Wyrok z dnia 2008-04-04 sygn. II OSK 102/08

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Tezy

uchwała samorządu powiatowego w przedmiocie zmiany kategorii drogi publicznej z drogi powiatowej na gminną (art. 10 ust. 1,2 i 3 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) stanowi prawo miejscowe w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Wynika to stąd, że jej oddziaływanie skierowane jest bezpośrednio do innej jednostki samorządu terytorialnego i adresowane do nieokreślonej ilości oraz kategorii osób i podmiotów, przy czym materialnoprawna podstawa dokonanej zmiany powoduje przejście prawa własności jak i obowiązek ponoszenia kosztów utrzymania drogi.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 września 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 331/07 w sprawie ze skargi Rady Powiatu w L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu w L. Nr [...] z dnia [...] w sprawie pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 18 września 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 331/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z [...], mocą którego stwierdzono nieważność uchwały Nr [...] Rady Powiatu w L. z dnia [...] w sprawie pozbawienia drogi powiatowej nr [...] K. – K. – P. od km [...] do km [...] na terenie Powiatu L., kategorii drogi powiatowej, w części obejmującej jej § 4 w brzmieniu: "w Dzienniku Urzędowym Województwa l.".

Organ nadzoru wskazał, że według doktryny i orzecznictwa, akty prawa miejscowego jako przepisy powszechnie obowiązujące:

1) zawierają rozstrzygnięcia generalne kierowane do nieokreślonego adresata;

2) wywierają "skutki zewnętrzne" - swymi ustaleniami są kierowane do nieoznaczonych w akcie podmiotów;

3) są aktami wielokrotnego zastosowania, nie konsumują się przez jednorazowe zastosowanie, obowiązując aż do czasu ich uchylenia lub zmiany. Ich adresatem może być ktoś "teraz", ktoś "jutro" i ktoś "w przyszłości";

4) treść ich da się na ogół określić jako uregulowanie postępowania określonych podmiotów ze względu na przedmiot regulacji (świadczenia, uprawnienia, obowiązki, nakazy, zakazy).

Uchwała Nr [...] w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej nie spełnia powyższych kryteriów. Mocą takiej uchwały rada decyduje jedynie o kategoryzacji drogi, zatem uchwałę taką charakteryzuje walor konkretności.

Wojewoda nadto podaje, że uchwała nie zawiera treści ustanawiającej normy prawne, na jej podstawie ustala się jedynie, kto jest zarządcą drogi. Wiąże się to z nałożeniem pewnych obowiązków, wynikających np. z ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym normującej zasady ruchu po drogach publicznych, czy też ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008). Jednakże obowiązki te wynikają bezpośrednio z ustaw a nie z postanowień uchwały w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej. Nie jest więc ona źródłem praw i obowiązków mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego i w takim zakresie nie posiada walorów normatywności.

Jest też aktem wielokrotnego stosowania, tzn. będzie obowiązywać do czasu kolejnej zmiany kategorii drogi objętej tą uchwałą, a więc nie konsumuje się przez jednokrotne zastosowanie.

W ocenie organu nadzoru uchwała Nr [...] będzie skuteczna wobec wszystkich członków wspólnoty samorządowej, co jednak nie powoduje, że jest ona aktem prawa miejscowego.

Z samego faktu pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej nie wynikają dla jej użytkowników żadne prawa lub obowiązki.

Mówiąc o prawie obowiązującym mamy bowiem na myśli zespół wypowiedzi prawodawcy o "powinnym" zachowaniu, ujętych w formę pisemną i posiadających szczegółową strukturę wewnętrzną, a także pozostających w szczególnych związkach z innymi rodzajami wypowiedzi.

Organ uznaje za słuszne stanowisko Starosty, że z mocy tej uchwały zostaje zmieniony status drogi, a w konsekwencji zmianie ulegnie właściwość rzeczowa organu pełniącego funkcję zarządcy drogi, i konkluduje, iż uchwała Nr [...] dotyczyła zarządcy drogi, zaś dokonana nią zmiana statusu drogi w żaden sposób nie nakłada na użytkowników drogi obowiązku oznaczonego zachowania się w konkretnie wskazanej sytuacji.

Starosta podniósł zarzut, że województwo l. jako jedyne nie uznaje uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach kategorii dróg za akty prawa miejscowego.

Zarzut ten został przez organ nadzoru zbagatelizowany przez stwierdzenie: "W tym miejscu należy przywołać przepis art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z brzmieniem którego nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zarzut podniesiony przez Starostę ma więc charakter pozaprawny i nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie."

