Wyrok z dnia 2020-07-20 sygn. II SA/Wa 406/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , Protokolant referent stażysta Adrianna Siniarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2020 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Rzecznika Dyscyplinarnej Izby Adwokackiej w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Rzecznika Dyscyplinarnej Izby Adwokackiej w [...] na rzecz skarżącego R. R. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

R. R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Rzecznika Dyscyplinarnego [...] w W. z dnia [...] stycznia 2020 r. ([...]) o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej.

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że R. R. w dniu [...] listopada 2019 r. zwrócił się do Rzecznika Dyscyplinarnego [...] w W. o udostępnienie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429):

1) wykazu sygnatur spraw, w których były prowadzone czynności sprawdzające oraz wykazu sygnatur dochodzeń dotyczących adw. R. G., prowadzonych w okresie od [...] grudnia 2000 r. do dnia udzielenia odpowiedzi, wraz ze wskazaniem sposobu zakończenia poszczególnych czynności sprawdzających oraz poszczególnych dochodzeń,

2) treści orzeczeń wydanych w toku postępowań o których mowa w pkt 1 przez Rzecznika Dyscyplinarnego [...] wraz z uzasadnieniem, tj. postanowień o odmowie wszczęcia dochodzenia, o wszczęciu dochodzenia, o przedstawieniu zarzutów, postanowień je zmieniających, postanowień o zawieszeniu prowadzonych dochodzeń, postanowień o umorzeniu dochodzenia, wniosków skierowanych do Dziekana [...] w W. w trybie art. 85 ustawy o adwokaturze, wniosków o wszczęcie postępowań przed Sądem Dyscyplinarnym;

3) wykazu sygnatur postępowań dotyczących adw. R. G., przekazanych do prowadzenia innym izbom [...] ze wskazaniem izb [...], którym sprawy zostały przekazane.

Rzecznik Dyscyplinarny [...] w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 6 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2015 r. poz. 615 ze zm.), odmówił skarżącemu udostępnienia informacji o której mowa w pkt 2 jego wniosku.

W uzasadnieniu powołał przepis art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych) i stwierdził, że orzeczenia, których udostępnienia domaga się skarżący nie mogą być udostępnione, ponieważ "zawierają w swej osnowie okoliczności objęte tajemnicą ustawowo chronioną, jaką jest tajemnica adwokacka". Tajemnica adwokacka, o której mowa w art. 6 Prawa o adwokaturze ma charakter bezwzględny, "a ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie czyni w tym względzie żadnego wyjątku i nie jest przepisem lex specialis względem przepisów ustawy Prawo o adwokaturze".

Rzecznik Dyscyplinarny [...] w W. powołał się ponadto na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i stwierdził, że udostępnienie tych orzeczeń (informacji publicznych) prowadziłoby ponadto do naruszenia prywatności osób fizycznych, których dotyczyło postępowanie sprawdzające (dochodzenie).

R. R. w skardze na decyzję Rzecznika Dyscyplinarnego [...] w W. z dnia [...] stycznia 2020 r. zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 i art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu podniósł, że "istniała możliwość" udostępnienia żądanej informacji w sposób nieprowadzający do ujawnienia tajemnicy adwokackiej oraz nienaruszający prywatności osób fizycznych, chociażby poprzez dokonanie stosownej anonimizacji spornych dokumentów. Odmowa ich udostępnienia w całości stanowiła działanie w sposób oczywisty wykraczające ponad to, co jest konieczne do ochrony tajemnicy adwokackiej oraz prywatności osób fizycznych i narusza konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Rzecznik Dyscyplinarny [...] w W. w odpowiedzi na skargę powtórzył zapatrywanie wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodał, że anonimizacja żądanych orzeczeń i ich uzasadnień w istocie obejmowała by całość treści dokumentów. Innymi słowy, dokumenty byłyby "w całości zanonimizowane". Anonimzacja musiałaby obejmować nie tylko dane osobowe osób których dotyczyło dane postępowanie, ale przede wszystkim wszystko to, co pozostaje w związku z udzieleniem pomocy prawnej przez adwokata (wszystko, co adwokat dowiedział się w związku z udzieleniem pomocy prawnej).

