Wyrok z dnia 2006-06-14 sygn. IV SA/Wr 743/05

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Tezy

Niewłaściwe zachowanie się osoby uprawnionej do pomocy, polegające na agresji słownej czy też naruszaniu zasad współżycia społecznego, niejednokrotnie wyczepujące znamiona wykkroczeń określonych w ustawie kodeks wykkroczeń, powinno być przedmiotem stosownego doniesienia odpowiednim organom, które ustawowo zajmują się przestrzeganiem porządku prawnego. Jednakże w żadnym przypadku nie może być ono zwalczne w drodze zastosowania jako "swoistej sankcji" przepisów ustawy o pomocy społecznej poprzez wydanie negatywnej decyzji, odmawiającej przyznania świadczenia niepieniężnego w postaci posiłku.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Małgorzata Masternak – Kubiak Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy społecznej w formie bezpłatnych obiadów uchyla decyzję I i II instancji

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej przez J. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. Nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymująca w mocy decyzję działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L. Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...]r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 11 ust. 1 w związku z art. 36 pkt 2 lit. j, art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 art. 48 ust. 4, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593) , odmawiającą udzielenia J. G. pomocy w formie bezpłatnych obiadów w Domu Dziennego Pobytu "[...]" od [...]r.

Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem J. G. z dnia [...]r. adresowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o przyznanie pomocy społecznej w formie obiadów. W toku przeprowadzania w dniu [...]r. wywiadu środowiskowego strona dookreśliła swoje oczekiwania w tym zakresie w ten sposób, iż ubiega się o pomoc w postaci bezpłatnych obiadów w Domu Dziennego Pobytu "[...]" w okresie od miesiąca [...] do [...]r. – w dni robocze i soboty. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L., pełniący obowiązki Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy w L. odmówił udzielenia J. G. wnioskowanej pomocy, powołując się w uzasadnieniu decyzji na brak współdziałania strony z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, wyrażający się nieodpowiednim zachowaniem w stołówce.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. rozpatrując odwołanie strony od powyższej decyzji, uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ I instancji, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...]r. nr [...] orzekł o odmowie udzielenia J. G. pomocy w formie bezpłatnych obiadów w Domu Dziennego Pobytu "[...]". W uzasadnieniu tej decyzji ponownie wskazano na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej strony, wyrażające się nieodpowiednim zachowaniem w placówce.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...]r. nr [...] ponownie uchyliło powyższą decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Organ II instancji wskazał ,iż w sprawie podstawę odmowy przyznania pomocy społecznej może raczej stanowić korzystanie ze świadczeń w sposób niezgodny z przeznaczeniem , a nie okoliczności polegające na braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Zwrócił tez uwagę na to ,że w zasadzie nie można dokumentować istotnych dla sprawy okoliczności wyłącznie notatkami służbowymi, a podstawowym dowodem na zachowania się J. G. w stołówce mogą być zeznania pracowników tej stołówki i osób z niej korzystających.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. decyzją z dnia [...]r. nr [...] odmówił udzielenia J. G. pomocy społecznej w formie bezpłatnych obiadów. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził , iż strona korzysta z posiłków w sposób niezgodny z przeznaczeniem, tj. w sposób naruszający normalne korzystanie z posiłków przez inne osoby. Powołując się na notatki służbowe oraz pisma kierownika placówki, organ stwierdził, że J. G. wprowadza atmosferę niepokoju oraz zdenerwowania wśród innych klientów stołówki, publicznie wyraża się pogardliwie i obraźliwie o osobach starszych, stale ubliża personelowi oraz kwestionuje skład i gramaturę posiłków tam sporządzanych. Wskazuje to na brak dobrej woli strony i chęci jego współdziałania. Zdaniem organu brak poprawy w stosunkach interpersonalnych J. G. świadczy o jego świadomym i konsekwentnym pogarszaniu sytuacji życiowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. G. podniósł , iż pomoc obiadowa jest mu niezbędna do przeżycia, ponieważ utrzymuje się jedynie z zasiłku stałego wyrównawczego w kwocie [...]. Ponadto wskazał, iż jest inwalidą I grupy i w związku z chorobą miesięcznie na leki wydaje około [...] zł, zaś na opłacenie mieszkania i opłaty eksploatacyjne wydaje miesięcznie około [...] zł. Jednocześnie odwołujący zaprzeczył, jakoby kiedykolwiek zachowywał się nieodpowiednio w placówce w stosunku do personelu, jak również osób korzystających z obiadów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymując w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji , przywołało w motywach rozstrzygnięcia brzmienie art. 48 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2005r. o pomocy społecznej ,według którego osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona. Natomiast w ust. 4 tegoż artykułu przewidziano, ze pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dzienne przysługuje osobie, która własny staraniem nie może go sobie zapewnić.