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. złożyła Rada Powiatu w L., domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że o statusie uchwały, jako aktu prawa miejscowego przesądzają liczne argumenty. Uchwała jest aktem wydanym na podstawie i w celu wykonania ustawy, a więc mieści się w dyspozycji przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Jej podstawą jest wyraźna delegacja ustawowa zawarta w przepisie art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Uchwała jest wiec źródłem prawa w znaczeniu przepisu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Uchwała ma charakter generalny, powszechnie obowiązujący na obszarze powiatu L.. Jest adresowana do nieokreślonych i zewnętrznych wobec organów Powiatu L. podmiotów. Będą to zarówno mieszkańcy powiatu, ale też wszyscy inni użytkownicy drogi, korzystający z niej okazjonalnie. Będą nimi podróżni, właściciele nieruchomości położonych wzdłuż tej drogi, przedsiębiorcy wykorzystujący pas drogowy, organizacje zmierzające korzystać z tej drogi w sposób szczególny, na podstawie przepisów art. 65 i 65b prawa o ruchu drogowym. Dla nich wszystkich prawa i obowiązki przewidziane w przepisach, a związane z korzystaniem, bądź sąsiadowaniem z tą drogą zostały ukształtowane poprzez akt normatywny, który uchwaliła Rada Powiatu w L., a mocą którego została zmieniona kategoria drogi powiatowej.

Zdaniem skarżącej Rady, uchwała jest także aktem abstrakcyjnym, będzie stosowana wielokrotnie do czasu ewentualnej zmiany kategorii drogi objętej tą uchwałą, a więc nie ulegnie skonsumowaniu po jednorazowym spełnieniu dyspozycji w niej zawartej. Jest aktem do wielokrotnego stosowania. Z mocy uchwały został zmieniony status drogi i w konsekwencji zmianie ulegnie właściwość rzeczowa organu pełniącego funkcje właściciela i zarządcy drogi. Prawa i obowiązki adresatów uchwały będą wykonywane w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie konkretnej jednorazowej sytuacji.

W ocenie Rady Powiatu, mimo faktu, że uchwała jest specyficznym aktem, to ma charakter aktu prawa miejscowego. Skoro jednak przesądza choćby o właściwości organów administracji drogowej, to już z tego powodu należy ją ogłosić. Właściwa promulgacja tego typu aktów jest warunkiem sine qua non dla skutecznego przeniesienia kompetencji między organami i legalnego ich działania. Jest także niezbędna dla zapewnienia obywatelom wiedzy o obowiązującym prawie i możliwości jego egzekwowania w oparciu o domniemanie powszechnej znajomości prawa.

Wskazując na powyższe ustalenia faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że podstawą prawną do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego był przepis art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru.

Przeprowadzając analizę stanu prawnego Sąd pierwszej instancji podnosi, że ustalenie treści normy prawnej zawartej w tym przepisie wymaga sięgnięcia także do ust. 4 art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

W świetle przepisu art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym Sąd stwierdza, że nieważna jest uchwała organu powiatu, gdy narusza skonkretyzowaną normę powszechnie obowiązującego prawa, przy czym chodzi tu o te normy prawa, którego źródłami są akty normatywne wskazane w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Do aktów tych zalicza się Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ocena co do naruszenia prawa, wymaga - w przypadku stanowionego przez organy samorządu terytorialnego prawa miejscowego - ustalenia w pierwszej kolejności, czy kontrolowany akt prawa miejscowego wydany został na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP).

Jest bezsporne, że uchwała nr [...] Rady Powiatu w L. z dnia [...] wydana została na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 1 i 2 w związku z art. 6a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tymi przepisami, organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii, przy czym pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. W myśl zaś art. 6a ust. 2 tej ustawy zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast.

Według Sądu pierwszej instancji sporną kwestią pozostaje to, czy uchwała rady powiatu o pozbawieniu drogi kategorii drogi powiatowej, wydana - na co wyżej wskazano - na podstawie stosownego upoważnienia ustawowego, podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, na zasadach określonych w art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449). Zgodnie z tym przepisem, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się między innymi akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy oraz inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne (art. 13 pkt 2 i 10).

W ocenie organu nadzoru, uchwała nr [...] Rady Powiatu w L. nie spełnia żadnego z warunków określonych w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, gdyż nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i nie podlega również publikacji z mocy przepisów szczególnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu i zauważa, że jakkolwiek brak jest przepisów szczególnych dotyczących obowiązku ogłoszenia kwestionowanej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to ów obowiązek wynika z faktu, iż wskazana uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych).

