Wyrok z dnia 2008-10-30 sygn. II SA/Gl 498/08

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Tezy

przesłanką konieczną do skutecznego podjęcia przez radę powiatu, czy też radę miasta na prawach powiatu uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg powiatowych jest legitymowanie się przez powiat ziemski bądź grodzki prawem własności do tej drogi, a mówiąc precyzyjniej prawem własności do gruntów po których droga ta przebiega.

Żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu powiatowego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg powiatowych.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2008r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia ulicy do kategorii dróg powiatowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ulicy [...] w S.

Uzasadnienie

Rada Miejska w S. podjęła w dniu [...] r. uchwałę Nr [...] w sprawie zaliczenia ulicy [...] do kategorii dróg powiatowych oraz ustalenia nowych przebiegów istniejących dróg powiatowych, położonych w granicach administracyjnych S. – miasta na prawach powiatu. Uchwała ta została oparta na art. 12 ust. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. – dalej u.s.p.) oraz art. 6a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).

Pismem z dnia [...] r. Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na tę uchwalę z powołaniem się na przepisy art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.- dalej u.s.g. ), art. 91 u.s.p. oraz art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). W petitum skargi Wojewoda domagał się stwierdzenia nieważności § [...] uchwały, jako niezgodnej z art. 2a ustawy o drogach publicznych oraz pkt [...] Załącznika Nr [...] do uchwały – jako niezgodnej z art. 6a ust. 3 w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych.

W uzasadnieniu organ nadzoru podał, że Gmina S. zgodnie z art. 91 u.s.p. posiada status miasta na prawach powiatu, a zatem może się wypowiadać w sprawach dotyczących zaliczania położonych na jej obszarze dróg do kategorii dróg powiatowych, jak i ustalania ich przebiegu. W toku wszczętego postępowania nadzorczego Wojewoda ustalił, że uchwała o zaliczeniu ul. [...] do kategorii dróg powiatowych zapadła w związku z potrzebą rozstrzygnięcia niejasnego statusu prawnego tej drogi. Ulica ta bowiem mimo, że została pominięta w załączniku nr [...] do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30, poz. 151) została przekazana w zarząd Prezydentowi Miasta S. przez Wojewodę protokołem z dnia [...] r. Wojewoda wskazał także na art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stanowiący, że wszystkie drogi krajowe i wojewódzkie, niewymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów wydanym w oparciu o delegację zawartą w ust. 1 tego artykułu stały się drogami powiatowymi. We wspomnianym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich ( Dz. U. Nr 60, poz. 1071) nie została wymieniona żadna droga wojewódzka przebiegająca przez S.. Zdaniem organu nadzoru wobec pominięcia przedmiotowej ulicy w rozporządzeniu Ministra Komunikacji z 1986 r. nie stała się ona jednak z mocy prawa drogą powiatową w oparciu o regulacje prawne zamieszczone w ustawie Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Zdaniem Wojewody opisane okoliczności nie stanowiły wystarczającego uzasadnienia dla podjęcia przez Radę Miejską w S. uchwały w sprawie zaliczenia przedmiotowej ulicy do dróg powiatowych, bowiem z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że ul. [...] położona jest w części na działkach, których właścicielem jest Gmina S., a w pozostałej części na działkach stanowiących własność Skarbu Państwa. Na przeszkodzie zatem podjęcia tej uchwały stoi przepis art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, że drogi wojewódzkie, powiatowe, czy gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Tym samym droga powiatowa nie może stanowić własności Skarbu Państwa. Wojewoda stwierdził także, że wejście w życie kwestionowanej uchwały o zaliczeniu ul. [...] do kategorii dróg powiatowych nie powoduje automatycznego przejścia prawa własności terenów zajętych pod tę drogę, bowiem ustawodawca nie wprowadził do przepisów takiego skutku. Tym samym, aby zaliczyć drogę do kategorii dróg powiatowych teren, przez który ona przebiega winien stanowić wyłączną własność powiatu.

W odpowiedzi na skargę Gmina S. reprezentowana przez Prezydenta Miasta S. wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko podała, że poza przepisami wskazanymi w podstawie prawnej uchwały rzeczywistą podstawę prawną skarżonego aktu stanowił przepis art. 103 ust. 2 w związku z art. 103 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Gmina nie zgodziła się też ze stanowiskiem organu nadzoru, że na przeszkodzie zastosowania tych przepisów było niezaliczenie ulicy [...] do kategorii dróg wojewódzkich w załączniku rozporządzenia Ministra Komunikacji z 17 lipca 1986 r. Nie podważając faktu pominięcia przedmiotowej ulicy w tym rozporządzeniu Gmina podniosła jednak, że ulica ta została w sposób wyraźny wymieniona w załączniku nr [...] do protokołu zdawczo-odbiorczego sporządzonego w dniu [...] r., którym ówczesny Wojewoda przekazał dokumentację techniczną i ewidencyjną dróg i obiektów inżynierskich. Przekazanie to nastąpiło w celu realizacji przez stronę przejmującą zadań własnych wymienionych w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast i miejskich strefach usług publicznych ( Dz. U. Nr 141, poz. 692) oraz jako zadań zleconych wskazanych w art. 5 pkt 3 tej ustawy. Przedmiotowa ulica została przekazana Gminie S. łącznie z ul. [...] (dawną [...]), które tworzyły jeden ciąg drogi wojewódzkiej nr [...]. W załączniku nr [...] do protokołu zdawczo-odbiorczego ul. [...] nazwana została zaś wprost drogą wojewódzką. Biorąc powyższe pod uwagę – zdaniem strony – należy odpowiedzieć na pytanie, na jakiej podstawie Wojewoda przekazał Gminie S. ul. [...] jako drogę wojewódzką? W jej opinii nastąpić to mogło w wyniku zaliczenia tej ulicy do dróg wojewódzkich, jakimś innym bliżej nieznanym aktem prawnym, bądź pomyłkowego jej pominięcia w rozporządzeniu Ministra Komunikacji. Na tę drugą ewentualność wskazuje wymienienie w załączniku nr [...] przywołanego rozporządzenia ul. [...] stanowiącej przedłużenie ul. [...], czy oczywista omyłka pisarska w określeniu miasta S., jako "S.". Z powyższego wynika, że Gmina S. działała w dobrej wierze i w zaufaniu do ustaleń protokołu zdawczo-odbiorczego, a przypadek ul. [...] ma charakter wyjątkowy, wskazujący na to, że Wojewoda zarządzał przez kilka lat drogą wojewódzką, która nigdy nie była drogą tej kategorii, a następnie bez uregulowania jej stanu prawnego przekazał ją Gminie S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w ocenie Sądu § 1 oraz pkt 51 załącznika Nr [...] zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w S. naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich wzruszenie.

Pierwszym rzędzie wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż uchwała organu stanowiącego samorządu terytorialnego w przedmiocie ustalenia kategorii drogi publicznej podejmowana w trybie odpowiednich przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 6 ust. 2 , art. 6a ust. 2 i art. 7 ust. 2 ) stanowi akt prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008r. II OSK 102/08 [niepubl.], czy wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2008 r. III SA/Gd 197/08 [niepubl.]).

Kontrolowana uchwała została oparta na przepisie art. 6a ust. 2 ustawy o drogach publicznych dającym radzie powiatu, a także stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 1 u.s.p. radzie miasta na prawach powiatu, uprawnienie do zaliczenia ulicy do kategorii dróg powiatowych. Uchwała taka w przypadku zaliczenia odcinka drogi znajdującego się w obszarze miasta na prawach powiatu do kategorii dróg powiatowych, co miało miejsce w sprawie, powinna zostać podjęta w porozumieniu z zarządem województwa oraz po zasięgnięciu opinii zarządów sąsiednich powiatów, czy prezydentów miast w przypadku powiatów grodzkich. Jednak konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę powiatu, czy też radę miasta na prawach powiatu uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg powiatowych jest legitymowanie się przez powiat ziemski bądź grodzki prawem własności do tej drogi, a mówiąc precyzyjniej prawem własności do gruntów po których droga taka przebiega. Powyższe stwierdzenie wynika wprost z przepisu art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych w świetle którego drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. .Podzielić zatem należy w tej kwestii w całej rozciągłości zajęte w sprawie stanowisko Wojewody. Zauważyć bowiem należy, że żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu powiatowego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg powiatowych. Powyższe powoduje, że skoro ul. [...] w S. stanowi w części własność Skarbu Państwa, a tylko w części własność gminy S. to Rada Miejska w S. podejmując uchwałę o zaliczeniu jej do kategorii dróg powiatowych wydała ją z naruszeniem art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Na marginesie zwrócić należy uwagę na nieprawidłowe zapisy znajdujące się w ewidencji gruntów i budynków Miasta S. dotyczące działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] stanowiących część ul. [...] . W ewidencji tej wykazano bowiem, że grunty te będące własnością Skarbu Państwa znajdują się w zarządzie U.M. – Wydziału Zarządzania Drogami i Ruchem Drogowym. Zapis taki narusza tym samym przepis art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Wskazać należy, że większość dróg powiatowych uzyskało swój status jednak nie w oparciu o uchwałę organu stanowiącego powiatu ziemskiego czy grodzkiego podjętą w trybie art. 6 a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, lecz w oparciu o przepis art. 103 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Na mocy tego przepisu drogom krajowym i wojewódzkim, niewymienionym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich ( Dz. U. Nr 60, poz. 1071), nadany został status dróg powiatowych. Powyższy przepis nie mógł jednak znaleźć zastosowania w przypadku ul. [...] w S., gdyż ulica ta w dniu [...] r. mimo jej położenia w ciągu drogi wojewódzkiej, nie była jednak świetle obowiązujących przepisów drogą wojewódzką. Przedmiotowa ulica, bowiem nie została wymieniona w załączniku nr [...] cz. [...] rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. Tym samym nie mógł do niej znaleźć zastosowania art. 60 ust. 1. tej ustawy zgodnie, z którym mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy, z tym dniem stało się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba, że przepis szczególny stanowił inaczej.

Podnoszona przez Gminę S. okoliczność, że ul. [...] nie została wymieniona w załączniku nr [...] rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986r. przez pomyłkę, czy niedopatrzenie nie mogła mieć wpływu na rozstrzygniecie Sądu. Okoliczność ta mogła i może stanowić jednak podstawę do wystąpienia z wnioskiem do Wojewody sporządzonym poprzednio przez Zarząd Miasta S., a aktualnie przez jego Prezydenta o przekazanie Gminie S. gruntów Skarbu Państwa zajętych pod tę ulicę w oparciu o art. 64 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, bądź w oparciu o art. 47 ust. 1 pkt 3 u.s.p. Wniosek taki winien zostać uzasadniony między innymi okolicznościami podniesionymi w odpowiedzi na skargę. Koronnym argumentem uzasadniającym taki wniosek stanowi zaś bezsporna okoliczność, że Wojewoda przekazał w [...] r protokołem zdawczo-odbiorczym Gminie S. dokumentację techniczną i ewidencyjną ulicy [...] w celu realizacji przez nią zadań wymienionych w art. 2 ust. 3 i 5 pkt 3 ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach usług publicznych. Wskazać w tym miejscu można m.in. na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2004 r. IV CK 96/04 [w:] LEX Nr 277847, który stwierdził, że nabycie praw majątkowych na podstawie art. 64 przywołanej ustawy ma charakter uzupełniający, gdyż dotyczy wypadków, gdy z różnych przyczyn (...) uwłaszczenie nie nastąpiło. W zgodzie z przedstawioną argumentacją dopiero wydanie przez Wojewodę stosownej decyzji o przekazaniu Gminie S. zajętych pod ul. [...] gruntów stanowiących mienie Skarbu Państwa usunie przeszkodę prawną do podjęcia przez Radę Miejską w S. uchwały o zaliczeniu tej ulicy do kategorii dróg powiatowych.

Z przytoczonych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nieważność § [...] zaskarżonej uchwały oraz pkt [...] Załącznika nr [...] do tej uchwały.