Zatrzymanie prawa jazdy za kierowanie pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym
Wykroczenia przeciwko bezpieczeństwu i porządkowi w komunikacji (art. 84 - 103 k.w.)
Ustawa z dnia 11 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, będąca materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, stanowi w art. 102 ust. 1 pkt 4, że starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym.
Zgodnie z art. 102 ust. 1aa ww. ustawy przepisu tego nie stosuje się, jeżeli kierujący pojazdem dopuścił się naruszenia, o którym mowa w tym przepisie, działając w celu uchylenia bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego dobru chronionemu prawem, jeżeli niebezpieczeństwa tego nie można było uniknąć inaczej, a poświęcone dobro w postaci bezpieczeństwa na drodze przedstawiało wartość niższą od dobra ratowanego.
Z kolei w myśl art. 102 ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 4, na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym.
Treść art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541 z późn. zm.), który stanowi (w brzmieniu na dzień wydania decyzji), że podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami jest informacja, o której mowa w pkt 1. Z przepisu tego wynika też, że informacja taka jest podstawą wydania ww. decyzji do dnia wskazanego w komunikacie, który minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej (...). Takiego komunikatu przed wydaniem zaskarżonej decyzji ani w dniu jej wydania nie ogłoszono.
Z przywołanego punktu 1 wynika, że podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a Prawa o ruchu drogowym niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem. Naruszenie, o jakim mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1260) dotyczy kierowania pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym.
Z treści powyższych przepisów wynika w sposób niewątpliwy, że podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest jedynie informacja uzyskana od podmiotu, który ujawnił kierowanie pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Co więcej - uzyskanie takiej informacji obliguje organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Brzmienie art. 102 ust. 1 pkt 4ustawy o kierujących pojazdami ("starosta wydaje decyzję administracyjną") nie pozostawia wątpliwości, że rozstrzygnięcie podejmowane na jego podstawie ma charakter związany.
W konsekwencji organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości, gdyż jak słusznie wskazał organ odwoławczy jest to domena postępowania wykroczeniowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 900/17, wyrok NSA z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2190/16).
Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 3/18 wskazując, że podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r. poz. 341 z późn. zm.) w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks Karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541 z późn. zm.) może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu powyższej uchwały zatrzymanie prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest sankcją administracyjną o charakterze prewencyjnym (wyrok TK z dnia 11 października 2016 r., K 24/15).
Sankcja administracyjna stanowi konsekwencję niewykonania obowiązku wynikającego z prawa administracyjnego. Istotą sankcji administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (wyrok TK z dnia 14 października 2009 r., k.p. 4/09).
Zatrzymanie prawa jazdy w przypadku naruszenia zakazu administracyjnego ograniczającego prędkość poruszania się pojazdem mechanicznym na obszarze zabudowanym realizuje cel prewencyjno-ochronny i zabezpieczający.
Instytucja zatrzymania prawa jazdy jest instrumentem, który w założeniu ustawodawcy ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a przez to przyczyniać się do ochrony życia i zdrowia jego uczestników. Skuteczność realizowania celu prewencyjno-ochronnego sankcji administracyjnej w postaci czasowego zatrzymania prawa jazdy ustawodawca zapewnił poprzez obligatoryjność i natychmiastowość jej zastosowania, aby oddziaływać odstraszająco na kierujących pojazdami i zniechęcić ich do nadmiernego przekraczania prędkości na obszarze zabudowanym.
W sprawie zatrzymania prawa jazdy w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym o zakresie prowadzonego postępowania dowodowego przesądza treść art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy k.k. Podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy stanowi informacja Policji o ujawnieniu naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym lub prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie.
Informacja o ujawnieniu popełnienia naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. jest dokumentem urzędowym i ten jej walor jest weryfikowany w trybie postępowania administracyjnego. Odpowiedzialność za treść tej informacji ponosi podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, a w aspekcie odszkodowawczym Skarb Państwa.