Wykładnia pojęcia "akty prawa miejscowego" nie odbywa się jedynie w płaszczyźnie konstytucyjnej, bowiem wymagane jest także sięgnięcie do przepisów ustrojowych, dotyczących administracji publicznej. Analiza tych regulacji dokonana w doktrynie i judykaturze pozwoliła na wypracowanie jednolitego w zasadzie poglądu, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt, wydanych na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób.

Sąd pierwszej instancji mając na uwadze wskazane powyżej przesłanki stwierdza, że uchwała nr [...] Rady Powiatu w L. spełnia je w pełnym zakresie, co oznacza, że jest ona aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Sąd wskazuje, że pozbawienie drogi kategorii drogi powiatowej na drogę gminną, jedynie pozornie decyduje tylko o zmianie "kategoryzacji", gdyż przede wszystkim łączy się z przejściem prawa własności tej drogi na rzecz innej osoby prawnej, a mianowicie właściwej gminy. Nabycie własności następuje w takim przypadku z datą wskazaną w uchwale, przy spełnieniu wymogów określonych w art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz po jej ogłoszeniu w trybie określonym w art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W świetle powyższego zagadnienie, kto jest zarządcą drogi, jest oczywiście tylko konsekwencją - wynikającą z mocy prawa (art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych) - przejścia prawa własności i zaliczenia drogi do stosownej kategorii dróg publicznych, w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Jeśli zaś chodzi o zarzut braku przymiotu aktu administracyjnego o charakterze generalnym, to w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest bezzasadny. Wystarczy bowiem stwierdzić, że zaliczenie drogi do właściwej kategorii dróg bądź pozbawienie drogi danej kategorii drogi publicznej, rodzi konsekwencje prawne w odniesieniu do nieograniczonej liczby użytkowników drogi, zatem akt administracyjny, którym dokonuje się takiej regulacji ma charakter generalny (zob. M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym, ZNSA nr 6/2006, s. 23).

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, że chodzi nie tylko o konsekwencje prawne dotyczące właściwości organów w postępowaniach administracyjnych bądź cywilnych związanych z zarządzaniem drogą (art. 20 ustawy o drogach publicznych), ale także o ograniczenia wpływające na wykonywanie praw podmiotowych nieograniczonego kręgu obecnych bądź przyszłych właścicieli, których nieruchomości położone są wzdłuż pasa drogi (art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych).

Od wyroku skargę kasacyjną (sporządzoną przez radcę prawnego) wniósł Wojewoda L., w której: zaskarża w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie dnia 18 września 2007 r. opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.) w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) polegającą na przyjęciu, że uchwała w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej jest aktem prawa miejscowego i podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Wskazując na powyższe, organ nadzoru wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

Zdaniem pełnomocnika Wojewody L. w kontekście wywodów Sądu pierwszej instancji niezrozumiałe są początkowe rozważania dotyczące nieistotnego naruszenia prawa, ponieważ kwestią niebudzącą wątpliwości zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest, że zamieszczenie w uchwale postanowienia o publikacji aktu w dzienniku urzędowym w sytuacji, gdy nie spełnia on warunków z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...), jest istotnym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie nieważności.

Wojewoda uznał, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, nie podlega również publikacji z mocy przepisów szczególnych. Natomiast istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy przedmiotowa uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące.

Punktem wyjścia do takiej kwalifikacji, jest ocena podstawy prawnej uchwały, czyli kompetencji prawodawczej, ustalenie kto jest adresatem norm postępowania wynikających z danej uchwały, a przede wszystkim, czy uchwała w ogóle takie normy postępowania w sobie zawiera.

Pełnomocnik Wojewody podnosi, że w niniejszej sprawie normę kompetencyjną stanowi art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z jej brzmieniem organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Pozbawienia kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia kategorii drogi. Istnienie ustawowej podstawy przy podejmowaniu działań przez radę powiatu nie przesądza o tym, że uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące. Świadczy jedynie o tym, że rada powiatu była uprawniona do władczego działania.

Podkreśla się w skardze kasacyjnej, że należy odróżnić upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego dla danego podmiotu od jego zadań, funkcji czy obowiązków.