Ponadto organ wskazał na treść art. 11 ust. 1 powołanej ustawy , zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawstwa przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Cytowany przepis upoważnia organ do odmowy przyznania świadczenia mimo spełnienia kryteriów do jego otrzymania wówczas, gdy występują określone w tym przepisie okoliczności. Według organu II instancji ustalenie poczynione przez organ I instancji oraz ocena, czy zachodzą przewidziane przepisami warunki do przyznania określonego świadczenia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji pierwszo-instancyjnej. Wynika z niej , iż jakkolwiek strona spełnia kryterium dochodowe, od którego uzależnione jest przyznanie prawa do bezpłatnych obiadów, to jednak w jej przypadku należy stwierdzić, iż wystąpiły okoliczności świadczące o korzystaniu ze świadczenia w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem. Taka ocena została udokumentowana zebranym materiałem dowodowym i uzasadniona w decyzji. W aktach rozpatrywanej sprawy znajdują się protokoły zeznań świadków , będących pracownikami Domu Opieki "[...]" oraz Domu Dziennego Pobytu "[...]", którzy zostali przesłuchani w obecności strony, na okoliczność negatywnego zachowania się J. G. podczas korzystania z posiłków w tych placówkach. Z treści tych protokołów wynika, iż J. G. zgłaszał zastrzeżenia co do jakości posiłków, układanych jadłospisów, w sposób arogancki, niekulturalny. Używał agresji słownej wobec pracowników stołówki i osób korzystających z obiadów.

Wskazane okoliczności - zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego - uprawniały organ I instancji do stwierdzenia, że strona korzysta ze świadczeń niezgodnie z ich przeznaczeniem. W szczególności nie dostosowuje się ona do zasad współżycia społecznego panujących w stołówce, uniemożliwiając korzystanie z usług placówki innym, często starszym i schorowanym osobom, które w obliczu niewłaściwego zachowania J. G. niejednokrotnie rezygnowały z własnego posiłku. Organ II zwrócił również uwagę na to , że pomimo przyznania J. G. bezpłatnych posiłków przy Kościele [...], pomoc taka nie została przyjęta. Fakt odmowy przyjęcia skierowania do jadłodajni świadczy o tym, iż strona nie dąży do poprawy swojej sytuacji życiowej oraz, że pomoc w postaci choćby jednego gorącego posiłku dziennie jest wnioskodawcy zbędna.

