Bezprawność działań, które były wykonywane zgodnie z prawem budowlanym (związanie decyzją administracyjną)

Problem bezprawności działań, które były wykonywane w zgodzie z odpowiednimi pozwoleniami, a więc zgodnie z prawem wielokrotnie był rozważany w orzecznictwie i omawiany w piśmiennictwie. Wyrażane stanowiska wskazują na poszukiwanie drogi wyważenia rozwiązania pomiędzy koncepcją, że legalność prowadzonych robót budowlanych wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia roszczeń z tytułu immisji, a koniecznością zapewnienia ochrony, gdy zakłócenia w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich, pomimo dochowania wymagań prawnych, są nie do zaakceptowania. W tym nurcie wykształciło się stanowisko, zgodnie z którym należy odróżnić zakres regulowany w pozwoleniach odnoszących się do procesu budowlanego od konsekwencji wynikłych z jego rezultatów.

W wyroku z dnia 16 grudnia 1992 r. (I CRN 188/92, OSNCP 1993/5/90) Sąd Najwyższy przyjął, że w takim wypadku nie jest możliwe nakazanie rozebrania obiektu wzniesionego zgodnie z pozwoleniem na budowę. Istotne jest jednak przedstawione rozumowanie, które – jakkolwiek odnosi się do roszczenia negatoryjnego, to jednak ma szersze odniesienie. Sąd omówił występujące już wtedy rozbieżności orzecznicze przywołując - jak miarodajny dla jednego poglądu - wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 czerwca 1983 r. (III CRN 100/83, OSNCP 1984/1/10) wyrażający pogląd, że wzniesienie obiektu na podstawie pozwolenia na budowę nie wyłącza możliwości uwzględnienia powództwa o zakazanie kontynuowania budowy obiektu, którego wykorzystanie zgodne z przeznaczeniem uniemożliwi powodom stałe zamieszkiwanie w jego najbliższym sąsiedztwie na podstawie art. 144 k.c.

Drugie stanowisko zilustrował wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 19 marca 1987 r. (III CRN 53/87, OSPiKA 1988/7-8/173), w którego motywach przyjęto, że ocena, czy zamierzona inwestycja budowlana nie narusza praw osób trzecich należy do organów administracyjnych, a właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem takiej inwestycji nie może skutecznie zgłosić przed sądem powszechnym roszczenia negatoryjnego opartego na twierdzeniu, że zamierzona inwestycja narusza jego prawa przez zakłócenie korzystania z nieruchomości m.in. na skutek ograniczenia jej nasłonecznienia i naświetlenia.

Odnosząc się do tych poglądów Sąd Najwyższy wskazał, że jednym z warunków wydania decyzji administracyjnych z zakresu prawa budowlanego jest zapewnienie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, spośród których nie wyłączono interesów wynikających z prawa cywilnego (pogląd ten został zaakceptowany w orzecznictwie administracyjnosądowym - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014 r. - II OSK 1206/13), których realizacji służy obowiązek zapewnienia osobom trzecim możliwości zgłoszenia wniosków i zastrzeżeń, rozpatrywanych przez organ administracji z zapewnieniem im status stron postępowania administracyjnego, a w razie zagrożenia ich interesów - w pozwoleniu na budowę należało określić się warunki i wymagania, które powinny być zachowane przy jej prowadzeniu.

Prognoza, że budowa naruszy uzasadniony interes osób trzecich, czemu nie zapobiegną dodatkowe warunki i wymagania uzasadniało odmowę wydania pozwolenia na budowę, W związku z tym Sąd przyjął, że co do zasady udzielenie takiego pozwolenia oznacza, że wybudowanie obiektu zgodnie z tym pozwoleniem nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich i wiąże sąd w postępowaniu cywilnym. Związanie dotyczy jednak bezpośredniego przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji, którym w wypadku pozwolenia na budowę jest przyznanie inwestorowi uprawnienia do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych i w tym tylko zakresie sąd związany jest pozwoleniem na budowę i nie może poczynić ustaleń odmiennych. Nie wiąże go natomiast ustalenie, że wybudowanie obiektu zgodnie z pozwoleniem nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich i w tym zakresie może poczynić ustalenia, nie może jednak ich uczynić podstawą orzeczenia nakazującego rozebranie obiektu zabudowanego zgodnie z pozwoleniem na budowę, gdyż wówczas kwestionowałoby zasadność tej decyzji administracyjnej, nie będąc powołanym do jej kontroli i wzruszenia. Nie jest natomiast wykluczone nakazanie podjęcia innego działania (zaniechania), jeżeli w konkretnych okolicznościach może ono prowadzić do niezakłóconego korzystania z nieruchomości sąsiedniej.

Sąd Najwyższy podkreślił mający zasadnicze znaczenie argument, że w przeciwnym razie, mimo że uzasadnione interesy powoda nie doznały ochrony w wyniku postępowania administracyjnego, pozbawiony byłby on takiej ochrony także w postępowaniu sądowym dlatego, że udzielone pozwolenie na budowę nie zapewniło ochrony jego uzasadnionych interesów.

Mimo pojawiającej się w piśmiennictwie krytyki powołanego stanowiska Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela. W procedurze związanej z realizacją inwestycji drogowej również wymagane jest poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich i zamieszczenie ewentualnych wymagań w tym zakresie w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie bez znaczenia jest i to, że ocena na etapie wstępnym dokonywana jest na podstawie prognoz i szacunków, których trafność podlega weryfikacji dopiero po realizacji inwestycji budowlanej. Tym bardziej więc niedopuszczalne jest wyłączenie a priori możliwości powoływania się na spowodowanie przez inwestycję na sąsiedniej nieruchomości zakłóceń o natężeniu kwalifikującym je jako przekraczające przeciętną miarę. Ocena tej miary nie może przy tym pomijać zgodnego z przeznaczeniem sposobu korzystania z tej nieruchomości. Oznacza to, że w przypadku nieruchomości przeznaczonej na cele mieszkalne ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu obowiązujących w tym zakresie standardów.

Wyrok SN z dnia 10 stycznia 2017 r., V CSK 190/16

Standard: 11933 (pełna treść orzeczenia)