Przepis art. 10 ust. 1 ustawy nie zawiera, według Wojewody, delegacji do wydania aktu prawa miejscowego, a jedynie zawiera normę o charakterze kompetencyjnym. Służy ona bowiem wykonywaniu zadań publicznych nałożonych ustawą na radę powiatu, nie odnosi się natomiast do sfery stanowienia prawa. Podstawa prawna zawarta w art. 10 ustawy o drogach publicznych nie jest tożsama z upoważnieniem ustawowym, o którym mowa w art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze uchwała nie została wydana w celu wykonania ustawy, nie zawiera bowiem żadnych treści normatywnych, które stanowiłyby dopełnienie regulacji ustawowych.

Drugą kwestią wymagającą wyjaśnienia jest ustalenie adresatów uchwały, co jest istotne dla zakwalifikowania aktu do kategorii aktów prawa miejscowego, a zatem ocena czy dany akt korzysta z przymiotu "generalności". Wojewoda nie zgadza się z wywodami skarżącego, że uchwała jest adresowana do nieokreślonych podmiotów (mieszkańców powiatu, instytucji, podróżnych, przedsiębiorców itp.). Przede wszystkim bezwzględnym wymogiem prawidłowo sporządzonego aktu prawa miejscowego jest precyzyjne określenie jego zakresu podmiotowego, w taki sposób, aby zapewniona została czytelność regulacji dla jej adresatów oraz tych podmiotów, do których postanowienia uchwały nie będą miały zastosowania. Z zakresu uchwały winno wynikać, że adresat norm prawnych zawartych w przepisach uchwały może w niej poszukiwać dotyczących go praw czy obciążających go obowiązków. Innymi słowy adresat uchwały nie może mieć wątpliwości, że przepis reguluje jego sytuację prawną. Takiej zależności nawet w sposób pośredni w analizowanej sprawie, zdaniem organ nadzoru, nie da się wychwycić.

Decydujące znaczenie dla uznania uchwały za akt prawa miejscowego ma jej normatywny charakter, co ma związek z abstrakcyjnością norm prawnych w niej zawartych. Abstrakcyjność normy prawnej oznacza, że wyznacza ona rodzaj postępowania, jakie może się zdarzyć w nieokreślonej liczbie przypadków. A zatem nie może ona być reglamentacją jednorazową, niepowtarzalną, a wprost przeciwnie obejmuje nieograniczoną ilość najróżniejszych przypadków. Trudno taką cechę byłoby, jak podnosi Wojewoda, przypisać regulacji "pozbawia się kategorii drogi powiatowej drogę...".

Zdaniem organu nadzoru uchwała nie zawiera treści ustanawiającej normy prawne, na jej podstawie ustala się jedynie, kto jest zarządcą drogi. Wiąże się to z nałożeniem pewnych obowiązków, wynikających np. z ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908) normującej zasady ruchu po drogach publicznych, czy też ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008). Jednakże obowiązki te wynikają bezpośrednio z ustaw a nie z postanowień uchwały w sprawie pozbawienia drogi powiatowej kategorii. Nie jest więc ona źródłem praw i obowiązków mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego i w takim zakresie nie odpowiada walorowi normatywności.

W ocenie pełnomocnika uchwała [...] jest "ogólnym aktem stosowania prawa", czyli aktem nienormatywnym. Akty te polegają na tym, że ustawa wyznacza jakiemuś podmiotowi (w tym przypadku radzie powiatu) określone obowiązki przy czym aktualizacja, a nawet konkretyzacja tych obowiązków następuje przez akt konwencjonalny nie mający waloru normatywnego (por. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r. K 25/99 OTK 2000/5/141). W treści zakwestionowanej uchwały mamy właśnie do czynienia z aktualizacją i konkretyzacją obowiązków określonych w ustawie. Z chwilą bowiem zaliczenia lub pozbawienia kategorii drogi publicznej konkretyzują się wynikające wprost z ustawy obowiązki i uprawnienia dla tego a nie innego zarządcy drogi.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 3 zarządcą drogi powiatowej jest zarząd powiatu. Adresatem uchwały jest zatem podmiot usytuowany w strukturze powiatu. Akt wewnętrzny nie kształtuje sytuacji prawnej obywateli, a jedynie ma wpływ na zachowanie zarządcy drogi, którego obowiązki i uprawnienia zawarte są w ustawie. Stąd też zdaniem skargi kasacyjnej uchwała Nr [...] nie może być źródłem praw i obowiązków dla obywateli, nie może stanowić również podstawy prawnej decyzji administracyjnych adresowanych do podmiotów zewnętrznych.

