Wyrok z dnia 2023-11-09 sygn. III SAB/Gd 193/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor WSA Adam Osik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P. N. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 4 im. Janusza Korczaka w Rumi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 4 im. Janusza Korczaka w Rumi do rozpoznania wniosku skarżącego P. N. z dnia 5 czerwca 2023 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Dyrektor Szkoły Podstawowej nr 4 im. Janusza Korczaka w Rumi dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 4 im. Janusza Korczaka w Rumi na rzecz skarżącego P. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

P. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 4 im. Janusza Korczaka w Rumi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

2. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) – dalej powoływanej jako: "u.d.i.p.", w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 5 czerwca 2023 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący wyjaśnił, że w dniu 5 czerwca 2023 r. złożył za pośrednictwem platformy Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej ePUAP wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie w formacie PDF, za pośrednictwem systemu wiadomości ePUAP, kopii wszystkich protokołów wytworzonych przez Radę Rodziców począwszy od dnia 1 września 2022 r. aż do dnia rozpatrzenia wniosku. Organ nie udzielił przez ePUAP jakiejkolwiek odpowiedzi, co – zdaniem skarżącego - czyni skargę zasadną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz wyjaśnił, że nie posiada żądanych przez skarżącego dokumentów Rady Rodziców. Są one w wyłącznym posiadaniu prezydium Rady Rodziców i w świetle art. 68 ust. 6 i art. 83 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (tekst jednolity: Dz. U. 2023 r., poz. 900 ze zm.) nie podlegają udostepnieniu w trybie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Regulamin, jak również protokoły z posiedzeń rady rodziców, jako organu wewnętrznego szkoły, nie są dokumentami urzędowymi i nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2505/16 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), który stwierdził, że dokumentacja rady rodziców jest to niemieszcząca się w pojęciu informacji publicznej dokumentacja wewnętrzna, nie zaś dokumentacja urzędowa podlegająca udostępnieniu w trybie przywołanej ustawy.

Organ wyjaśnił, że w dniu 13 czerwca 2023 r. postanowił odpowiedzieć na wniosek złożony przez skarżącego, lecz wysyłając odpowiedź organ podpisał dokument za pomocą profilu zaufanego, ale wiadomość nie dotarła do adresata. Powodem mogło być niewykonanie czynności "wyślij" lub problemy z siecią internetową tego dnia. Mimo że skarżący nie otrzymał w ustawowym terminie odpowiedzi, to powinien wiedzieć, że wnosi o dokumenty niepodlegające udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej oraz że dyrektor szkoły nie jest w ich posiadaniu.

Do odpowiedzi na skargę organ załączył wydruk wniosku skarżącego z dnia 5 czerwca 2023 r. oraz wydruk pisma organu z dnia 13 czerwca 2023 r. zawierającego odpowiedź na wniosek, a także wydruk wiadomości wysłanej pocztą elektroniczną z Referatu Informatyki Urzędu Miasta Rumi do organu, w której wyjaśniono, że w dniu 13 czerwca 2023 r. z przyczyn technicznych nie było możliwe wysyłanie i odbieranie poczty e-mail, przez placówki edukacyjne Gminy.

Postanowieniem z dnia 20 października 2023 r., sygn. akt III SAB/Gd 193/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dopuścił do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie [...] "S." z siedzibą w G.

W piśmie z dnia 30 października 2023 r. skarżący wyjaśnił, że analogiczne zapytanie o protokoły z posiedzeń rad rodziców przesłał na adres poczty elektronicznej rr.sp4@rumia.edu.pl. W odpowiedzi otrzymał informację, że istnieje możliwość udostepnienia do wglądu sporządzonych protokołów na wcześniej umówionym spotkaniu w Szkole Podstawowej Nr 4 w Rumi. Zdaniem skarżącego powyższe dowodzi, że dokumentacja znajduje się w szkole i Dyrektor jest zobowiązany ją udostępnić.

Pismem z dnia 2 listopada 2023 r. uczestnik postępowania Stowarzyszenie [...] "S." z siedzibą w G. wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 5 czerwca 2023 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, ewentualnie zaś umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, stwierdzenie że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, oraz stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie uczestnika postępowania dyrektor szkoły podstawowej jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. W odniesieniu do charakteru dokumentacji związanej z działalnością rady rodziców jako informacji publicznej, uczestnik postępowania przedstawił wyrażane w tym względzie w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądy, opowiadając się za stanowiskiem, zgodnie z którym treść protokołów z posiedzeń rady rodziców stanowi informację publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że wniesienie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga od strony skarżącej uprzedniego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia należy bowiem odnieść do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej, brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wskazana ustawa reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

Bezspornym między stronami pozostawało, że Dyrektor Szkoły Podstawowej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co znajduje oparcie w art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej oraz podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Przepisy prawa nie definiują pojęcia bezczynności, jednakże w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym prawem terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności. Na gruncie przepisów u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), względnie nie informuje wnioskodawcy w drodze zwykłego pisma, że dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy lub że zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc, że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.

W realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że w sprawie doszło do tak rozumianej bezczynności. Jak wynika z analizy akt sprawy skarżący wniosek o udzielenie informacji publicznej złożył w dniu 5 czerwca 2023 r. Organ, mając na uwadze wskazane wyżej regulacje zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej, winien był rozpoznać wniosek w drodze jednej z wyżej wymienionych czynności do dnia 19 czerwca 2023 r. Nie ulega wątpliwości, że 14-dniowy termin do rozpoznania wniosku nie został zachowany, gdyż organ na złożony wniosek w istocie nie zareagował w żaden sposób. Z twierdzeń zawartych w skardze wniesionej w dniu 3 sierpnia 2023 r. wynikało, że organ nie udzielił skarżącemu jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek. Potwierdza to treść odpowiedzi na skargę wniesionej przez organ w dniu 1 września 2023 r. Organ wskazał bowiem, że podpisał za pomocą profilu zaufanego dokument stanowiący odpowiedź na wniosek, jednak wiadomość ta, z przyczyn technicznych, nie dotarła do adresata. Z twierdzeń stron postępowania nie wynika, aby organ administracji publicznej dokonał wysłania odpowiedzi na wniosek. Z powyższych okoliczności wynika jednoznacznie, że odpowiedź organu administracji publicznej na wniosek skarżącego z dnia 5 czerwca 2023 r. do skarżącego nie dotarła ani w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ani też w toku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego.

Argumentacja zawarta w tym zakresie w odpowiedzi na skargę, czy też załączenie do odpowiedzi na skargę wydruku pisma stanowiącego odpowiedź na wniosek skarżącego (bez wykazania, że pismo to dotarło do adresata), nie zastępuje pisma organu zawierającego informację, że organ nie jest w posiadaniu żądanych informacji. Również zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko, odmawiające żądanej przez skarżącego informacji charakteru informacji publicznej, nie zastępuje czynności polegającej na skierowaniu bezpośrednio do wnioskodawcy informacji w tym zakresie. Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym skierowanym do sądu, a nie aktem adresowanym do wnioskodawcy. Celem tego pisma jest ustosunkowanie się organu do zarzutów zawartych w skardze. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej może wykazywać prawidłowość swojego stanowiska zawartego w zaskarżonym akcie w kontekście zarzutów skargi. Nie może ona zatem w żaden sposób konwalidować, jak również zastępować stanowiska organu.

Mieć należy na względzie, że przez rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez organ należy uznać nie tyle samo podjęcie próby wysłania pisma do wnioskodawcy, czy też – jak w niniejszej sprawie – przygotowanie pisma stanowiącego odpowiedź na wniosek z pominięciem jego wysłania, ale jego uzewnętrznienie wobec wnioskodawcy w postaci jego doręczenia w formie określonej w treści wniosku ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania. Brak doręczenia wnioskodawcy odpowiedzi na wniosek, bez względu na przyczyny takiego stanu rzeczy, oznacza, że wniosek pozostaje nierozpoznany, zaś organ administracji publicznej pozostaje w stanie prawnej bezczynności.

Wskazać należy w tym miejscu, a to wobec argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, że niewysłanie odpowiedzi na wniosek do wnioskodawcy przez organ, również w uwagi na problemy techniczne, nie może obciążać wnioskodawcy. Skutki błędów, trudności czy nieprawidłowości w zakresie obsługiwania przez organy systemów służących do oficjalnej komunikacji (w tym tak systemu poczty elektronicznej, jak i systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów wnioskodawców (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec braku jakiejkolwiek odpowiedzi organu na wniosek skarżącego, przy jednoczesnym obowiązku Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 4 im. Janusza Korczaka w Rumi do udostępniania informacji publicznej, dopiero ostateczne stanowisko organu uzewnętrznione wobec wnioskodawcy może aktualizować dokonanie kontroli sądu administracyjnego. Z tej przyczyny, wobec braku stanowiska organu co do wniosku skarżącego z dnia 5 czerwca 2023 r., przedwczesnym jest na obecnym etapie postępowania odnoszenie się do charakteru informacji objętych wnioskiem skarżącego.

W związku z powyższym Sąd, w punkcie pierwszym sentencji wyroku, na postawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 4 im. Janusza Korczaka w Rumi do rozpoznania wniosku P. N. z dnia 5 czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku.

Jednocześnie – w punkcie drugim sentencji wyroku, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). W świetle przytoczonych kryteriów Sąd uznał, że brak wysłania żądanej informacji nie wynikał ze złej woli organu administracji publicznej, skoro przyczyną tego były trudności techniczne związane z wysłaniem wiadomości za pomocą ePUAP.

W punkcie trzecim sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądził na rzecz skarżącego od organu administracji publicznej koszty postępowania sądowego, na które składała się kwota uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi w wysokości 100 zł.