Postanowienie z dnia 2011-03-31 sygn. I OSK 492/11

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. Spółki z o. o. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 617/10 odrzucającego skargę A. P. Spółki z o. o. z siedzibą w W. na rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta J. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie rozpatrzenia skargi na czynności dotyczące przetargu postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Uzasadnienie

W dniu 12 marca 2010 r. Burmistrz Miasta J. ogłosił przetarg ustny nieograniczony na dzierżawę nieruchomości niezabudowanej położonej w J.przy ul. M. na okres 10 lat. Nieruchomość ta stanowi działkę nr [...]o pow. 2.902 m² i przeznaczona jest pod prowadzenie działalności rekreacyjnej związanej z obsługą turystów – camping.

Do przetargu w dniu 12 kwietnia 2010r. przystąpiły trzy podmioty: S.M., R. K. oraz A. P. Spółka z o.o. Wskutek przeprowadzonej procedury przetargowej nieruchomość została oddana w dzierżawę S. M.

W dniu 15 kwietnia 2010 r. M. S. działając w imieniu własnym wniosła odwołanie od rozstrzygniętego przetargu, wskazując, że w treści ogłoszenia o przetargu podana została informacja, iż przedmiotowa nieruchomość nie jest obciążona żadnymi roszczeniami ze strony osób trzecich oraz że nieruchomość jest niezabudowana.

Burmistrz Miasta J. uznał skargę tę za niezasadną.

W dniu 14 maja 2010 r. wpłynęło do Burmistrza wezwanie A. P. Spółki z o.o. do usunięcia naruszenia prawa poprzez unieważnienie przetargu na dzierżawę nieruchomości położonej w J. przy ul. M. W uzasadnieniu wskazano, iż czynności przetargowe zostały zaskarżone przez M. S. działającą w imieniu Spółki, która brała udział w przetargu. Podniesiono, iż w trakcie procedury przetargowej miało miejsce szereg uchybień, które winny skutkować unieważnieniem przetargu.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Burmistrz Miasta J. odmówił unieważnienia przetargu uznając zgłoszone zarzuty za niezasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca A. P. Spółka z o.o. domagała się uchylenia w całości rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta J. z dnia [...] kwietnia 2010 r. o uznaniu za niezasadną skargi na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu, wniesionej przez M. S., względnie stwierdzenie, że jest ono bezskuteczne w całości.

Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości w związku z art. 35 ust. 2 pkt 3 i art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 11 ust. 4 w zw. z § 13 pkt 3, § 11 ust. 4 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w związku z art. 38 ust. 2 i art. 40 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta J. wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty dotyczące naruszenia procedury przetargowej są bezzasadne, zaś działanie skarżącej Spółki ma na celu przedłużenie procedury, gdyż skarżąca uchyla się od wykonania ciążącego na niej obowiązku usunięcia nakładów i wydania przedmiotowej nieruchomości właścicielowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazał, że zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do § 2 tegoż artykułu kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Nadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach ( § 3 ). Z art. 58 § 1 pkt 1 tej ustawy wynika natomiast, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Sąd podał, że art. 37 ust 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz.U. z 2004, nr 261, poz. 2603 ze zm.) stanowi, że zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Przetargi na zbycie nieruchomości zostały uregulowane w rozdziale 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 40 ust. 5 tej ustawy stanowi, że uczestnik przetargu może, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyniku przetargu ustnego lub doręczenia zawiadomienia o wyniku przetargu pisemnego, zaskarżyć czynności związane z przeprowadzeniem przetargu do wojewody, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości Skarbu Państwa, albo do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości stanowiących własność tej jednostki. Jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1, oraz nieruchomości ujętych w ewidencji, o której mowa w art. 60a ust. 2 pkt 1, uczestnik przetargu może zaskarżyć czynności związane z przeprowadzeniem przetargu do ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa.

Z kolei § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. nr 207, poz. 2108 ze zm.) stanowi, że minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, wojewoda albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego rozpatruje skargę w terminie 7 dni od daty jej otrzymania. Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, wojewoda albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może uznać skargę za zasadną i nakazać powtórzenie czynności przetargowych lub unieważnić przetarg albo uznać skargę za niezasadną (ust. 4). Po rozpatrzeniu skargi wojewoda albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego zawiadamia skarżącego, a właściwy organ wywiesza niezwłocznie, na okres 7 dni, w swojej siedzibie informację o sposobie rozstrzygnięcia skargi (ust. 5).

Sąd stwierdził, że rozpatrzenie przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego skargi na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu nie stanowi rozstrzygnięcia wymienionego w cytowanym wyżej art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w szczególności, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie może być zakwalifikowane jako inny niż określone w pkt 1-3 akt ani też czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przepisach regulujących postępowanie przetargowe nie przewidziano również sądowej kontroli takiego rozstrzygnięcia, co więcej nie przysługuje od niego nawet odwołanie. W ramach procedury przetargowej organ podejmuje działania mające charakter cywilny, a nie czynności, które w sposób władczy określają prawa i obowiązki uczestników przetargu czy też innych osób. Skutkiem zaś tego skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna.

Na poparcie powyższego stanowiska Sąd powołał orzecznictwo sądowe, które w tym przedmiocie wyklucza właściwość sądów administracyjnych i jednolicie przyjmuje, że spory związane z przeprowadzeniem procedury przetargowej to spory cywilne, a prawidłowość czynności związanych ze zorganizowaniem i wynikiem przetargu może podlegać weryfikacji jedynie w ramach właściwie skonstruowanego powództwa przed sądem cywilnym (por. uchwała SN z dnia 2 sierpnia 1994 r., III CZP 96/94, OSNC 1995/1/11; postanowienie WSA w Lublinie z dnia 15 października 2007 r., II SA/Lu 749/07; postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2007 r., I OSK 348/07; postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2007 r., II SA/Wr 591/07; postanowienie WSA w Gdańsku z 17 września 2008 r., II SA/Gd 496/08 - wszystkie dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl).

Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 listopada 2010 r. wniosła A. P. Spółka z o. o. z siedzibą w Warszawie, zaskarżając wskazane postanowienie w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz.U. Nr 207, poz. 2108, ze zm.) polegające na nieuzasadnionym odrzuceniu skargi na rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta J. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd, iż rozpatrzenie przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego skargi na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu nie stanowi rozstrzygnięcia wymienionego w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie od Burmistrza Miasta J. kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zdaniem skarżącej rozstrzygnięcie wydane przez Burmistrza Miasta J. należy do kategorii innych (niż decyzja lub postanowienie) aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a których zaskarżalność do sądu administracyjnego przewiduje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i dlatego podlega ono kontroli sądowoadministracyjnej.

Nie godząc się ze stanowiskiem Sądu, iż w ramach procedury przetargowej organ jednostki samorządu terytorialnego podejmuje działania o charakterze wyłącznie cywilnoprawnym Spółka podniosła, że skoro procedurę przetargową w odniesieniu do nieruchomości gminnych regulują przepisy o charakterze administracyjnoprawnym - w tym w szczególności przepisy u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r., to niewątpliwie wszelkie naruszenia tych przepisów zakwalifikować należy jako przejaw władczego działania organu administracji publicznej. Taki sam charakter ma również postępowanie zainicjowane skargą z art. 40 ust. 5 u.g.n., w ramach którego organ ten weryfikuje prawidłowość przeprowadzonych czynności przetargowych. Na podstawie § 11 ust. 4 rozporządzenia organ może w sposób władczy rozstrzygnąć o żądaniu strony, podczas gdy rola uczestnika przetargu sprowadza się jedynie do wniesienia skargi. Niewątpliwie brak jest tu równości i autonomii stron, które to cechy są typowe dla stosunków o charakterze cywilnoprawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy, tym samym sprawa mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku było w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta J. o uznaniu za niezasadną skargi na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu. Skarga ta została wniesiona w oparciu o art. 40 ust. 5 zd. pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zgodnie z którym uczestnik przetargu może, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyniku przetargu ustnego lub doręczenia zawiadomienia o wyniku przetargu pisemnego, zaskarżyć czynności związane z przeprowadzeniem przetargu do wojewody, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości Skarbu Państwa, albo do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości stanowiących własność tej jednostki. W myśl § 11 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzenia przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz.U. Nr 207, poz. 2108 ze zm.) organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego mógł uznać skargę za zasadną i nakazać powtórzenie czynności przetargowych lub unieważnić przetarg albo uznać skargę za niezasadną, tak jak to uczynił w sprawie Burmistrz Miasta J.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, jakie wyraził w zaskarżonym postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że rozpatrzenie przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego skargi na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu nie stanowi rozstrzygnięcia wymienionego w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że brak jest przesłanek, by uznać, że występuje w takim przypadku sytuacja, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy i w konsekwencji wykluczył dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej.

W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się bowiem tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem.

Tymczasem organ jednostki samorządu terytorialnego rozpatrując skargę na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony postępowania, lecz jedynie realizuje przyznane mu w § 11 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 września 2004 r. uprawnienia, w wyniku których, gdy uzna skargę za zasadną, może nakazać powtórzenie czynności przetargowych lub unieważnić przetarg. Podejmowane przez organ w ramach procedury przetargowej działania mają charakter cywilny.

Podkreślić należy, że w judykaturze jednoznacznie przyjmuje się, że prawidłowość przeprowadzenia procedury przetargowej może być zweryfikowana wyłącznie w postępowaniu wszczętym powództwem do sądu powszechnego. Takie stanowisko wyrażone zostało m. in. w powołanej w zaskarżonym postanowieniu uchwale Sądu Najwyższego z dnia 2 sierpnia 1994 r. sygn. akt III CZP 96/94, OSNC 1995/1/11 i powtórzone w uchwale z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt III CZP 95/02, OSNC 2003/11/146. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 207/10.

Dodatkowo wskazać należy, że w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09 (ONSAiWSA 2009/5/85) podkreślono, że unormowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Szczególne unormowania ustawy dotyczące obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego podyktowane są tym, iż mienie to ma służyć przede wszystkim celom publicznym. Dlatego też przyjęta w Kodeksie cywilnym fundamentalna zasada swobody umów oraz swoboda właściciela rozporządzania jego rzeczą doznaje określonych ograniczeń. Przywołując powyższe wywody zauważyć trzeba, że ograniczenia te – dokonywane m.in. poprzez procedurę przetargową – nie powodują jednak, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter.

Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę A. P. Spółki z o. o. z siedzibą w W. na rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta J. z dnia[...]kwietnia 2010 r. w przedmiocie skargi na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu na dzierżawę nieruchomości położonej w J. przy ul. M. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że takie rozstrzygnięcie nie mieści się w katalogu zawartym w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w szczególności w pkt 4 tego artykułu, tj. nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w postanowieniu z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 591/07 stanowisko w sprawie skargi na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu jest jedynie cywilnoprawnym oświadczeniem o wystąpieniu (lub niewystąpieniu) nieprawidłowości w czynnościach przetargowych i w istocie stanowi element procedury zawierania umowy cywilnoprawnej, niezależnie od tego w jakiej formie stanowisko to zostanie wyrażone, nie może być ono zaliczone do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.