Zaliczenie drogi do danej kategorii jest jedynie wskazówką do tego, który organ będzie uprawniony do pobierania opłat pobieranych w oparciu o akty wydane na podstawie tych upoważnień. O akcie prawa miejscowego możemy zaś mówić jedynie wówczas gdy uchwała zawiera chociaż jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

W świetle powyższej argumentacji Wojewoda nie podziela także poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie pojęcia aktu prawa miejscowego. Sąd ograniczył się przy ich zdefiniowaniu do wykazania prostej zależności między istnieniem ustawowej normy kompetencyjnej, a obowiązkiem publikacji aktu. Z faktu istnienia normy kompetencyjnej Sąd wyprowadził wniosek, że uchwała o pozbawieniu kategorii drogi ustanawia przepisy powszechnie obowiązujące.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdza, że głównym skutkiem pozbawienia drogi kategorii jest przejście prawa własności tej drogi na rzecz innej osoby prawnej. Tego rodzaju automatyzm, zdaniem pełnomocnika Wojewody, nie występuje. Skutkiem uchwały Nr [...] jest jedynie pozbawienie danej drogi kategorii drogi powiatowej. Przedmiotowa uchwała nie rozstrzyga natomiast w żadnej mierze kwestii własności nieruchomości zajętej pod tę drogę.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wywody skargi kasacyjnej natury głównie teoretycznej nie uwzględniają orzecznictwa zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Trybunału Konstytucyjnego a nadto niedostrzegają, że uchwała zmieniła kategorię drogi a tym samym podmiot uprawniony do jej utrzymania.

Na wstępie wskazać należy, że akty prawa miejscowego, podobnie jak rozporządzenia, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej, a więc zajmują analogiczną pozycje w hierarchii źródeł prawa. Różnica pomiędzy rozporządzeniami a aktami prawa miejscowego sprowadza się do innego obszaru obowiązywania każdego z powyższych rodzajów źródeł prawa, jako że każdy z organów je wydających usytuowany jest na innym szczeblu administracji publicznej. Zarówno rozporządzenia jak i akty prawa miejscowego wiążą adresatów w sposób analogiczny, a zatem ich moc obowiązywania jest taka sama, a dla przymusowego wykonania obowiązków wynikających z ich sformułowań lub z treści wydanych na ich podstawie indywidualnych aktów konkretyzacji prawa administracyjnego stosowane są te same normy postępowania egzekucyjnego.

Ustawodawca, uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązującą wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadza w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego "na podstawie upoważnień ustawowych". Przepisy te korespondują z treścią art. 7 Konstytucji RP, formułującym zasadę praworządności: "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej) albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych.

Akty prawa miejscowego, jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, mają charakter normatywny i generalny zarazem, a więc nie są nimi akty o charakterze indywidualnym, na przykład decyzje administracyjne (tak NSA w wyroku z dnia 6 października 1993 roku, III SA 681/93 , ONSA 1994 Nr 4, poz. 145).

Słusznie zatem rozpoczął wnoszący skargę kasacyjną Wojewoda swoje rozważania od oceny podstawy prawnej uchwały. Jednakże w swoich rozważaniach skarżący wywodził, że art. 10 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), będący podstawą wydania przedmiotowej uchwały, stanowi jedynie kompetencję do władczego działania rady powiatu, nie stanowi jednakże o tym, że uchwała taka zawiera akt prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego jest to jedynie norma kompetencyjna i nie jest ona tożsama z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Taka wykładnia jest błędna. Akty prawa miejscowego, jak wskazano wyżej, są aktami powszechnie obowiązującymi (czyli dotyczą wszystkich mieszkańców oraz podmiotów znajdujących się pod działaniem organów stanowiących takie normy prawne). Najważniejszą cechą odróżniającą przepisy prawa miejscowego od przepisów powszechnie obowiązujących jest lokalny charakter miejsca obowiązywania tych norm, gdyż nie obowiązują one poza obszarem na jakim zostały określone. Przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Art. 94 Konstytucji stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Natomiast art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu.

Zarówno przepisy Konstytucji jak i ustawy o samorządzie powiatowym nie wymagają, aby w upoważnieniach takich, jak np. do wydawania rozporządzeń, zawarty był zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Takie rozwiązanie świadczy o woli konstytucyjnego ustawodawcy do zapewnienia organom władzy lokalnej szerokich uprawnień do kształtowania, za pomocą przepisów prawa miejscowego, stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu.

Podnieść należy również, że akty prawa miejscowego mogą zawierać regulacje uzupełniające i rozwijające treść postanowień ustawy.

Niezasadne są także twierdzenia skargi kasacyjnej, jakoby uchwała rady powiatu w przedmiocie zmiany kwalifikacji drogi nie była skierowana do nieokreślonej liczby adresatów.

Jak wskazano w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1998 r. sygn. akt II SA 903/98) rozstrzyganie o kategorii drogi publicznej ma charakter ogólnego aktu administracyjnego, który dotyczy nieograniczonej liczby użytkowników drogi. Natomiast w wyroku z dnia 18 listopada 1999 r. sygn. akt II SAB 98/1999 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zawarł następującą tezę:

"Rozstrzyganie o kategorii drogi publicznej ma charakter ogólnego aktu administracyjnego, który dotyczy nieograniczonej liczby użytkowników drogi. Rozstrzyganie w tym przedmiocie nie może być więc podejmowane w formie decyzji administracyjnej." Zatem jeden z głównych argumentów skargi kasacyjnej nie jest według stanowiska NSA trafny. Wyrok ten aczkolwiek dosyć odległej daty zachowuje jednak swój walor także na dzień dzisiejszy. Świadczy o tym m.in. powołanie się na niego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt II OPS 2/2005 (ONSA i WSA 2005/5/88). W uchwale tej bowiem expressis verbis przyjęto, że:" Rozstrzyganie o kategorii konkretnej drogi ma jednak podstawę prawną w przepisach u.d.p., podczas gdy nadawanie nazw ulicom (niezależnie od ich charakteru) ma podstawę prawną jedynie w przepisach ustrojowych." Zatem podstawa prawna w ustawie o drogach publicznych nie jest kwestionowana ani nie uznawana. I nie jest tak - jak tego chce Wojewoda L. - że świadczy jedynie o tym, iż rada powiatu była uprawniona do władczego działania.

Także w literaturze przedmiotu (por. cytowany przez WSA artykuł M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym, ZNSA nr 6/2006, s. 23) kwestia zaliczenia takich uchwał do przepisów prawa miejscowego zdaje się nie budzić wątpliwości a nadto Autorka wskazuje na trafny argument, że za takim stanowiskiem przemawia także to, iż właściwy minister rozstrzyga kwestie w ustawowo określonym zakresie w drodze rozporządzenia. Nie ma zaś podstawy by do innej kategorii dróg nie stosować takich samych reguł.

Z kolei w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 września 2005 r. sygn. akt K 46/2004 (OTK-A 2005/8/89) czytamy: "Zaskarżony art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych stanowi, że "odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej". Art. 10 ust. 5 wyraża zatem zasadę nabywania ex lege przez gminę własności dróg należących dotychczas do Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego (por. art. 2a ustawy o drogach publicznych). Każdorazowe bowiem zastąpienie odcinka drogi należącego do innego podmiotu niż gmina odcinkiem nowym wiąże się z zaliczeniem odcinka zastąpionego do kategorii dróg gminnych. Drogi gminne stanowią przedmiot własności gminy. Przekwalifikowanie następujące z mocy prawa oznacza po pierwsze powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), po drugie zaś - automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi. Tak więc regulacja zawarta w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ma dwoisty wpływ na majątek gminy. Z jednej strony przewiduje dla gminy przysporzenie majątkowe, w postaci powiększenia jej własności o własność "starego" odcinka drogi. Z drugiej strony taka okoliczność powoduje konieczność ponoszenia wydatków na utrzymanie nowego przedmiotu własności. Właściciel nie ma przy tym wyboru zarówno co do możliwości samego nabycia własności, jak i co do tego, jakie koszty będzie ponosił na utrzymanie drogi, ponieważ w tym zakresie powinności zarządcy drogi są w poważnej mierze determinowane normatywnie.)".

Trybunał Konstytucyjny nadto podnosi, iż: "Nie ulega wątpliwości, że nabycie własności przez gminę (zwiększenie aktywów majątku gminy) wiąże się z licznymi obowiązkami (własność zobowiązuje) ciążącymi na gminie jako na zarządcy drogi. Powinności te określa art. 20 ustawy o drogach publicznych. Rzetelna realizacja tych obowiązków z całą pewnością wymaga nakładów finansowych. Wysokość tych nakładów uzależniona jest od różnych czynników, np. od tego, czy droga wymaga istotnych remontów, istnienia infrastruktury specjalistycznej (dla potrzeb obronnych lub koniecznej ze względu na uwarunkowania geologiczne lub środowiskowe). Nabycie własności ex lege odnosi się wyłącznie do dróg w różnym stanie, dobrze i źle utrzymanych, niejednokrotnie zaniedbanych przez poprzedniego właściciela, który mając w perspektywie rychłe przekazanie drogi, po oddaniu do użytku odcinka, mającego dawną drogę zastąpić, nie jest zainteresowany w łożeniu na jej utrzymanie i zaniedbuje w tym względzie przez jakiś czas przed przekazaniem swe obowiązki. Zdarza się również, że dewastacja drogi trafiającej do majątku gminy w trybie zaskarżonej normy powstaje właśnie w związku ze szczególnie intensywną eksploatacją, wymuszoną przez trwającą budowę nowej drogi. Nawet zresztą drogi nowe, nabyte w dobrym stanie, wymagają utrzymania związanego z kosztami."

