.p.a. Wskazały na związanie organów dyspozycją zawartą w sentencji orzeczenia sądu.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd także uznaje je za bezzasadne.

Podstawą prawną postanowienia o zabezpieczeniu SR w [...] był przepis art. 27 kro, zgodnie z którym oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym.

Wierzycielem zasądzonych kwot wg treści postanowienia jest wyłącznie skarżąca. To, że zasądzone na jej rzecz kwoty powinna ona spożytkować w interesie rodziny czyli także małoletnich dzieci, nie zmienia faktu, że nie są one wierzycielami z tego postanowienia. Oznacza to także, ze powoływanie się przez skarżącą na treść art. 11 ust. 1 ustawy jest całkowicie chybione. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy przy ustalaniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego i ich wysokości: w razie ustalenia łącznej kwoty alimentów dla kilku osób uprawnionych za kwotę alimentów przysługujących jednej osobie uważa się część łącznej kwoty proporcjonalną do liczby osób, dla których ustalono alimenty.

Hipoteza art. 11 pkt 1 ustawy obejmuje więc sytuację, gdy w tytule wykonawczym zasądzono alimenty na rzecz kilku osób uprawnionych łącznie, co w niniejszej sprawie nie miało oczywiście miejsca.

Sąd nie podziela także stanowiska skarżącej co do czysto alimentacyjnego charakteru roszczenia z art. 27 kro i w efekcie uznania wydanego na jego podstawie za orzeczenie zabezpieczające alimenty w rozumieniu art. 15 ust. 4 pkt 3b ustawy.

W doktrynie i w orzecznictwie toczy się dyskusja co do charakteru obowiązku z art. 27 kro, a w szczególności czy jest to obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z pierwszym poglądem, reprezentowanym m.in. przez A. Szpunara, świadczenia alimentacyjne między rozwiedzionymi małżonkami stanowią kontynuację obowiązku zrodzonego przez zawarcie małżeństwa, o którym mowa w art. 27 kro (A. Szpunar, O obowiązku alimentacyjnym między rozwiedzionymi małżonkami, RPEiS 1989/1, s. 22). "A zatem, art. 27 kro stanowi podstawę prawną obowiązku alimentacyjnego między małżonkami" (J. Ignatowicz, M. Nazar, Prawo rodzinne, Warszawa 2005, s. 111). Drugi pogląd zakłada, że obowiązek z art 27 kro różni się od obowiązku alimentacyjnego. Konsekwentnym zwolennikiem takiego stanowiska był J. Gwiazdomorski, który wskazywał, że w art. 27 kro chodzi o zapewnienie środków utrzymania dla rodziny, a nie dla określonej osoby, a ponadto że różne są przesłanki zwykłego obowiązku alimentacyjnego i obowiązku wynikającego z art. 27 kro. W pierwszym przypadku przesłankę taką stanowi "niedostatek uprawnionego", a w drugim zapewnienie równej stopy życiowej dla wszystkich członków rodziny (zob. J. Gwiazdomorski, Alimentacyjny obowiązek między małżonkami, Warszawa 1970, s. 5 i n.; takież m.in. T. Smyczyński [w:] System Prawa Prywatnego, 1.11, Prawo rodzinne i opiekuńcze, red. T. Smyczyński, Warszawa 2009, s. 213). W orzecznictwie SN dla określenia obowiązku z art. 27 kro posługuje się zwrotem "obowiązek alimentacyjny względem współmałżonka (art. 23 i 27 kro)"; zob. wyrok SN z 23.01.1975 r., iii CRN 369/74, LEX nr 7647. Także w orzecznictwie SN i sądów powszechnych, które dotyczy świadczeń z art. 446 k.c., świadczenie z art. 27 kro określane jest jako "obowiązek alimentacyjny między małżonkami" (zob. wyrok SN z 16.05.2008 r., III CSK 388/07, niepubl.; wyrok SN z 3.12.2010 r., i PK 88/10, OSNP 2012/3-4, poz. 37; wyrok SN z 24.08.1990 r., i CR 422/90, LEX nr 3665; wyrok SA w Gdańsku z 15.07.2015 r., I ACa 205/15, LEX nr 1785280; wyrok SA w Łodzi z 15.09.2015 r., I ACa 332/15, LEX nr 1808664). Sądy administracyjne uznają, że na podstawie art. 27 kro istnieje między małżonkami obowiązek alimentacyjny, co skutkuje możliwością przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o którym mowa wart. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28.11.2003 o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.) (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17.05.2016 r., II SA/Ol 269/16. LEX nr 2054390).