Jak wyjaśnił w przywołanej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny, prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r. poz. 341 z późn. zm.).
Tym niemniej zakończenie postępowania administracyjnego ostateczną decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy będzie uprawniało stronę do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jeżeli później zostanie ustalone, że pomiar prędkości został błędnie dokonany, albowiem wyjdzie na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję.
Wydanie aktu administracyjnego, którego podstawę informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, w odniesieniu do której stwierdzono jej niezgodność z prawem (poprzez uniewinnienie skarżącego od zarzutu popełnienia wykroczenia z art. 92a k.w.), oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów, a w takim wypadku w odniesieniu do tegoż aktu zachodzą podstawy do stwierdzenia zaistnienia naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Nie można bowiem pojęcia "naruszenia prawa" o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu, a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji, a taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego np. określonych w art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a., czy też w art. 145a k.p.a. Tak więc w razie stwierdzenia przez sąd, że akt kontrolowany narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego.
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2019 r., VII SA/Wa 2324/17
Standard: 28389 (pełna treść orzeczenia)
Zasady dotyczące poruszania się pojazdem na obszarze zabudowanym, w tym ograniczenia dotyczące prędkości, zostały uregulowane w ustawie - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z tymi zasadami kierujący pojazdem jest obowiązany jechać z prędkością zapewniającą panowanie nad pojazdem, z uwzględnieniem warunków, w jakich ruch się odbywa, a w szczególności: rzeźby terenu, stanu i widoczności drogi, stanu i ładunku pojazdu, warunków atmosferycznych i natężenia ruchu (art. 19 ust. 1 Prd). Prędkość dopuszczalna pojazdu lub zespołu pojazdów na obszarze zabudowanym w godzinach 500-2300 wynosi 50 km/h, natomiast w godzinach 2300-500 - 60 km/h (art. 20 ust. 1 i 1a Prd). Z kolei prędkość dopuszczalna pojazdu lub zespołu pojazdów w strefie zamieszkania, a zatem na obszarze obejmującym drogi publiczne lub inne drogi, na którym obowiązują szczególne zasady ruchu drogowego, a wjazdy i wyjazdy oznaczone są odpowiednimi znakami drogowymi, wynosi 20 km/h (art. 20 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 16 Prd). Ponadto organ zarządzający ruchem na drogach może zmniejszyć lub zwiększyć, za pomocą znaków drogowych, prędkość dopuszczalną pojazdów obowiązującą na obszarze zabudowanym (art. 21 ust. 3 Prd). Prędkość dopuszczalna może być zatem zmniejszona, jeżeli warunki bezpieczeństwa ruchu na drodze lub jej odcinku za tym przemawiają oraz zwiększona, jeżeli warunki ruchu na drodze lub jej odcinku zapewniają zachowanie bezpieczeństwa ruchu.
Kierowanie pojazdem z przekroczeniem prędkości dopuszczalnej stanowi wykroczenie zagrożone karą grzywny. Zgodnie bowiem z art. 92a ustawy z 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz.U.2016.1094, ze zm.; dalej: kw) karze tej podlega każdy "[k]to, prowadząc pojazd, nie stosuje się do ograniczenia prędkości określonego ustawą lub znakiem drogowym". Przepis ten został dodany przez art. 2 pkt 1 ustawy z 29 października 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.225.1466, ze zm.). Wcześniej odpowiedzialność za wykroczenie polegające na przekroczeniu przez kierującego pojazdem dopuszczalnej prędkości była egzekwowana na podstawie art. 92 § 1 kw albo art. 97 kw, w zależności od tego, czy dopuszczalna prędkość była określona znakiem drogowym czy przepisami ustawy. Obecnie art. 92a kw stanowi lex specialis względem obu tych przepisów, służąc penalizacji wszelkich przypadków niezastosowania się kierowcy do istniejących ograniczeń prędkości niezależnie od tego, w jaki sposób ograniczenia te zostały wprowadzone. W literaturze podkreśla się, że "Ograniczenie formalnie wynikające z ustawy (art. 20 p.r.d.) lub znaku drogowego wiąże wszystkich prowadzących pojazdy poza przypadkami pojazdów uprzywilejowanych. Wyłączenie ograniczenia może być ponadto rozpatrywane w przypadku stanu wyższej konieczności na warunkach określonych w art. 26 k.k." (T. Bojarski, uwaga do art. 92a kw [w:] T. Bojarski red., Kodeks wykroczeń. Komentarz, Wydawnictwo elektroniczne Lex 2015).
