Wyrok z dnia 2023-04-12 sygn. III OSK 7393/21

. WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 kwietnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 150/21 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w Bolesławcu z dnia 28 grudnia 2020 r. nr L. dz. 5326/20 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w Bolesławcu na rzecz Stowarzyszenia [...] w W. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 22 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 150/21, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę K. G. na decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w Bolesławcu z dnia 28 grudnia 2020 r. nr L. dz. 5326/20 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 15 grudnia 2020 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w Bolesławcu, zwanego dalej także "organem", o udostępnienie następującej informacji:

1. Czy w szpitalu jest zatrudniony ksiądz

2. Jeśli tak, to z jakiej parafii,

3. Na jakiej części etatu,

4. Jakie otrzymuje z tego tytułu wynagrodzenie,

5. Na czym polega jego praca,

6. Ile godzin przepracował w listopadzie 2020 r.

W odpowiedzi na wniosek, 28 grudnia 2020 r. organ udzielił odpowiedzi na pytania: 1, 3 i 5. Jednocześnie organ wydał wskazaną na wstępie decyzję, którą odmówił udostępnienia informacji publicznej w części, tj. w zakresie informacji objętych pytaniem 2, 4 i 6 wniosku. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że generalnie przedmiot wniosku dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176) zwanej dalej "u.d.i.p.", gdyż dotyczy ono mienia samorządu województwa dolnośląskiego. Jednak udostępnienie informacji w zakresie pytania 2, 4 i 6 nie jest możliwe w zw. z art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p., tj. z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej niebędącej osobą publiczną. W ocenie organu, udostępnienie informacji na temat parafii (pytanie nr 2), wynagrodzenia (w sytuacji, gdy na danym stanowisku zatrudniony jest jeden pracownik - pytanie nr 4), a także liczby godzin przepracowanych w danym miesiącu przez pracownika niebędącego osobą publiczną (pytanie nr 6), mogłoby stanowić naruszenie prywatności takiego pracownika.

K. G. wniósł skargę na powyższą decyzję, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi zobowiązanemu do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącego wnioskowana przez niego informacja publiczna nie stanowiła informacji publicznej chronionej ochroną prywatności osoby fizycznej, w związku z czym nie podlegała ona ograniczeniu wynikającemu z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w Bolesławcu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z 13 maja 2021 r. WSA we Wrocławiu dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania organizację społeczną Stowarzyszenie [...] w W.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota sporu sprowadza się do wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. W ocenie Sądu nie stanowi o pełnieniu tej funkcji sam fakt wypłacania ze środków publicznych kwot wynagrodzeń konkretnemu pracownikowi podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Kapelan zatrudniony w szpitalu lub w innym podmiocie leczniczym nie może być uznany za osobę pełniącą funkcję publiczną lub mającą związek z pełnieniem tych funkcji. Sfera kompetencji tego pracownika dotyka materii ściśle osobistej (więzi z pacjentami w wymiarze duchowym i religijnym) i nie odnosi się w żadnym wypadku do sprawowania funkcji publicznych lub wykonywania zadań publicznych ani funkcji związanych z dysponowaniem majątkiem publicznym. W konsekwencji w ocenie WSA we Wrocławiu zastosowanie znajdzie art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p., pozwalający na odmowę udostępnienia informacji publicznej w zakresie odnoszącym się do chronionej sfery prywatności ww. osoby.

Skargę kasacyjną złożyło Stowarzyszenie [...] w W., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP przez oddalenie skargi i błędną wykładnię ww. przepisów polegającą na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd, iż informacja publiczna, o którą wnioskował skarżący w przedmiocie wynagrodzenia kapelana, informacji o czasie przepracowanym przez kapelana w listopadzie 2020 r. oraz informacji z jakiej parafii pochodzi kapelan, podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych, w sytuacji gdy wnioskowane informacje stanowią informację o majątku placówki zdrowia i nie pozwalają na identyfikację konkretnej osoby fizycznej,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez błędne uznanie przez Sąd, że kapelan zatrudniony przez szpital nie ma związku z pełnieniem funkcji publicznej, w sytuacji gdy okoliczność, że działalność kapelanów w szpitalach stanowi realizację ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, uzasadnia przyjęcie, iż wykonując swoje obowiązki realizują oni szeroko rozumiane funkcje publiczne.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Wniósł także o zasądzenie od organu na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie podniosło, że działalność kapelanów w szpitalach stanowi realizację ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Udostępnienie wnioskowanej informacji nie doprowadzi do identyfikacji konkretnej osoby, ponieważ do danej parafii przypisanych jest zazwyczaj kilku księży i nie ma możliwości ustalenia w sposób jednoznaczny tożsamości kapelana.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w Bolesławcu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od uczestnika postępowania na rzecz podmiotu zobowiązanego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podniósł, że na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoba pełniąca funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną, nie obejmuje natomiast osób i stanowisk, które mają charakter usługowy lub techniczny. Jedynym przedmiotem działalności kapelana w szpitalu są "prawa osób przebywających w zakładach leczniczych do wykonywania praktyk religijnych i korzystania z posług religijnych". Tak opisany w ustawie zakres działalności Kościoła Katolickiego w szpitalach należy do kategorii osób i stanowisk, które mają charakter usługowy. Ponadto, zdaniem organu udostępnienie nawet zanonimizowanych informacji spowodowałoby ustalenie imienia i nazwiska osoby fizycznej, znany jest bowiem fakt, iż w Szpitalu jako kapelan zatrudniony jest jeden mężczyzna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.