Należy podzielić stanowisko, zgodnie z którym obowiązek z art. 27 kro nie jest stricte obowiązkiem alimentacyjnym. Po pierwsze, stosunek alimentacyjny jest stosunkiem obligacyjnym, a w trakcie trwania małżeństwa żadne z małżonków nie jest wobec siebie wierzycielem ani dłużnikiem. Po drugie, dostarczanie środków utrzymania stanowi jeden ze sposobów "współdziałania" w celu zaspokajania potrzeb rodziny. Po trzecie, przepisy art. 27 kro nie mogą być zmienione w drodze umowy, tymczasem zgodnie z poglądem orzecznictwa dopuszczalne są umowy dotyczące obowiązku alimentacyjnego. W pełni przekonują również argumenty J. Gwiazdomorskiego wskazujące na cel art. 27 kro, który stanowi zapewnienie równej stopy życiowej wszystkim członkom rodziny. Obowiązek z art 27 kro wygasa wraz z ustaniem małżeństwa. Określenie obowiązku z art. 27 kro jako obowiązku alimentacyjnego stanowi zatem użyteczny skrót myślowy. W trakcie trwania małżeństwa nie istnieje zatem między małżonkami obowiązek alimentacyjny. Na pełną aprobatę zasługuje pogląd Sądu Najwyższego, wyrażony w uchwale z 13.07.2011 r., Ill CZP 39/11, LEX nr 852349, że istnieje podobieństwo pomiędzy obowiązkiem alimentacyjnym a obowiązkiem z art. 27 kro, przy czym nie można mówić o ich tożsamości. Zdaniem SN można co najwyższej mówić o "alimentacyjnym charakterze" obowiązku zawartego w art. 27 kro (tak Grzegorz Jędrejek, Komentarz do art. 27 kro, LEX 2017).

Istotne w realiach niniejszej sprawy jest stanowisko Sądu Apelacyjnego w Katowicach wyrażone w postanowieniu z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I ACz 670/14. Sąd ten zauważył, że w uchwale z dnia 28 listopada 2012 r., III CZP 77/12 Sad Najwyższy przyjął szerokie rozumienie zakresu normy art. 27 kro I uznał, że na jej podstawie jeden z małżonków dochodzić może we własnym imieniu od drugiego małżonka dostarczania środków utrzymania dzieci (także pełnoletnich) w ramach przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, niezależnie od przysługujących tych dzieciom roszczeń alimentacyjnych, a właściwie w konkurencji do tych roszczeń. Oczywiście, normę tę, mimo zamieszczenia jej w dziale zatytułowanym "Prawa i obowiązki małżonków", a więc nakierowania jej na stosunki między małżonkami, można w ten sposób odczytywać, sprzeciwiają się temu jednak ważkie względy.

Przede wszystkim zwrócić trzeba uwagę na wysoki poziom ogólności art. 27 kro, który normuje zaspokajanie potrzeb rodziny we wszystkich aspektach, a więc także w aspekcie potrzeb psychicznych, zdrowotnych itp. Wyprowadzanie z niej roszczeń o charakterze alimentacyjnym uzasadnienie znajdowałoby tylko wtedy, gdyby ustawa nie zawierała innych regulujących tę kwestię norm, jak ma to miejsce w przypadku roszczeń o dostarczanie środków utrzymania między małżonkami, choć i w tym przypadku, jeśli pozostają oni we wspólnym pożyciu, roszczenia te realizowane być mogą (i winny być) w oparciu o normę art. 28 kro. Alimentacja dzieci, i dorosłych, i tych jeszcze małoletnich, uregulowana została wyczerpująco w dziale III tytułu II Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, nie ma zatem potrzeby poszukiwać innych jej podstaw prawnych, w szczególności zaś tworzyć konkurencyjnych względem siebie roszczeń, zwłaszcza z pominięciem woli dzieci dorosłych, a więc mających pełną zdolność do czynności prawnych i pełną zdolność sądową.

Nie bez znaczenia jest też to, że przyjęcie prezentowanej w uchwale Sądu Najwyższego wykładni prowadzi do niemożności stwierdzenia, jaka część zasądzonej na rzecz jednego z rodziców na podstawie art. 27 kro kwoty przypada na rzecz danego członka rodziny. Rodzić to musi w przypadku usamodzielnienia się któregoś dziecka komplikacje (nie tylko dla sądów, ale i - co jest daleko ważniejsze dla samych zainteresowanych) i konieczność zmiany wcześniejszego rozstrzygnięcia. Jeszcze większe problemy pojawić się mogą, gdy dorosłe dziecko, na rzecz którego "pośrednio" na podstawie art. 27 kro zasądzone zostały "alimenty", zechce samo na podstawie art. 133 § 1 kro realizować swoje roszczenie alimentacyjne.

Wszystkie te okoliczności przemawiają za tezą odmienną od tej, jaka uchwalona została przez Sąd Najwyższy w sprawie III CZP 77/12 (tak słusznie Sąd Apelacyjny w Katowicach w postanowieniu z dnia 10 września 2014 r., I ACz 670/14).

Reasumując, zdaniem Sądu dokonana przez organy wykładnia przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz przepisów kro nie narusza prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p..a. oddalił skargę jako niezasadną.