Wyrok z dnia 2020-05-18 sygn. I OSK 430/19

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...]. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 429/18 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie lokalnego programu pomocy społecznej w postaci Lokalnego Programu Osłonowego dla osób, które ponoszą zwiększone koszty grzewcze lokalu związane z trwałą zmianą systemu ogrzewania opartego na paliwie stałym na skroplony gaz ziemny LNG oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem

z 28 listopada 2018 r., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie lokalnego programu pomocy społecznej w postaci Lokalnego Programu Osłonowego dla osób, które ponoszą zwiększone koszty grzewcze lokalu związane z trwałą zmianą systemu ogrzewania opartego na paliwie stałym na skroplony gaz ziemny LNG.

Objęta skargą uchwała za podstawę prawną przyjmowała: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.) oraz art. 8 ust. 2, art. 17 ust. 2 pkt 4, art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 z późn. zm.). W § 17 zaś przyjęto, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Sąd zgodził się z organem nadzoru, że art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej nie mogą stanowić samoistnej podstawy do wydania uchwały mającej charakter aktu prawa miejscowego. Niemniej jednak – jak zauważył Sąd - w podstawie prawnej uchwały wskazano także przepis art. 8 ust. 2 tej ustawy, który sprawia, że analizowana uchwała będzie miała już inny charakter, aniżeli akt kierownictwa wewnętrznego, gdyż jej regulacje w sposób oczywisty będą odnosiły się do ogółu mieszkańców gminy, a nie tylko do podmiotów organizacyjne powiązanych z jej organem wykonawczym. Najistotniejsze przy tym jest zaś to, że wydana ona będzie na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia ustawowego.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przez błędną jego wykładnię sprowadzającą się do konstatacji, że stanowi on podstawę do podejmowania aktów prawa miejscowego zawierających także inne niż podwyższające próg dochodowy limitujący możliwość przyznania zasiłku celowego lub zasiłku okresowego przepisy powszechnie obowiązujące;

2. art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię sprowadzającą się do konstatacji, że przepisy te – współstosowane z innymi (art. 8 ust. 2 ustawy) – stanowią podstawę do podejmowania aktów powszechnie obowiązującego (aktów prawa miejscowego).

W uzasadnieniu zarzutów wskazał, że przemieszanie w ramach jednej uchwały materii powszechnie obowiązującej z wewnętrznie obowiązującą stanowi naruszenie zasady prawidłowej legislacji oraz zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, będącej pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Przede wszystkim zaś narusza art. 94 Konstytucji RP. Nie można, zdaniem skargi kasacyjnej, włączać w treść aktu prawa miejscowego materii przekazanej do uregulowania aktem wewnętrznym.

Wskazując na powyższe Wojewoda [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie wypada zaznaczyć, że w art. 94 Konstytucji RP przewidziano, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W przepisie tym zawarto zastrzeżenie, że organy te wydają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Zasada ta potwierdzona została również w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 713) przewidującym, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Przepis wyższego rzędu może bądź sam regulować treść danej materii, upoważniając organ samorządu terytorialnego do określenia samego tylko trybu wykonania tej regulacji, bądź też w określonym przedmiocie i określonych granicach może upoważniać organ samorządu terytorialnego do samodzielnego regulowania stosunków w ramach tego upoważnienia. Co do zasady, prawo miejscowe stanowione jest (w granicach określonych konstytucyjnie i ustawowo) z powodu "ewenementu lokalnego", czyli potrzeby takiej regulacji, która nie występuje równocześnie na terytorium całego kraju. (por. J. Boć, J. Jeżewski, w: Konstytucje Rzeczypospolitej Polskiej oraz komentarz do Konstytucji z 1997 r., red. J. Boć, Wrocław 1998 r., s. 155). Wynika to z tego, że prawodawca krajowy nie jest w stanie uwzględnić specyfiki i potrzeb lokalnych stanowiąc przepisy o wymiarze krajowym. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie prezentował pogląd, że akty prawa miejscowego – w przeciwieństwie do aktów o charakterze wewnętrznym - mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o mocy powszechnie obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu stanowiącego dany akt, wydawanych na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo przewidziany sposób (wyroki z: 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 732/09, 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11, 19 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 720/13, CBOSA).

W podstawie prawnej uchwały stanowiącej przedmiot kontroli Sądu I instancji przywołano: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.) oraz art. 8 ust. 2, art. 17 ust. 2 pkt 4, art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 z późn. zm.). Wskazane przepisy ustawy o pomocy społecznej zostały przez skarżącego kasacyjnie wymienione jako naruszone, stanowiąc źródło wykazywanych naruszeń prawa materialnego. Wskazać zatem należy, że w myśl art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć kwoty, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, uprawniające do zasiłków okresowego i celowego. Stosownie zaś do art. 17 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, do zadań własnych gminy należy podejmowanie innych zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych. Powyższe świadczy o braku uzasadnienia dla wywodzonych w skardze kasacyjnej twierdzeń, że normodawca lokalny wprowadził w sposób nieuprawniony zasady udzielania ustanowionego przez siebie świadczenia z zakresu pomocy społecznej, wkraczając w ustawowy katalog świadczeń. Możliwość wprowadzania programów osłonowych przez normodawcę gminnego została bowiem ustalona z woli ustawodawcy. Zgodnie z art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej rada gminy, biorąc pod uwagę potrzeby, o których mowa w ust. 9, opracowuje i kieruje do wdrożenia lokalne programy pomocy społecznej.

Przechodząc następnie do oceny charakteru podjętej przez Radę Gminy K. uchwały należy zaznaczyć, że w doktrynie (patrz: Duniewska Zofia (red.), Stahl Małgorzata (red.), Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka, Lex 2012) podkreśla się, że na gruncie problematyki aktów z zakresu pomocy społecznej można wyróżnić dwie grupy aktów prawa wewnętrznego: akty planowania oraz regulaminy jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, w tym regulaminy zakładów publicznych stanowiące kategorię aktów prawa zakładowego. W piśmiennictwie i w orzecznictwie obie te grupy aktów określane są swoistymi, rzadziej nieformalnymi albo niezorganizowanymi źródłami prawa administracyjnego. Ich swoistość wywodzi się przede wszystkim ze zróżnicowanego oraz niejednolicie wskazywanego statusu prawnego. Z jednej strony omawiane akty należą, co do zasady, do źródeł wewnętrznie obowiązującego prawa. Z drugiej strony ich specyfika zasadza się na silnym związku z normami powszechnie obowiązującymi. W konsekwencji, zarówno w przypadku aktów planowania, jak i regulaminów organizacyjnych, niejednokrotnie trudna do ustalenia okazuje się granica między normami obowiązującymi powszechnie a normami prawa wewnętrznego. Zasadnicze problemy w tym zakresie rodzą zwłaszcza te normy prawa administracyjnego, w których nie odniesiono się wprost do prawnej natury omawianych aktów. W wyroku z 23 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2742/15 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z mechanicznego zestawienia treści art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z treścią art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, których treść nie posiada charakteru delegacji prawotwórczej, nie wynika podstawa lub uzasadnienie do kreowania normatywnego programu pomocy osobom zagrożonym eksmisją. Treść tych przepisów nie stanowi upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Jest tak, z uwagi na to, że nie tylko nie zawiera wytycznych stanowiących o kierunku regulacji, ale nie wypowiada się o przedmiocie regulacji w sposób właściwy dla aktów normatywnych i co więcej nie wypowiada się wprost ani pośrednio o tym, że ten przedmiot "do regulacji", (sfera stosunków społecznych) ma być określony w drodze aktu prawa miejscowego.

Akceptując powyższe stanowisko, nie sposób jednak niezauważyć, że w niniejszej sprawie lokalny prawodawca wśród przepisów stanowiących podstawę wprowadzanych uregulowań przywołał również art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, przyjmując rozwiązania podwyższające kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania pomocy mającej na celu rekompensatę zwiększonych kosztów grzewczych lokalu związanych z trwałą zmianą systemu ogrzewania opartego na paliwie stałym na skroplony gaz ziemny LNG, co zmienia w sposób istotny charakter tego aktu normatywnego.

Wspomnieć w tym miejscu wypada, że o charakterze normatywnym uchwały organu gminy przesądza istota zawartych w niej rozwiązań - rodzaj zamieszczonych w niej norm. Charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Jeżeli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 988/10, CBOSA; z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06, CBOSA; z dnia 22 listopada 2005 r., I OSK 971/05, CBOSA; z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSK 732/09, CBOSA; z dnia 21 grudnia 2005 r. I OSK 1191/05, CBOSA; z dnia 5 kwietnia 2002 r. I SA 2160/01, CBOSA; z dnia 1 marca 2001 r., SA/Bk 1532/00, LEX nr 275445 z glosą aprobującą: W. Chróścielewski, J.P.Tarno, OSP 2002/11/138; E.Ochendowski, Prawo administracyjne, Część ogólna, Toruń 1999, s. 101 oraz P. Mijal, Cechy charakterystyczne aktów prawa miejscowego na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, Nr 5-6 (14-15)/2007, str. 53-54). W procesie kwalifikacji poszczególnych regulacji i nadawania im waloru aktów prawa miejscowego niezbędne będzie ustalenie, czy zawarte w takim akcie normy o charakterze abstrakcyjno - generalnym są skierowane do nieograniczonego kręgu adresatów na terenie właściwości danego organu. W przypadku pozytywnej odpowiedzi będziemy mieli do czynienia z aktem prawa miejscowego. Przy czym od razu zaznaczyć należy, że charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność przepisów uchwały to nic innego jak możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów.

Kontrolowana w niniejszej sprawie uchwała w swej konstrukcji zakładała konieczność wsparcia mieszkańców gminy z powodu zwiększenia kosztów ogrzewania lokali mieszkalnych w wyniku zmiany systemu grzewczego, przyjmując rozwiązania funkcjonujące w systemie pomocy społecznej w formule świadczeń w postaci zasiłków celowych, dla których kryterium dochodowe zostało zwiększone wobec kwot ustalonych w przepisach ustawy. W ten sposób organ jednostki samorządu terytorialnego zrealizował uprawnienia do organizacji pomocy społecznej z uwzględnieniem potrzeb lokalnej społeczności. Przyjęte zaś normy odnosiły się bezpośrednio do obywateli – członków lokalnej społeczności, kształtując zasady przyznawania pomocy w formie zasiłku celowego. Stwierdzić należy, że ich charakter jest dostatecznie ogólny i abstrakcyjny oraz wyznacza sposób zachowania się rodzajowo określonych adresatów w sytuacjach w nich przewidzianych. Powyższe przesądza, że mamy do czynienia z normami postępowania, które są podstawową cechą aktów prawa miejscowego.

Powyższe świadczy o braku zasadności dla podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.