Skarga J. G. na decyzję ostateczną wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oparta została na takich samych zarzutach jak w odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej. Ponadto skarżący zaprzeczył , jakoby kiedykolwiek zachowywał się nieodpowiednio w placówce w stosunku do personelu i osób korzystających z niej oraz korzystał ze świadczeń niezgodnie z ich przeznaczeniem. .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Natomiast odnosząc się do argumentacji skarżącego dotyczącej sytuacji materialnej skarżącego organ odwoławczy wskazał, że nie stanowi kwestii spornej fakt, że skarżący spełnia kryteria do przyznania pomocy w formie jednego gorącego posiłku dziennie i nie został on pozbawiony pomocy w tej formie, bowiem kilkakrotnie otrzymywał propozycję korzystania z posiłków w jadłodajni przy Kościele [...] w L., z której nie chciał skorzystać, odmawiając przyjęcia skierowania do jadłodajni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593), której art. 2 ust. 1 stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Powołany przepis wskazuje jako cel pomocy społecznej zaspakajanie niezbędnych potrzeb życiowych, stanowiąc jednocześnie w przepisie ust. 3 art. 3 ustawy o pomocy społecznej, że rodzaj forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Pomoc społeczna może mieć -między innymi - formę posiłku , co wynika z art. 36 ust. 2 lit. j powołanej wyżej ustawy. Potrzeba życiowa, jaką niewątpliwie jest konieczność zaspakajania głodu, pozwala na nadanie jej cechy niezbędności, z uwagi na fakt, iż dotyczy sedna biologicznej egzystencji człowieka. Według art. 48 ustawy o pomocy społecznej osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona(ust. 1), zaś pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Pozostaje poza sporem w rozpatrywanej sprawie fakt, iż skarżący spełnia określone w art. 8 ustawy o pomocy społecznej kryterium dochodowe, które jest podstawą oceny trudnej sytuacji życiowej i prawa do pomocy społecznej. Zarówno organ pierwszej instancji i organ odwoławczy nie kwestionowali bowiem zaistnienia przesłanki odpowiedniego progu dochodowego, z którym związane jest prawo do części świadczeń z pomocy społecznej. Jednakże wskazać w tym miejscu należy, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej jest uwarunkowane klauzulami marnotrawstwa i współdziałania. Przepis art. 11 ust. 1 powołanej na wstępie ustawy przewiduje, że w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie niepieniężnej, Konstrukcja cytowanego przepisu, jak i zawarte w nim sformułowania pozostawiają organowi swobodę w zakresie zastosowania sankcji ograniczenia świadczeń pomocy społecznej do niezbędnego minimum lub nawet możliwość ich odmowy w razie stwierdzenia marnotrawstwa środków własnych lub przyznanych świadczeń. Odmowa przyznania lub wstrzymania świadczeń są zatem przedmiotem uznania administracyjnego .Stwierdzenie powyższego determinuje zakres kontroli sądowo-administracyjnej , polegającej na badaniu zachowania granic uznania, analizie postępowania dowodowego poprzedzającego decyzję i realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a także sposób interpretacji przepisów zawierających pojęcia niedookreślone. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/29). Poprawne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego pozwalającego na wykazanie istnienia przewidzianych w nim przesłanek pozwalających na ograniczenie bądź odmowę ich przyznania. Jak wskazano powyżej ocenę wystąpienia wskazanych przesłanek pozostawiono organowi. Według obu organów orzekających w sprawie skarżący spełniając kryterium dochodowe, od którego uzależnione jest przyznanie prawa do bezpłatnych obiadów, nie powinien być jednak beneficjentem takiego świadczenia z uwagi na korzystanie z niego w sposób niezgodny z przeznaczeniem. Zdaniem organu odwoławczego taka ocena znajduje potwierdzenie w zebranym materiałem dowodowym. W ocenie Sądu takie twierdzenie – w świetle analizy materiału aktowego sprawy- jest nieuprawnione. Wprawdzie mają rację organy obu instancji , kiedy twierdzą , że skarżący nie dostosowuje się do zasad współżycia społecznego panujących w stołówce poprzez niewłaściwe zachowanie, przejawiające się w zgłaszanych zastrzeżeniach co do jakości posiłków, układanych jadłospisów, agresji słownej. Wynika to z zeznań świadków oraz notatek służbowych sporządzonych przez pracowników Domu Opieki "[...]" oraz Domu Dziennego Pobytu "[...]". Natomiast analiza materiału aktowego – wbrew temu co przyjęły organy – nie wskazuje na to ,że skarżący korzysta z przyznanych posiłków w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawi przyznane świadczenie . Przeciwnie wskazać należy na znajdujące się w aktach sprawy notatkę służbową nr [...] z dnia [...] r. oraz opinię dotyczącą zachowania się w stołówce J. G., w których pracownicy stołówki stwierdzili, że nie zdarzyło się aby strona zostawiła nietknięty obiad. Również zeznania świadka E. R., zawarte w protokole z dnia [...] r., według których " zdarzało się , że odmawiał przyjęcia posiłku , bo nie odpowiadała mu temperatura zupy", nie pozwalają na przyjęcie, że skarżący korzystał z przyznanego świadczenia w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawił przyznane świadczenie . Natomiast niewłaściwe zachowanie się osoby uprawnionej do pomocy społecznej , polegające na agresji słownej czy też naruszaniu zasad współżycia społecznego, niejednokrotnie wyczerpujące znamiona wykroczeń określonych w ustawie kodeks wykroczeń ,powinno być przedmiotem stosownego doniesienia odpowiednim organom , które ustawowo zajmują się przestrzeganiem porządku prawnego . Jednakże w żadnym przypadku nie może być ono zwalczane w drodze zastosowania jako "swoistej sankcji" przepisów ustawy o pomocy społecznej poprzez wydanie negatywnej decyzji , odmawiającej przyznania świadczenia niepieniężnego w postaci posiłku. A z taką sytuacją mamy do czynienia w badanej sprawie. Uznanie więc w realiach rozpatrywanej sprawy agresywnego zachowania skarżącego za przesłankę korzystania ze świadczenia w sposób niezgodny z przeznaczeniem jest niedopuszczalne. W związku z tym pod adresem organów orzekających w sprawie musi być skutecznie wyartykułowany zarzut nie wykazania zaistnienia przewidzianej w przepisie art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przesłanki niezgodnego z przeznaczeniem korzystania z przyznanych świadczeń, a w konsekwencji zarzut błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego , polegający na tzw. błędzie w subsumcji, wyrażający się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszania przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co obligowało go na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) do wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego.