Wyrok z dnia 2010-12-14 sygn. II SA/Łd 1126/10

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Dnia 14 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.),, Protokolant Asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010 roku sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego oddala skargę.

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 13 stycznia 2010 roku R.S. wystąpił do Miejskiego Centrum Pomocy Społecznej w P. o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego w okresie od stycznia do czerwca 2010 roku.

Wniosek powyższy rozstrzygnięty został decyzją z dnia [..]roku, Nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta P. o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, iż warunkiem przyznania świadczeń pomocy społecznej jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego Ponieważ R.S. uniemożliwił – zdaniem organu – przeprowadzenie tego wywiadu, organ pierwszej instancji uznał, że w sprawie niniejszej brak jest podstaw do przyznania świadczeń. Ponadto organ podniósł, że R.S. w dniu 20 stycznia 2010 roku zawarł z pracownikiem socjalnym kontrakt socjalny w celu aktywizacji zawodowej, w którym wnioskodawca został zobowiązany do zgłoszenia się do Klubu Integracji Społecznej i podjęcia dalszych działań, to jest ukończenia kursu BHP, a także do podjęcia prac społecznie użytecznych. Termin rozliczenia kontraktu ustalono na dzień 26 lutego 2010 roku. W ocenie organu R.S. nie zrealizował postanowień kontraktu ani nie zgłosił się w celu jego rozliczenia.

R.S. w odwołaniu od powyższej decyzji polemizował z oceną wyrażoną przez organ pierwszej instancji jakoby uniemożliwiał przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, nie zrealizował kontraktu socjalnego w zakresie podjęcia pracy społecznie użytecznej oraz nie ujawnił informacji o wydatkach związanych z utrzymaniem lokalu w C..

Decyzją z dnia [..] roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu odwołania R.S., na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w dalszej części uzasadnienia zwanej "k.p.a.", art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i art. 106 ust. 4 oraz art. 108 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 roku, Nr 175, poz. 1362 ze zm.), w dalszej części uzasadnienia zwanej "u.p.s." – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podkreślił, że R.S. nie załączył dokumentów potwierdzających jego sytuację bytową i w związku z tym organ wezwał skarżącego do dostarczenia brakujących dokumentów, pouczył o konieczności przeprowadzenia, przed wydaniem decyzji, rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz że nieoczekiwanie na pracownika socjalnego w wyznaczonych terminach będzie traktowane jako brak współpracy i stanowić będzie podstawę do odmowy przyznania pomocy.

W ocenie Kolegium pracownicy organu dołożyli wszelkich starań, aby przeprowadzić wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania wskazanym przez R.S. i zaplanować stosowną pomoc. Skarżącemu wyznaczano terminy przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego kilkakrotnie w dniach 25 – 27 stycznia 2010 roku, 11 – 12 i 15 lutego 2010 roku, oraz 3 – 5 marca 2010 roku. Ostatecznie w dniu 5 marca 2010 roku przeprowadzono wywiad środowiskowy z R. S. nie w jego mieszkaniu lecz na klatce schodowej budynku. Skarżący oświadczył, że nie ponosi opłat za wodę i energię elektryczną w mieszkaniu przy ul. M. 13 w P.. Natomiast odnosząc się kosztów utrzymania lokalu w C. początkowo oświadczył, iż opłat tych nie ponosi, a później wycofał się z tego stwierdzając, że pracownik socjalny oczekuje od niego powyższych informacji bo chce udowodnić, iż nie przebywa w P. tylko w C..

Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż Miejskie Centrum Pomocy Społecznej w P. wysłało pismo do Zakładu Energetycznego w P. oraz do spółki A w T., aby potwierdzić czy R.S. reguluje należności za lokal w C.. Zarówno Zakład Energetyczny jak i spółka A potwierdziły, że opłaty za energię elektryczną i wodę dotyczące lokalu w C. przy ul. G. 138 są regulowane przez skarżącego.

W ocenie organu pisma te potwierdzają, że R.S. wprowadził w błąd pracowników socjalnych. Nadto R.S. potwierdził złożone wcześniej oświadczenie o dochodach, z którego wynikała, iż uzyskał 170 złotych za grudzień 2009 roku i 175 złotych za styczeń 2010 roku, a także dodatek mieszkaniowy w wysokości 78,86 złotych miesięcznie.

Zdaniem Kolegium skarżący bez uzasadnionej przyczyny odwołuje wyznaczone terminy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub w terminach wyznaczonych nie oczekuje na pracownika socjalnego w miejscu wskazanym jako miejsce zamieszkania. Ponadto Kolegium uznało, że R.S. nie zrealizował postanowień kontraktu socjalnego zawartego w dniu 20 stycznia 2010 roku w celu aktywizacji zawodowej. Skarżący został zobowiązany w kontrakcie do zgłoszenia się do Klubu Integracji Społecznej i podjęcia dalszych działań, to jest ukończenia kursu BHP, a także podjęcia prac społecznie użytecznych. Termin rozliczenia kontraktu ustalono na dzień 26 lutego 2010 roku. Organ wskazał, iż R.S. nie zrealizował postanowień kontraktu, nie zgłosił się w celu jego rozliczenia, nie podjął prac społecznie użytecznych.

Organ odwoławczy nie podzielił także stanowiska R.S., by działanie pracowników socjalnych w P. polegające na wyznaczaniu kilkudniowego terminu oczekiwania na pracownika socjalnego w celu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego było "niegodne demokratycznego prawa". W ocenie Kolegium zgodnie z obowiązującymi przepisami wywiad środowiskowy nie wymaga wcześniejszej zapowiedzi ani też ustalania godzin wizyty pracownika socjalnego. W praktyce oznacza to, że również niezapowiedziane wcześniej przez pracowników socjalnych wywiady środowiskowe przeprowadzane są w sposób zgodny z prawem.

Zdaniem organu odwoławczego R.S. nie podejmuje współpracy z pracownikiem socjalnym w celu przezwyciężenia swojej sytuacji życiowej. Ponadto nie zrealizował postanowień kontraktu socjalnego i nie jest zainteresowany podjęciem prac społecznie użytecznych. Kolegium stwierdziło, iż powyższe okoliczności stanowią samodzielne i wystarczające przesłanki dla odmowy przyznania świadczenia.

R.S. zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Skarżący zauważył, iż nie jest winien sytuacji w jakiej przeprowadzono wywiad środowiskowy, jednak w istocie został on przeprowadzony. Podniósł również, że wszystkie postanowienia kontraktu socjalnego zrealizował, włącznie ze szkoleniem BHP. Potwierdził jednocześnie, iż nie podjął prac społecznie użytecznych, wskazując, iż nie wyklucza tego w przyszłości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie argumentując, tak jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić.

Stosownie do treści art. 1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo – o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w dalszej części uzasadnienia "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P., który odmówił R.S. przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego. Rozstrzygnięcie to znalazło oparcie w stanowisku organu, iż wnioskodawca utrudniał przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz nie zrealizował postanowień kontraktu socjalnego i nie jest zainteresowany podjęciem prac społecznie użytecznych, innymi słowy nie współdziałał z pracownikiem socjalnym w wypracowaniu drogi do rozwiązania swojej trudnej sytuacji życiowej. W następstwie takiego stwierdzenia organy – powołując się na przepis art. 11 ust. 2 u.p.s. – odmówiły przyznania wnioskowanej pomocy.

Analiza ustalonego w sprawie, a nie kwestionowanego przez strony, stanu faktycznego sprawy, prowadzi generalnie do uznania stanowiska organów administracji za odpowiadające obowiązującym przepisom prawa. W konsekwencji sąd stwierdził, że przy wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia nie doszło do naruszenia przepisów, które w myśl przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkować winno uchyleniem tegoż rozstrzygnięcia.

Na wstępie wyjaśnić warto, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.), a jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.).

Możliwość korzystania z pomocy społecznej uzależniona jest od spełnienia przez konkretną osobę bądź rodzinę określonych w ustawie przesłanek. Jedną z fundamentalnych przesłanek warunkujących możliwość korzystania z pomocy społecznej jest współdziałanie osoby bądź rodziny w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej o organem pomocowym. (art. 4 u.p.s.). Brak owego współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić jedną z podstaw do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Dalsze podstawy odmowy przyznania takiego świadczenia to: odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. (art. 11 ust. 2 u.p.s.).

Analizując przyczyny, dla których wydana została zaskarżona decyzja należy wskazać, iż – z grupy wskazanych powyżej podstaw odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej – organy oparły się wyłącznie na dwóch podstawach, a mianowicie na braku współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej oraz na niedotrzymaniu przez skarżącego postanowień zawartego kontraktu socjalnego. Obie powyższe podstawy omówić należy oddzielnie.

Brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym, w ocenie organu, przejawiał się w odmowie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, oraz w zatajeniu informacji o utrzymywaniu przez skarżącego mieszkania w C.. W kwestii przeprowadzenia wywiadu środowiskowego godzi się powiedzieć, iż wnioskowany przez skarżącego zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, przy czym decyzję w tym przedmiocie wydaje się po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest zatem obligatoryjnym elementem postępowania administracyjnego poprzedzającego rozstrzygnięcie w sprawie tegoż zasiłku. Zgodnie z przepisem art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Oznacza to, iż przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego jest obowiązkiem organu wykonywanym przez pracownika socjalnego, natomiast sam wywiad ma umożliwić organowi zebranie informacji niezbędnych do podjęcia decyzji w sprawie.

Istotną konsekwencją powyższej regulacji jest to, że organ nie może orzec o odmowie przyznania danego rodzaju pomocy finansowej tylko z tego względu, że nie przeprowadzono w sprawie wywiadu środowiskowego. Wystąpienie powyższej okoliczności nie może w szczególności samodzielnie stanowić podstawy do wyprowadzania wniosku o nieistnieniu przesłanek do przyznania pomocy społecznej. Sądownictwo administracyjne wielokrotnie wskazywało, iż ocena istnienia lub nieistnienia przesłanek przyznania pomocy winna być dokonana w oparciu o materiał dowodowy, jaki w sprawie zebrano i jaki można było zebrać przez dokonanie wywiadu w dostępnym zakresie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 lutego 2009 roku, w sprawie III SA/Kr 812/08, Lex nr 527524; oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 października 2007 roku w sprawie IV SA/Po 950/06, Lex nr 423993).

W realiach niniejszej sprawy – o czym była już mowa powyżej –nastąpiło przeprowadzenie ze skarżącym rodzinnego wywiadu środowiskowego w jednym z terminów wskazanych przez organ. Tym samym sąd administracyjny nie jest skłonny podzielić stanowiska organów uznających, iż zachowanie skarżącego w tej kwestii było przejawem braku współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej.

Niezależnie od powyższej – oczywistej konstatacji, godzi się także wskazać, iż w uzasadnieniu wyroku tutejszego sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1129/10 również ze skargi R.S., zawarta została ocena praktyki organu pierwszej instancji stosowanej wobec skarżącego, polegającej na wyznaczaniu przez ten organ przedziału czasowego, w którym skarżący winien oczekiwać na pracownika socjalnego, który miałby przeprowadzić wywiad środowiskowy. Praktykę tę kontestował skarżący domagając się wskazania konkretnej daty przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z ustaleń organów – tak poczynionych w tamtej sprawie, jak i w sprawie niniejszej – nie można wyprowadzić wniosku, że skarżący w ogóle odmówił przeprowadzenia z min wywiadu środowiskowego, lecz jedynie wskazał, iż wywiad ten możliwy jest do przeprowadzenia w konkretnie wskazany dzień, który – jak należy zakładać – zostałby ustalony pomiędzy nim, a pracownikiem socjalnym. Zachowanie skarżącego wydaje się racjonalne i usprawiedliwione, bowiem jeśli już organ pomocowy dopuszcza praktykę wskazywania przedziału czasowego, w którym wywiad środowiskowy może być przeprowadzony, to tym samym trudno dostrzec racjonalne powody, dla których pracownik socjalny nie miałby się umówić z wnioskodawcą na konkretny dzień przeprowadzenia owego wywiadu.

Powyższe rozważania nie mają jednak charakteru decydującego, bowiem w realiach niniejszej sprawy – o czym była już mowa powyżej – doszło do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ze skarżącym, a tym samym nie może z tego punktu widzenia być mowy o braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Powyższej oceny nie mogą zmienić okoliczności, w których przeprowadzony został ów wywiad. To, że nie został on przeprowadzony w mieszkaniu skarżącego, a na klatce schodowej, w niczym nie umniejsza ustaleń, które zostały poczynione podczas jego przeprowadzania. Co więcej sposób i okoliczności przeprowadzenia wywiadu wskazują jednoznacznie na trudną sytuację rodzinną skarżącego, a znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia jego byłej żony nie pozostawiają wątpliwości co do wzajemnych relacji byłych małżonków.

Nie można również zgodzić się z organem, iż wniosek o braku współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej można wyprowadzić z zarzutu wprowadzenia pracownika socjalnego w błąd podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego. Protokół wywiadu przeprowadzonego w dniu 5 marca 2010 roku milczy na temat jakichkolwiek stanowczych oświadczeń skarżącego, które podczas tego wywiadu miałby zostać wygłoszone Milczy również na temat pytań, które zostały skarżącemu postawione przez pracownika socjalnego. Nie sposób zatem znaleźć w owym protokole okoliczności, z których można byłoby wyprowadzić wniosek, że skarżący oświadczał, bądź zamierzał oświadczać wobec pracownika socjalnego nieprawdę, albo też świadomie wprowadzał w błąd organ pomocowy. Wydaje się, iż dalece niewystarczające – dla udowodnienia okoliczności świadomego wprowadzania pracownika socjalnego w błąd – jest oświadczenie samego pracownika socjalnego sporządzone w formie pisma podsumowującego czynności podejmowane wobec skarżącego w okresie kilku miesięcy. Pomijając formę owego oświadczenia, to nie sposób nie dostrzec, iż nawet pracownik socjalny przyznał, iż skarżący ostatecznie zasłonił się niepamięcią opisując wydatki związane z utrzymaniem lokalu w C. i tym samym nie niczego w sposób jednoznaczny nie oświadczył.

Tak więc ostatecznie uznać wypada, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do uznania, iż skarżący nie współdziałał z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej.

Zgoła odmiennie należy natomiast ocenić niedotrzymanie przez skarżącego postanowień kontraktu socjalnego. Stosownie do treści art. 108 ust. 1 u.p.s., w celu określenia sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów osoby lub rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej pracownik socjalny może zawrzeć kontrakt socjalny z tą osobą lub rodziną. Za kontrakt socjalny – zgodnie z przepisem art. 6 pkt 6 u.p.s. – uważa się pisemną umowę zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny. Celem kontraktu jest wzmocnienie osoby ubiegającej się o pomoc w zakresie aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu. Tak więc należy wskazać, iż ustawa o pomocy społecznej określa kontrakt socjalny jako umowę zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy mające na celu przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej strony tejże umowy; przy czym ustawa o pomocy społecznej nie odsyła do uregulowań Kodeksu cywilnego i nie przewiduje równości kontrahentów, w tym także w określaniu treści kontraktu, który nie może pomijać zasad wynikających z ustawy o pomocy społecznej, ani warunków na jakich ustala się poszczególne świadczenia.

W realiach niniejszej sprawy okolicznością niekwestionowaną jest zawarcie przez skarżącego z pracownikiem socjalnym w dniu 20 stycznia 2010 roku kontraktu socjalnego. W kontrakcie tym strony ustaliły, iż przyczyną trudnej sytuacji skarżącego jest brak pracy i źródeł dochodu. Rozwiązanie istniejącej sytuacji możliwe jest poprzez wykonywanie przez skarżącego prac społecznie użytecznych. Celem osiągniętym w następstwie zawarcia kontraktu socjalnego miało być uaktywnienie zawodowe skarżącego uwzględniające jego stopień niepełnosprawności. Natomiast szczegółowo skarżący zobowiązał się w kontrakcie do tego, że w terminie do dnia 20 stycznia 2010 roku zgłosi się do Klubu Integracji Społecznej w P., oraz do dnia 26 lutego 2010 roku podejmie prace społecznie użyteczne.

Niekwestionowane w toku postępowania było ustalenie organów, iż skarżący w zakreślonym przez kontrakt socjalny terminie nie podjął pracy społecznie użytecznej. Co więcej nie podjął tej pracy także w okresie późniejszym pomimo przedstawianych propozycji. Powyższe ustalenie determinuje ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jeśli bowiem niewykonanie postanowień kontraktu socjalnego może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 u.p.s.), to zachowanie skarżącego – który przez wiele miesięcy po upływie terminu wykonania obowiązku wynikającego z kontraktu nie podjął jakiejkolwiek pracy społecznie użytecznej i odrzucał składane mu w tym zakresie propozycje – stanowi jaskrawe i świadome pogwałcenie postanowień kontraktu społecznego. Tym samym należy uznać, iż w powyższej kwestii organy administracji w sposób prawidłowy dokonały oceny zachowania skarżącego i w sposób niewadliwy zastosowały przepis art. 11 ust 2 u.p.s. omawiając przyznania skarżącemu świadczeń z pomocy społecznej.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

M.CH.