Dzierżawa nieruchomości rolnych Skarbu Państwa - ochrona cywilnoprawna oferenta uczestniczącemu w przetargu

Tam, gdzie Agencja wchodzi w relacje umowne, typowo cywilnoprawne, działając na rzecz Skarbu Państwa w ramach zarządzania jego dominium, zastosowanie mają przepisy kodeksu cywilnego, regulującego stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i prawnymi (art. 1 k.c.). Funkcjonowanie Agencji w obrocie cywilnoprawnym, charakteryzującym się równorzędnością i autonomią jego uczestników, ze swej natury wiąże się z konsekwencją w postaci poddania dokonywanych czynności prawnych kontroli sądu powszechnego w postępowaniu cywilnym.

Pogląd o dopuszczalności i celowości takiej kontroli wyrażany był w orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych. Wskazywano, że ogłoszenie o przetargu jako oświadczenie woli wszczyna przewidziany prawem tok czynności mających doprowadzić do zawarcia umowy, a rozpoczęcie procedury przetargowej pomiędzy zainteresowanymi podmiotami nawiązuje stosunek cywilnoprawny. Suma zaś podjętych w ramach tej procedury czynności faktycznych i prawnych oddziałuje na prawa podmiotowe osoby uczestniczącej w tych czynnościach, co powoduje potrzebę istnienia systemu umożliwiającego ochronę tych praw, a polegającego na możliwości kontroli prawidłowości poszczególnych czynności podejmowanych w trakcie przetargu. Podzielenie odmiennego zapatrywania prowadziłoby do nieuprawnionego zaburzenia zasady równości stron i przyznania pozwanej Agencji pozycji dominującej, mogącej pozbawić drugą stronę stosunku cywilnoprawnego jej prawa podmiotowego w drodze niepodlegającej żadnej weryfikacji, jednostronnej decyzji władczej (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 2 sierpnia 1994 r., III CZP 96/94 - OSNC 1995 r., nr 1, poz. 11).

Za udzieleniem ochrony cywilnoprawnej oferentowi uczestniczącemu w przetargu na dzierżawę nieruchomości rolnych Skarbu Państwa, poprzez umożliwienie mu zbadania prawidłowości procedury przetargowej w ramach procesu cywilnego o unieważnienie umowy zawartej w wyniku takiego przetargu, opowiedział się również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 25 kwietnia 1996 r. (III CZP 36/96 - OSNC 1996 r., nr 9, poz. 115). W uchwale z dnia 13 lutego 2003 r. (III CZP 95/02 - OSNC 2003 r., nr 11, poz. 146) Sąd Najwyższy wyraził pogląd o dopuszczalności sądowej kontroli prawidłowości sposobu przeprowadzenia przetargu, w tym - zasadności decyzji organizatora przetargu o jego unieważnieniu i decyzję taką można traktować jako oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego w ramach przetargu.

W sprawie unieważnienie przetargu nie nastąpiło w formie decyzji administracyjnej. Powódka została pisemnie poinformowana o decyzji Prezesa Agencji, unieważniającej wygrany przez nią przetarg, podjętej na podstawie § 15 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2012 r. Przepis ten nie określa formy, w jakiej następuje unieważnienie przetargu przez Prezesa Agencji, ani nie przewiduje odwołania się od niej. Jednak specyfika regulacji prawnej dotyczącej sprzedaży nieruchomości rolnej, przyznająca jednej ze stron możliwość jednostronnego kształtowania sytuacji prawnej drugiej strony wbrew jej woli w ramach procedury przetargowej, nie pozbawia całości sporu pomiędzy niedoszłym zbywcą i nabywcą nieruchomości charakteru cywilnoprawnego. Przepisy rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2012 r. wskazują, że przepisy k.p.a. mają w nim zastosowanie, np. przy doręczaniu zawiadomień (§ 4 ust. 6).

Orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie zajęło stanowisko, że prawidłowość przeprowadzenia procedury przetargowej może być zweryfikowana wyłącznie w postępowaniu wszczętym powództwem do sądu powszechnego (v. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007 r., OSK 348/07, nie publ. - LEX nr 1016235, a także z dnia 31 marca 2011 r., I OSK 492/11 - LEX 1079780 i powołana tam uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 1/09 - ONSAiWSA 2009, nr 5, poz. 85). Wprawdzie powołane orzeczenia wydane zostały na tle sporów wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale jako dotyczące obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, mają w istocie za przedmiot publicznoprawny charakter tych podmiotów i wynikające z ich statusu ograniczenia w dysponowaniu mieniem, stąd należy je odnieść również do Agencji Nieruchomości Rolnych i zasad gospodarowania przez nią nieruchomościami rolnymi należącymi do zasobu państwowego.

Z tych wszystkich względów przewidzianą w § 15 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2012 r. możliwość unieważnienia przetargu przez Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych należy traktować nie jako przyznany mu przez prawo instrument do jednostronnego i definitywnego ukształtowania sytuacji prawnej niedoszłego nabywcy nieruchomości rolnej, lecz jako narzędzie kontroli nad przebiegiem procedury przetargowej, którego wykorzystanie może i powinno podlegać kontroli sądu powszechnego.

Samo pisemne unieważnienie przetargu w tym trybie stanowi jedynie deklaratywny wyraz przekonania organu Agencji (Prezesa ANR) o wadliwości czynności dokonywanych w postępowaniu przetargowym. Nie można zatem podzielić poglądu Sądu drugiej instancji co do tego, że podjęta na podstawie § 15 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2012 r. decyzja Prezesa Agencji nie podlega merytorycznej kontroli sądu powszechnego. Skoro z żadnego przepisu prawa nie wynika możliwość zbadania zasadności oświadczenia woli Prezesa Agencji o unieważnieniu przetargu przed sądem szczególnym bądź innym organem, to w sprawie zachodzi domniemanie drogi sądowej, sformułowane w art. 2 § 1 k.p.c.

Wyrok SN z dnia 2 marca 2017 r., V CSK 435/16

Standard: 12765 (pełna treść orzeczenia)