Nie ma więc żadnych wątpliwości, że stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wprost dostrzega, iż zmiana dotychczasowej kategorii drogi powoduje ex lege jej przejście nie tylko pod zarząd innego podmiotu ale także własności. Wprawdzie TK rozważał sytuacje na podstawie ust. 5 art. 10 ustawy o drogach publicznych, to jednak nie zmienia to w niczym zastosowania do ust. 3 art. 10 ustawy. Tak samo widzi to Sąd pierwszej instancji, a to ma zasadniczy wpływ na przyjęcie, że zmiana kategorii drogi publicznej to nie sprawa wewnętrzna (wewnętrzna w ujęciu skargi kasacyjnej, bo dotyczy tej samej jednostki – powiatu, gdy natomiast w rzeczywistości zmienia właściciela i zarządcę a zatem dotyczy innej jednostki) ale mająca znaczenie dla nieokreślonej ilości osób – mieszkańców gminy. Nie chodzi tu tylko o kwestie związany z utrzymaniem drogi, która przechodzi na gminę, skoro stanowi to, od daty wejścia w życie stosownej uchwały, jej własność. Na podmiot ten przechodzi także związane z nie określonym bliżej adresatem nakładanie obowiązków jak na przykład opłat parkingowych, opłat za zajęcie pasa drogowego, wypłata odszkodowań za szkody powstałe w wyniku złego stanu drogi i inne. Te zagadnienia sprawiają, że zmiana kategorii drogi publicznej, która może wiązać się z obowiązkami dla nie określonej ilości i kategorii osób stanowi prawo miejscowe.

"Ani art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, ani też art. 103 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nie stanowią materialnoprawnej podstawy "uwłaszczenia" powiatu gruntem stanowiącym drogę powiatową." Wynika z wyroku z dnia 11 lipca 2006 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 470/06. Własność drogi publicznej jest bowiem ściśle związana z jej kategorią

W literaturze zaś podnosi się, że "Droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i zawsze może służyć wyłącznie celom publicznym. Dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego." (Skwarło Radosław Glosa do uchwały SN z dnia 13 października 2004 r., III CZP 52/04. Teza nr 2). Mamy zatem do czynienia z własnością drogi ale jej nabycie i zbycie nie podlega zasadom prawa cywilnego. Stąd też dla rozstrzygnięcia kwestii własności drogi publicznej stosuje się zapisy ustawy o drogach publicznych. Należy także zwrócić uwagę na art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który nabycie własności drogi publicznej uregulował ex lege.

Kwestia czy dany akt jest czy też nie jest aktem prawa miejscowego budzi niekiedy wątpliwości. Często są one wyjaśniane przez interpretacje sądów, jak i organów naczelnych. Jak wynika chociażby z informacji NIK o wynikach kontroli stanowienia aktów prawa miejscowego przez gminy i powiaty kwestia błędnego uznania przez organy województwa, że uchwały w przedmiocie nadania bądź pozbawienia kategorii drogi nie są aktami prawa miejscowego nie jest kwestią nową (por. Informację NIK nr ewid. 183/2004/P/04/174/LWA rozdział 3.24.). Stąd też organ nadzoru nie powinien lekceważąco odnieść się do stanowiska Starosty, że większość województw publikuje takie uchwały jako akty prawa miejscowego, bowiem ta uwaga wymagała zastanowienia i poszukiwania argumentów, którymi ta większość się kierowała a za nią także NIK.

