Zmiana kategorii drogi publicznej (dekategoryzacja dróg) jako akt prawa miejscowego

Zmiana kategorii drogi publicznej (dekategoryzacja dróg) jest rozstrzygnięciem normatywnym, a więc decyzją o skutkach erga omnes, a nie decyzją o charakterze jednostkowym lub informacyjnym (informującym o skutkach następujących ex lege). Zapewnia to uchwałom j.s.t. charakter aktów prawa miejscowego.

Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, podejmowane do tej pory uchwały j.s.t. o zmianie kategorii odcinka drogi publicznej na podstawie art. 10 ust. 3 w związku z art. 5-7 u.d.p. mają charakter aktów prawa miejscowego, co wyklucza rozstrzyganie o nadaniu drodze kategorii drogi publicznej w formie decyzji administracyjnej. Decydujący jest normatywny charakter przypisania określonemu odcinkowi drogi jednej z czterech kategorii drogi publicznej. Nadanie drodze nowej kategorii jest aktem zawierającym rozstrzygnięcie generalne, ponieważ uchwały organów j.s.t. o zmianie kategorii drogi nie konsumują się przez jednorazowe zastosowanie. Są aktami wielokrotnego stosowania i obowiązują aż do ich uchylenia lub zmiany. Są też aktami abstrakcyjnymi, dlatego mogą być wielokrotnie stosowane, a ich adresatem może być ktoś teraz lub w przyszłości (por. uchwała 7 sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r., akt II OPS 2/05; a także wyroki NSA z 16 października 1998 r., II SA 903/98, oraz 18 listopada 1999 r., II SAB 98/99; wyrok WSA w Lublinie z 18 września 2007 r., III SA/Lu 331/07; wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., II OSK 102/08; wyrok WSA w Gdańsku z 6 sierpnia 2008 r., III SA/Gd 197/08; wyrok WSA w Gliwicach z 30 października 2008 r., II SA/Gl 498/08).

Decyzji o pozbawieniu lub nadaniu drodze określonej kategorii nie charakteryzuje jedynie walor konkretności przez odniesienie jej do jednego konkretnego odcinka drogi. Uchwały te wywierają bowiem skutki prawne w postaci:

- przejścia zadania publicznego i związanych z nim obowiązków na inną j.s.t., przejście drogi pod zarząd i odpowiedzialność innego podmiotu, odebranie odpowiedniego zakresu zadań i odpowiedzialności innej j.s.t.;

- przeniesienia związanej z rolą zarządcy drogi kompetencji w zakresie wydawania rozstrzygnięć administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu dróg publicznych (np. decyzji o zajęciu pasa drogi), na co słusznie zwrócili uwagę w toku rozprawy przedstawiciele Prokuratora Generalnego;

- przejścia prawa własności drogi ex lege na inną j.s.t., przy czym przejście prawa własności jest konsekwencją trwałego przeniesienia zadania publicznego i związanych z nim obowiązków na inną jednostkę;

- występowania skutków zewnętrznych względem nieograniczonej liczby użytkowników danego odcinka drogi. W szczególności chodzi o nałożenie na zarządcę drogi obowiązków związanych z nieokreślonym bliżej adresatem (pobieranie opłat parkingowych, opłat za zajęcie pasa drogowego, wypłaty odszkodowań za szkody powstałe w wyniku złego stanu drogi). To rozstrzygnięcie ma charakter aktu ogólnego i normatywnego, który dotyczy nieograniczonej liczby użytkowników drogi oraz nieograniczonego kręgu obecnych lub przyszłych właścicieli, których nieruchomości położone są wzdłuż pasa drogi.

Ustawodawca, mając kompetencję w zakresie uregulowania zagadnienia dekategoryzacji dróg w ustawie i w wykonawczym do niej akcie podustawowym, nie był ograniczony wyłącznie do formy prawnej uchwały organu stanowiącego j.s.t. Mógł przekazać zadanie konkretyzacji ustawowych przesłanek organom władzy wykonawczej (rządowej) do uregulowania w rozporządzeniu właściwego ministra, a także w rozporządzeniu organu centralnego, akcie normatywnym wojewody lub terenowych organów administracji rządowej. Trybunał stwierdził w swoim orzecznictwie, że uregulowanie w rozporządzeniu wykonawczym właściwego ministra sposobu wykonywania zadań publicznych przez j.s.t. nie narusza art. 16 ust. 2 Konstytucji ani art. 92 ust. 1 Konstytucji, ani też zasady samodzielności samorządu, dopóki materia ustawowa znajduje się w ustawie, a na poziomie aktu wykonawczego nie nakłada się na samorząd nowego zadania publicznego (por. wyrok TK z 23 października 2012 r., sygn. U 1/10, dotyczący obowiązku prowadzenia przez samorząd województwa ewidencji niepublicznych placówek doskonalenia nauczycieli).

Wyrok TK z dnia 26 maja 2015 r., Kp 2/13

Standard: 231 (pełna treść orzeczenia)