W kontekście obszernych wywodów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przemawiających z kwalifikacją żądanej informacji jako publicznej należy zauważyć, że zarówno Dyrektor Szpitala jak i Sąd I instancji nie kwestionują tej okoliczności.

Należy także wskazać, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP". Tymczasem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest przepisem postępowania, który może być zastosowany tylko przy naruszeniu przez organ przepisów postępowania. To powoduje, że zarzut naruszenia tego przepisu jest oczywiście nieskuteczny.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez "błędne uznanie przez Sąd, że kapelan zatrudniony przez szpital nie ma związku z pełnieniem funkcji publicznej". Zdaniem Stowarzyszenia działalność kapelanów w szpitalach stanowi realizację ustawy z 17 maja 1989 r o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego Rzeczypospolitej Polskiej, co uzasadnia przyjęcie, iż kapelan wykonując swoje obowiązki realizuje szeroko rozumiane funkcje publiczne. Autorka skargi kasacyjnej nie uzasadnia w jakikolwiek sposób tego stanowiska, nie odnosi się do argumentacji Sądu I instancji a także nie podaje jakie przepisy ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego Rzeczypospolitej Polskiej miałyby potwierdzać stanowisko Stowarzyszenia. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w tym zakresie w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że kapelan zatrudniony w szpitalu nie jest osobą pełniąca funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.

Zgodnie z treścią przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.: "[p]rawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa." W kwestii odkodowania pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną" należy wskazać, że najprostszym wyjaśnieniem powyższego sformułowania jest przyjęcie, że osoba, aby mogła być uznana za pełniącą funkcję publiczną, musi w ramach instytucji publicznej realizować w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne, z wyłączeniem stanowisk usługowych i technicznych. Dokonując wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy oczywiście mieć na uwadze, że stanowi ono element określający relacje pomiędzy dwoma konstytucyjnymi prawami podmiotowymi, tj. prawem do prywatności (art. 47 Konstytucji RP) i prawem do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie pierwsze stanowiącego, że "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (...)" wynika, że ustawodawca przyjął zasadę ochrony prawa do prywatności w sytuacji jego kolizji z prawem do informacji publicznej. Jako wyjątek od tej zasady należy traktować unormowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie 2, zgodnie z którym "Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". W przypadku wyżej wskazanych osób prawo do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Skoro idzie o wyważenie relacji pomiędzy dwoma konstytucyjnymi prawami podmiotowymi konieczne jest poszukiwanie kryteriów, które będą służyły uchwyceniu granic zakresowych pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne".

Próby takie podejmowane były w orzecznictwie, które odwoływało się do wykładni systemowej, zwłaszcza w związku z brakiem definicji ustawowej w u.d.i.p. Zgodnie z treścią art. 115 § 19 Kodeksu karnego "osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową". Z kolei zgodnie z 115 § 13 Kodeksu karnego funkcjonariuszem publicznym jest: 1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, 2) poseł, senator, radny, 2a) poseł do Parlamentu Europejskiego, 3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy, 4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych, 5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, 6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej, 7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej, 8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, 9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe.

Powyższe przepisy ukierunkowują wprawdzie sposób rozumienia użytych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p pojęć osób "pełniących funkcje publiczne", nie dają jednak jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o zakres treściowy tych pojęć. Można jednak na ich podstawie budować tezę, że czynności o charakterze wyłącznie usługowym podejmowane nawet w ramach instytucji publicznych, nie dają podstaw do kwalifikowania osób wykonujących te czynności jako osób pełniących funkcje publiczne.

Wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r., K 17/05. W wyroku tym stwierdzono, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji (OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30; Dz. U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358). Trybunał stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji publicznej. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

Powyższe ogólne konkluzje zostały ostatnimi laty uszczegółowione w orzecznictwie Sądów administracyjnych. W realiach faktycznych niniejszej sprawy wartym przywołania wydaje się w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2015 r. wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 3217/14, w którym wskazano, że : "Pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i § 19 k.k. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP".