R. R. w piśmie z [...] czerwca 2020 r. wniósł o to, aby Sąd zobowiązał Rzecznika Dyscyplinarnego [...] w W. do złożenia do akt spornych orzeczeń, celem ustalenia, czy zawierają one informacje objęte tajemnicą adwokacką lub informacje, których ujawnienie doprowadziłoby do naruszenia prywatności osób trzecich.

Skarżący dodał, że w orzecznictwie sądowym jest ugruntowane stanowisko, zgodnie z którym rozstrzygnięcia organów dyscyplinarnych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu. Odpowiedzialność dyscyplinarna adwokatów jest formą odpowiedzialności karnej, a skoro tak, to sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organ samorządu zawodowego jest formą wykonywania władzy publicznej i w konsekwencji żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną.

R. R. dodał, że Wyższy Sąd Dyscyplinarny [...] publikuje na swojej stronie internetowej uzasadnienia wydanych przez siebie orzeczeń w przedmiocie odpowiedzialności deliktowej adwokatów. W niektórych z ich odwołuje się wprost do okoliczności dotyczących działalności zawodowej adwokatów w relacji o ich klientów, których dane są zanonimizowane, pozwalając w ten sposób na ochronę ich prywatności i zabezpieczenie tajemnicy adwokackiej przed ujawnieniem. Orzecznictwo to jest również publikowane w systemach informacji prawej (LEX czy Legalis).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

W kontrolowanej decyzji Rzecznik Dyscyplinarny [...] w W. stwierdził, że żądane przez skarżącego R. R. orzeczenia tego organu, wydane w postępowaniach sprawdzających i dochodzeniach dotyczących adw. R. G., prowadzonych w okresie od [...] grudnia 2000 r. do dnia udzielenia odpowiedzi (postanowienia o odmowie wszczęcia dochodzenia, o wszczęciu dochodzenia, o przedstawieniu zarzutów, o zawieszeniu dochodzenia, o umorzeniu dochodzenia) oraz wnioski do Dziekana [...] w W. w trybie art. 85 ustawy o adwokaturze i wnioski o wszczęcie postępowań przed Sądem Dyscyplinarnym, stanowią informację publiczną oraz że jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. Rzecznik Dyscyplinarny [...] stwierdził jednak, że żądane dokumenty nie mogą być udostępnione skarżącemu, ponieważ "zawierają w swej osnowie okoliczności objęte tajemnicą ustawowo chronioną, jaką jest tajemnica adwokacka" a ponadto ich udostępnienie prowadziłoby do naruszenia prywatności osób fizycznych, których dotyczyły te postępowania.

W rozpatrywanej sprawie nie jest zatem sporne, że informacje, których udostępnienia domagał się skarżący mają charakter informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Niemniej jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niejako tytułem uzupełnienia zauważa, że korporacje zawodowe zrzeszające osoby wykonujące zawody zaufania publicznego mają charakter publicznoprawny. Stąd ustawa o dostępie do informacji publicznej wymienia wprost organy samorządów zawodowych wśród podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 2). Według art. 6 ust. 1 pkt 2 c informacją publiczną podlegającą udostępnieniu jest informacja o przedmiocie działalności i kompetencjach m. in. samorządu zawodowego. Nie ulega zatem wątpliwości, że działające w ramach tych samorządów organy dyscyplinarne wykonują zadania władzy publicznej.