Czynem jest kierowanie pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Tak rozumiany czyn stanowi wykroczenie opisane w art. 92a kw, które zagrożone jest karą grzywny bez możliwości orzeczenia środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów. Jednocześnie za ten sam czyn przewidziana jest sankcja administracyjna w postaci zatrzymania prawa jazdy. W przypadku popełnienia wspomnianego wykroczenia, zatrzymania prawa jazdy za pokwitowaniem dokonuje policjant (art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a Prd), zaś decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy na okres 3 lub 6 miesięcy podejmuje starosta, nadając jej jednocześnie rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został wcześniej zatrzymany przez policjanta (art. 102 ust. 1 pkt 4, ust. 1c i ust. 1d ukp).
Stwierdzenie naruszenia zakazu ne bis in idem wymaga w dalszej kolejności ustalenia, czy zatrzymanie prawa jazdy stanowi sankcję o charakterze represyjnym, która w istocie jest sankcją karną, bo tylko wówczas można byłoby rozważać zarzut dwukrotności (wielokrotności) karania. O naruszeniu wspomnianego zakazu nie można byłoby natomiast mówić wówczas, gdyby zatrzymanie prawa jazdy przez starostę uznać za sankcję administracyjną niemającą represyjnego charakteru w stopniu kwalifikowanym pozwalającym na traktowanie jej jako w istocie sankcji karnej. Tego rodzaju sankcja administracyjna może bowiem być orzekana obok sankcji karnej za ten sam czyn.
Zatrzymanie prawa jazdy w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie jest w istocie sankcją karną. Sankcja ta jest przewidziana w przepisach administracyjnych, a nie karnych. Zagrożony jest nią czyn stanowiący wykroczenie, ale jednocześnie naruszający zakaz administracyjny ograniczający prędkość poruszania się pojazdem mechanicznym na obszarze zabudowanym. Za tym, że omawiana sankcja ma charakter administracyjny i nie jest sankcją w istocie karną przemawiają również dalsze argumenty.
O karnym charakterze sankcji zatrzymania prawa jazdy nie świadczy również jej dolegliwość. Należy bowiem pamiętać o tym, że dolegliwość sankcji jest kategorią względną, zależną od sytuacji, w jakiej dana osoba się znajduje. Dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej kara grzywny może być bardziej dolegliwa niż zatrzymanie prawa jazdy na okres 3 miesięcy. Dla kierowców zawodowych to ta ostatnia sankcja administracyjna będzie najbardziej dolegliwa, gdyż z reguły będzie oznaczać przerwę w świadczeniu pracy, a nawet utratę posiadanej pracy. Niewątpliwie również gdyby porównać te same jakościowo sankcje w postaci zakazu prowadzenia pojazdów (środek karny) i zatrzymania prawa jazdy (sankcja administracyjna), to należałoby dojść do wniosku, że ta ostatnia jest mniej dolegliwa z uwagi na wyraźnie krótszy czas jej stosowania (3 lub - w sytuacji przewidzianej w art. 102 ust. 1d ukp - 6 miesięcy, a nie jak w przypadku środka karnego od 6 miesięcy do 3 lat).
Tożsamość czasowego zatrzymania prawa jazdy na podstawie kwestionowanych w niniejszej sprawie przepisów oraz środka karnego w postaci czasowego zakazu prowadzenia pojazdów (art. 28 § 1 pkt 1 i art. 29 kw) nie przesądza o karnym charakterze tej pierwszej sankcji. Ta sama co do istoty sankcja może być bowiem stosowana w ramach różnych reżimów odpowiedzialności prawnej. Przykładowo pieniężna kara administracyjna również jest co do istoty tożsama z karą grzywny, a Trybunał w swoim dotychczasowym orzecznictwie nie kwestionował z tego powodu dopuszczalności jej stosowania (zob. np. wyrok z 29 kwietnia 1998 r. w sprawie K 17/97).
Skoro zatem zatrzymanie prawa jazdy z powodu przekroczenia na obszarze zabudowanym dopuszczalnej prędkości o 50 km/h nie jest w istocie sankcją karną, lecz sankcją administracyjną, to bezzasadny jest zarzut dwukrotnie prowadzonego w tej samej sprawie postępowania zmierzającego do zastosowania sankcji karnej.
Mając powyższe na uwadze, Trybunał stwierdził, że art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ukp w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a Prd w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, nie narusza zakazu ne bis in idem, a tym samym jest zgodny z art. 2 Konstytucji i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji oraz art. 14 ust. 7 MPPOiP.
Brakuje w ustawie wyraźnego wskazania, że osoba prowadząca pojazd na obszarze zabudowanym z prędkością przekraczającą prędkość dopuszczalną o więcej niż 50 km/h nie popełnia czynu zagrożonego sankcją administracyjną w postaci zatrzymania prawa jazdy, jeżeli prowadzi pojazd z taką prędkością w celu zapobieżenia czy ograniczenia bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego dobru chronionemu prawem, którego to niebezpieczeństwa nie można inaczej uniknąć, a dobro poświęcone w postaci bezpieczeństwa na drodze nie przedstawia wartości oczywiście większej niż dobro ratowane.
Jako przykłady takiej sytuacji można podać przewożenie samochodem do szpitala osoby chorej znajdującej się w stanie zagrażającym jej życiu albo kobiety ciężarnej, u której rozpoczęła się akcja porodowa, albo przejazd lekarza do osoby będącej w stanie zagrożenia jej życia i zdrowia. Organ stosujący sankcję administracyjną w postaci zatrzymania prawa jazdy, jak również organ kontrolujący zasadność podjęcia tej decyzji, powinny mieć możliwość rozważenia wszystkich tych okoliczności składających się na sytuację stanu wyższej konieczności i w razie stwierdzenia ich wystąpienia - możliwość odstąpienia od wymierzenia sankcji z jednoczesnym przytoczeniem powodów wydania decyzji takiej treści w uzasadnieniu decyzji.
Prawnie dopuszczalna możliwość odstąpienia od zatrzymania prawa jazdy w razie stwierdzenia przekroczenia przez kierowcę prędkości na obszarze zabudowanym o więcej niż 50 km/h z uwagi na zaistnienie stanu wyższej konieczności powinna być stworzona w ramach istniejących mechanizmów procedury administracyjnej i procedury sądowoadministracyjnej.
Procedura administracyjna, w ramach której organy administracyjne nie mają możliwości odstąpienia od zastosowania sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy mimo stwierdzenia, że przekroczenie prędkości na obszarze zabudowanym o więcej niż 50 km/h uzasadnione było stanem wyższej konieczności, nie spełnia wymogów stawianych rzetelnej procedurze administracyjnej, a tym samym narusza art. 2 Konstytucji.
W prawie administracyjnym - podobnie jak ma to miejsce w prawie karnym i prawie wykroczeń - powinien być uwzględniany przypadek kolizji dóbr, wartości i interesów usprawiedliwiający niezastosowanie się przez jednostkę do nakazów i zakazów ustanowionych przepisami prawa, których naruszenie jest sankcjonowane przez prawo.
Wyrok TK z dnia 11 października 2016 r., K 24/15
Standard: 4183