Jeszcze dokładniej scharakteryzował omawiane pojęcie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 września 2016r. w sprawie o sygn. akt I OSK 168/16 stwierdzając, że : "Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne, mających zawiązek z pełnieniem tych funkcji. Zatem, obowiązkiem jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskuje wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. W rezultacie, jeżeli określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne, czyli w co najmniej wąskim zakresie ma kompetencje decyzyjne w ramach instytucji publicznej, jest ona osobą pełniącą funkcje publiczne".

Na marginesie wartym odnotowania jest, iż ostatnimi laty, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawia się tendencja do rozszerzania kręgu osób, traktowanych jako osoby pełniące funkcje publiczne, której przykładem jest m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2016r. wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 2060/16 gdzie stwierdzono, iż : "Osoba kupująca nieruchomość od Skarbu Państwa, co prowadzi wszak do zubożenia zasobu nieruchomości w jego własności, wpływa na sprawę publiczną, tj. gospodarkę nieruchomościami publicznymi. W tym zatem aspekcie jest "osobą pełniącą funkcję publiczną", o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (...)".

Powyżej zaprezentowany kierunek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest w pełni uzasadniony i zrozumiały. Dane o osobach współpracujących w szczególności z organami administracji publicznej, a więc o osobach mających choćby minimalny wpływ na kształtowanie się sposobu funkcjonowania tychże organów, jak też dane o kontrahentach tych podmiotów, takie jak imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej – i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. wyrok SN z 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I CSK 190/12, OSNC 2013, nr 5, poz. 67; wyrok NSA z 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14,). Pozwala to bowiem przeciwdziałać takim patologiom życia publicznego jak np. nepotyzm, czy każde inne trwonienie środków publicznych (patrz. Wyrok NSA z 4 lutego 2015 r. I OSK 531/14).

Jak już wskazał Sąd I instancji przepis art. 53 ust. 2 zdanie 2 in fine Konstytucji RP gwarantuje prawo osób do korzystania z pomocy religijnej, tam gdzie się znajdują. Z kolei te konstytucyjne gwarancje prawne duszpasterstwa w podmiotach leczniczych szczegółowo zostały unormowane w aktach prawnych, przede wszystkim rangi ustawowej. Między innymi prawo do opieki duszpasterskiej stanowi jedno z praw pacjenta, o którym mowa w Rozdziale 10 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 849), a także w innych ustawach określających stosunek państwa polskiego do poszczególnych kościołów i innych związków wyznaniowych. Zgodnie z art. 36 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, pacjent przebywający w podmiocie leczniczym wykonującym działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej ma prawo do opieki duszpasterskiej. W sytuacji pogorszenia się stanu zdrowia lub zagrożenia życia podmiot, o którym mowa w art. 33 ust. 1, jest obowiązany umożliwić pacjentowi kontakt z duchownym jego wyznania (art. 37). W kwestii kosztów realizacji prawa do opieki duszpasterskiej (art. 38) ustawodawca postanowił, że podmiot leczniczy ponosi koszty realizacji praw pacjenta, o których mowa w art. 36 i 37, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

W kontekście przedstawionych wyżej wywodów trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że kapelan zatrudniony w szpitalu tudzież w innym podmiocie leczniczym nie może być uznany za osobę pełniącą funkcję publiczną. Sfera kompetencji (posługi) kapelana dotyka materii ściśle osobistej, więzi z pacjentami w wymiarze duchowym i religijnym i nie odnosi się w żadnym wypadku do sprawowania funkcji publicznych lub wykonywania zadań publicznych ani funkcji związanych z dysponowaniem majątkiem publicznym. Kapelan wykonuje posługę duszpasterską, zatem pełni jedynie funkcje usługowe. Kapelan nie posiada żadnych uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych przez Szpital zadań w sferze publicznej.

Częściowo trafny jest natomiast zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. a mianowicie przez to, że Sąd nieprawidłowo przyjął, że informacja publiczna, o którą wnioskował wnioskodawca w pytaniu 4 i 5, tj. o wynagrodzenie księdza i o czasie jaki przepracował w listopadzie 2020 r. podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Nie można bowiem zgodzić się z poglądem Dyrektora Szpitala, zaakceptowanym przez Sąd I instancji, że dane o wynagrodzeniu jedynego księdza zatrudnionego w szpitalu publicznym (samorządowym), nie podlegają ujawnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej ze względu na ochronę jego prywatności.

Należy podkreślić, że o ile ponad wszelką wątpliwość informacja o wydatkowaniu środków publicznych przez podmioty wykonujące zadania publiczne jest informacją publiczną, ponieważ jest informacją o działalności podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a w konsekwencji wysokość środków z budżetu państwa lub samorządu terytorialnego przeznaczanych na wynagrodzenie pracowników związane z wykonywaniem określonych zadań publicznych, stanowi informację publiczną, to należy mieć na uwadze, że wniosek o udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzeń wypłacanych konkretnym osobom, w konkretnym czasie nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu państwa przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych zadań publicznych. Wniosek taki w istocie nie dotyczy wskazania kwot wypłacanych konkretnej osobie – oznaczonej z imienia i nazwiska – nie dotyka zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyroki NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17, w których zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam). W niniejszej sprawie żądania udostępnienia informacji z punktów 4 i 5 wniosku nie dotyczą ujawnienia prywatnych danych dotyczących konkretnego zatrudnionego pracownika z imienia nazwiska i ale jest żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, w tym również na wypłatę wynagrodzenia związanego z wykonywaniem określonych zadań publicznych. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość kwot wypłacanych osobom określonym z imienia i nazwiska (por. m.in. wyrok NSA z 10 lipca 2020 r., I OSK 2623/19).

Realizacja wniosku K. G. z 15 grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej z punktu 4 i 5, polega na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Żądaną informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Zatem informacja o wynagrodzeniu księdza i liczbie przepracowanych przez niego godzin w listopadzie 2020 r. (jako pozwalająca na ustalenie stawki godzinowej pracownika), nie narusza prywatności tegoż księdza, nawet w sytuacji gdy jest jedynym księdzem zatrudnionym w szpitalu. Pytania te nie zmierzają bezpośrednio do ustalenia personaliów tegoż księdza. W konsekwencji fakt, że w szpitalu jest zatrudniony tylko jeden ksiądz nie może być podstawą ograniczenia dostępu do informacji o wydatkowanych środków publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 zd. drugie.

Należy także wziąć pod uwagę materialne (przedmiotowe) rozumienie informacji publicznej. Dostęp do informacji publicznej jest ważnym elementem faktycznego funkcjonowania demokracji jako ustroju, w którym obywatele mają realny wpływ na sprawy publiczne i rzeczywiście kontrolują podmioty publiczne. Prawo to wywodzi się ze statuowanego w art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności prawa do poszukiwania i rozpowszechniania informacji, jest więc jednym z podstawowych praw człowieka. Prawo to może być zatem ograniczone tylko w wyjątkowych wypadkach. Kontrola społeczna, prawo do wpływu na działanie podmiotów publicznych wiąże się przede wszystkim z kontrolą wydatkowania publicznych środków. Cechą demokracji w jej współczesnym rozumieniu jest możliwość dysponowania własnym majątkiem przez obywateli. A w ramach umowy społecznej obywatele godzą się ponosić ciężary publiczne, ale w zamian powinni posiadać narzędzia realnej kontroli nad sposobami ich wydatkowania. Dlatego też nie jest zasadne, aby wysokość środków publicznych, które ponoszą na wynagrodzenia (także zatrudnionych na jednoosobowych stanowiskach) podmioty publiczne, nie mogła zostać ujawniona. Tak więc w tego rodzaju sprawach wartość, jaką jest ochrona danych osobowych, powinna ustąpić przed interesem społecznym zmierzającym do kontrolowania, czy i jak zostały wydatkowane pieniądze podatników. Na to zagadnienie należy zatem spoglądać także z punktu widzenia treści art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Dodać należy, że jednym z celów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest społeczna kontrola procesu wydatkowania środków publicznych i transparentność działania organów w tym zakresie. Przemawia za tym również sformułowana w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019. poz. 869) zasada jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w jednostkach samorządowych. Wobec tego dla skuteczności takiej kontroli konieczna jest wiedza o wysokości tych wynagrodzeń.

W podsumowaniu powyższego, odnosząc się do podniesionej przez organ kwestii ochrony prywatności zauważyć należy, że wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczy wynagrodzenia pracownika na określonym stanowisku, bez podania jego danych osobowych. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy, udostępnienie informacji publicznej polegające na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego księdzu i liczby godzin przez niego przepracowanych, bez wskazywania danych osobowych konkretnego księdza nie będzie wiązało się z koniecznością ingerencji w prawnie chronioną sferę prywatności tego pracownika (księdza) na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nawet w sytuacji gdy jest jedynym księdzem zatrudnionym w szpitalu.

W kontekście tego co już wyżej przedstawiono, niesłusznie natomiast zarzuca Stowarzyszenie Sądowi, że błędnie uznał, iż informacja zawarta w pytaniu 2 wniosku, tj. z jakiej parafii jest ksiądz, objęta jest ograniczeniem jej udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze względu na ochronę prywatności. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że jak trafnie przyjął organ, informacja ta bezpośrednio zmierza do ustalenia danych osobowych pracownika. Tym samym udostępnienie tej informacji naruszałoby prywatność tego pracownika (księdza)

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

O kosztach postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.