Skarżący wywodzi, że adresat uchwały powinien w jej przepisach poszukiwać dotyczących go praw czy obciążających go obowiązków. Z przedmiotowej uchwały adresaci – między innymi użytkownicy drogi - dowiadują się czyją jest ona własnością, kto jest jej zarządcą – a więc jaki organ jest właściwy w sytuacji konieczności uzyskania np. pozwolenia na zajęcie drogi, czy też wystąpienia do organu z określonym roszczeniem. Podobna sytuacja zachodzi w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również nieograniczona liczba osób jest jego adresatem i również nie zawiera on – jak zdaniem skarżącego winna zawierać każda norma – klarownej hipotezy i dyspozycji.

Warto jednocześnie zaznaczyć, że wbrew twierdzeniom skarżącego zawarte w niektórych normach określenia "kto", "ktokolwiek" nie są nieodzowną ich częścią.

Przeważającą część przepisów określających adresata słowem "kto" stanowią przepisy prawa karnego i prawa o wykroczeniach. Spowodowane jest to tym, że często krąg adresatów jest w nich tak szeroko określony, iż obejmuje wszystkie osoby fizyczne. Za taką techniką przemawia też tradycja formułowania tych przepisów.

W przypadku przepisów nadających chociażby nazwy, uchwalających plany, czy tak jak w przedmiotowej sytuacji nadających kategorię drodze nie ma potrzeby określania adresata słowem "kto".

Na marginesie wyjaśnić trzeba ponadto, że akty prawa miejscowego mogą zawierać zarówno przepisy o powszechnej mocy obowiązującej, jak i unormowania o charakterze wewnętrznym.

Przepisy o charakterze wewnętrznym, są - w przeciwieństwie do statutów i regulaminów wydawanych przez wojewodę - wymienione expressis verbis w ustawie z 1998 r. o samorządzie powiatowym (zob. art. 40 tej ustawy) pośród aktów prawa miejscowego

Trudno również zgodzić się z opinią skarżącego, że uchwała o nadaniu lub pozbawieniu drogi określonej kategorii ma jedynie charakter informacyjny. Gdyby bowiem ustawodawca uznał, że nadanie kategorii danej drodze jest sprawą błahą, i nie wymagającą uregulowania przepisami miejscowymi, to z pewnością nie uzależniałby od jej nadania prawa tak kluczowego, jak prawo własności drogi i związanej z nią jej utrzymaniem.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że przepis powszechnie obowiązujący powinien zawierać:

1) rozstrzygnięcie generalne,

2) wywierać skutki zewnętrzne,

3) być aktem wielokrotnego zastosowania,

wskazać należy, iż przedmiotowa uchwała te elementy zawiera.

Jest ona aktem zawierającym rozstrzygnięcie generalne – nadanie kategorii drodze. O obowiązku zakwalifikowania drogi do danej kategorii, co pociąga za sobą skutki prawne między innymi w postaci przejścia prawa własności, konieczności stosowania określonych przepisów prawa o ruchu drogowym, stanowi ustawa o drogach publicznych. Wywiera ona również skutki zewnętrzne. Jak już wskazano wyżej odnosi się bowiem do nieograniczonej liczby użytkowników i obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany.

Przyjąć należy, że uchwała samorządu powiatowego w przedmiocie zmiany kategorii drogi publicznej z drogi powiatowej na gminną (art. 10 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19,poz. 115 ze zm.) stanowi prawo miejscowe w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Wynika to stąd, że jej oddziaływanie skierowane jest bezpośrednio do innej jednostki samorządu terytorialnego i adresowane do nieokreślonej ilości oraz kategorii osób i podmiotów, przy czym materialnoprawna podstawa dokonanej zmiany powoduje przejście prawa własności jak i obowiązek ponoszenia kosztów utrzymania drogi.

Stąd też błędny jest pogląd organu jakoby uchwała o pozbawieniu drogi określonej kategorii nie była aktem prawa miejscowego. Organ nadzoru próbuje zmarginalizować nadanie drodze określonej kategorii (pozbawienie jej określonej kategorii) do funkcji jedynie informacyjnej, mimo że obowiązek nadania takiej kategorii przez radę powiatu wynika wprost z ustawy o drogach publicznych, co z kolei sprawia, że sama uchwała nie zawiera norm regulujących zasady i konsekwencje zmiany kategorii drogi publicznej. Akty prawa miejscowego, jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, mają charakter generalny, gdyż nie indywidualizują adresatów normy prawnej. Rozstrzygniecie o kategorii drogi publicznej ma charakter ogólnego aktu, który dotyczy nieograniczonej liczby użytkowników drogi i w takim zakresie posiada walor normatywności.

W związku z tym uchwała ta, jako akt prawa miejscowego, powinna wejść życie po upływie 14 dni od daty jej publikacji w dzienniku urzędowym.

Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.