Pogląd ten nie budził raczej wątpliwości w dotychczasowym orzecznictwie sądowym (np. wyroki NSA z 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2448/14, z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt NSA I OSK 395/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 570/14). Sądy zgodnie przyjmują, że orzeczenia wydane w toku postępowań dyscyplinarnych dotyczących konkretnego adwokata, podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tych orzeczeniach podkreślano, że rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie, w szczególności udzielaniu pomocy prawnej, współdziałaniu w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz kształtowaniu i stosowaniu prawa. Adwokat podczas i w związku z wykonywaniem obowiązków zawodowych, korzysta z ochrony prawnej, podobnie jak sędzia i prokurator, ponieważ jest funkcjonariuszem publicznym (art. 7 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze). Stąd też adwokat, jako osoba korzystająca w związku z wykonywaniem swojego zawodu z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym, realizuje funkcje i zadania publiczne. Odpowiedzialność dyscyplinarna adwokatów jest formą odpowiedzialności karnej, a skoro tak, to sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organ samorządu zawodowego jest formą wykonywania władzy publicznej i w konsekwencji żądane przez skarżącego informacje stanowią, jak już wyżej stwierdzono, informację publiczną. Tytułem przykładu można powołać również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 43/17, w którym sąd uznał, że "wniosek o udostępnienie rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym na podstawie ustawy jest żądaniem udostępnienia dokumentu urzędowego, w rozumieniu art. 6 ust 1 pkt 4 lit a tiret pierwsze in fine u.d.i.p.". W innym jeszcze wyroku dnia z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 100/20 NSA stwierdził, że orzeczenia dyscyplinarne w konkretnie określonych sprawach są dokumentami stanowiącymi informację publiczną, albowiem stanowią o rozstrzygnięciu przez organ państwowy konkretnej sprawy funkcjonariusza państwowego, wyrażają zatem stanowisko tego organu (komisji) w tej sprawie. Wobec tego dotyczą spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Można również odnotować, że WSA w Warszawie w wyroku II SA/Wa 2112/19 przyjął, że orzeczenia w sprawach postępowań dyscyplinarnych wraz z uzasadnieniami dotyczące konkretnego adwokata stanowią informację publiczną.

Działania korporacyjnych organów dyscyplinarnych mają za przedmiot egzekwowanie odpowiedzialności dyscyplinarnej od swoich członków. Z natury rzeczy odnoszą się więc do osób fizycznych - w rozpatrywanym przypadku adwokatów, tak jak działania sądów wydających wyroki w konkretnych indywidualnych sprawach czy organów administracji publicznej, wydających decyzje administracyjne, rozstrzygające o prawach lub obowiązkach indywidualnych podmiotów.

Ten personalny aspekt sprawy dyscyplinarnej (tak jak sprawy sądowej albo administracyjnej) nie odbiera jej przymiotu sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Działania władzy wobec osoby fizycznej, dotyczące jej sytuacji prawnej mieszczą się w sferze publicznej, nawet jeżeli dotykają jej prywatności. Prywatność podlega wówczas ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że informacje o działaniach władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publicznej polegające na załatwianiu spraw indywidualnych podmiotów nie stają się informacjami prywatnymi. Ograniczeniu podlega jedynie dostęp do tych informacji publicznych.

Jeżeli zatem informacja kwalifikująca się jako publiczna zawiera treści dotyczące sfery prywatnej osoby fizycznej, nie zwalnia to od obowiązku udostępnienia tej informacji z pominięciem elementów objętych ochroną przewidzianą w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Dlatego zdaniem Sądu odmowa udostępnienia dokumentów objętych wnioskiem R. R. z powołaniem się na ochronę prawa do prywatności nie znajduje prawnego uzasadnienia.

Sądowi rozpatrującemu niniejszą sprawę znane jest również stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 19 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 1855/19 że wniosek o udostępnienie informacji o skonkretyzowanym i zindywidualizowanym rezultacie wykonywania władzy dyscyplinarnej, tj. rezultacie dotyczącym konkretnych osób wskazanych z imienia i nazwiska nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o sposobie wykonywania władzy dyscyplinarnej mieszczącym się w granicach pojęcia sprawy publicznej. Wniosek taki w istocie skierowany jest na uzyskanie wiedzy o sposobie i rezultacie kształtowania i ukształtowania w drodze orzeczeń dyscyplinarnych sytuacji prawnych konkretnych osób, a nie o mechanizmach charakteryzujących działalność adresata wniosku w zakresie wykonywania przezeń zadań władzy publicznej, bądź szerzej zadań publicznych, a jako taki dotyka w sposób bezpośredni sfery ad personam.

Organ dyscyplinarny odmówił udostępnienia określonej we wniosku informacji publicznej głównie dlatego, że "zawierają w swej osnowie okoliczności objęte tajemnicą ustawowo chronioną, jaką jest tajemnica adwokacka". Jego zdaniem anonimizacja żądanych orzeczeń i ich uzasadnień w istocie obejmowała by całość treści dokumentów. Innymi słowy, dokumenty byłyby "w całości zanonimizowane".

Należy podkreślić, że również w tym przypadku może być usprawiedliwiona odmowa udostępnienia dokumentów zawierających informację publiczną jedynie w zakresie treści stanowiącej tajemnicę adwokacką. Ta zaś obejmuje, zgodnie z art. 6 ust. 1 Prawa o adwokaturze, zachowanie w tajemnicy wszystkiego, o czym adwokat dowiedział się w związku z udzielaniem pomocy prawnej. Obowiązek zachowania w tajemnicy informacji pozostających w związku z udzielaniem pomocy prawnej dotyczy więc jedynie adwokata. Tajemnicą adwokacką są określone informacje będące w posiadaniu adwokata i od niego mogące pochodzić. Ochronie przed udostępnieniem nie podlegają natomiast informacje dotyczące określonych spraw prowadzonych przez adwokata, pochodzące od innych podmiotów, niż adwokat, np. osoby, która korzystała z jego pomocy prawnej.

Na ograniczenie prawa do informacji publicznej przewidziane w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej może się zatem powołać, zdaniem Sądu, podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, w zakresie dotyczącym informacji, które pozyskał od adwokata i które są objęte tajemnicą adwokacką Dlatego też nie podlegają ograniczeniu w udostępnieniu informacje dotyczące spraw z zakresu pomocy prawnej udzielanej przez adwokata, które podmiot prowadzący postępowanie dyscyplinarne uzyskał z innych źródeł (nie stanowią tajemnicy adwokackiej).

Mając na uwadze akceptowany na ogół pogląd, że adwokat obwiniony w postępowaniu dyscyplinarnym, może w ramach przysługującego mu prawa do obrony, ujawnić informacje objęte tajemnicą adwokacką, jednakże w granicach niezbędnych do odparcia zarzutu popełnienia postępowania dyscyplinarnego należy uznać za prawdopodobne, że w niniejszej sprawie adwokat z tego prawa skorzystał i że takie informacje znalazły się w aktach postepowania dyscyplinarnego. Trzeba jednakże zwrócić uwagę na to, że w tej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył wyłącznie dokumentów wytworzonych przez organ dyscyplinarny w toku czynności sprawdzających i dochodzeń wobec konkretnego adwokata, a więc również czynności wykonywanych we wstępnej fazie tego postępowania, m. in. postanowień o odmowie wszczęcia dochodzenia czy postanowień o wszczęciu dochodzenia. Z tych względów trudno uznać za przekonywające wyjaśnienie organu, że treść wszystkich dokumentów objętych wnioskiem o udostępnienie podlega ochronie jako tajemnica adwokacka, ponieważ oznaczałoby to, że już na etapie czynności sprawdzających, poprzedzających podęcie "decyzji" o wszczęciu lub odmowie wszczęcia dochodzenia w sprawie dyscyplinarnej adwokat ujawnił tajemnicę adwokacką, podejmując niewątpliwie ryzyko narażenia się z tego powodu na odpowiedzialność dyscyplinarną.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznaje odmowę udostępnienia wszystkich wnioskowanych dokumentów dotyczących dochodzeń dyscyplinarnych ze względu na ochronę tajemnicy adwokackiej za zbyt ogólnie uzasadnioną, nie biorącą pod uwagę treści poszczególnych dokumentów z punktu widzenia zawartej w nich tajemnicy adwokackiej w rozumieniu wyżej przedstawionym, i przez to uważa tę odmowę za pozbawioną podstaw prawnych.

Tym samym organ niedostatecznie wyjaśniając sprawę dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a w konsekwencji naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postepowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).