Grunty warszawskie

Szczegółowa analiza rozwiązań prawnych w zakresie gruntów warszawskich od wejścia w życie dekretu warszawskiego do chwili obecnej została dokonana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 czerwca 2011 r., sygn. SK 41/09 (OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 40) oraz w pełnoskładowym postanowieniu z 28 października 2015 r., sygn. P 6/13 (OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 161). W dotychczasowych orzeczeniach, ze względu na zakres kontroli konstytucyjnej wyznaczany zarzutami inicjującymi postępowanie, uwaga Trybunału była jednak skupiona na regulacjach dotyczących odszkodowań za grunty warszawskie. Tymczasem, począwszy od dekretu warszawskiego, mimo kolejnych zmian w obowiązujących przepisach, ustawodawca utrzymuje dwa uzupełniające się sposoby rekompensaty z tytułu przejęcia nieruchomości warszawskich: ustanowienie prawa rzeczowego na gruncie, które można określić jako przywrócenie stanu poprzedniego lub restytucję naturalną (choć prawo nigdy nie przewidywało powrotnego przeniesienia własności gruntu) albo odszkodowanie. Ten dualizm pokrywa się z podstawowym, wyrażonym wprost w art. 363 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380, ze zm.; dalej: k.c. lub kodeks cywilny), rozróżnieniem sposobów naprawiania szkód. W aktualnie rozpatrywanej sprawie Trybunał Konstytucyjny, po raz pierwszy, dokonuje oceny regulacji dotyczących warunków przyznania prawa użytkowania wieczystego na rzecz byłych właścicieli (ich następców prawnych) gruntów warszawskich.

Dekret warszawski w art. 7 ust. 1 przewiduje, że dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina, zgodnie z ust. 2 tego przepisu, jest zobowiązana uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. W razie uwzględnienia wniosku gmina ustala, czy przekazanie gruntu nastąpi tytułem wieczystej dzierżawy, czy na prawie zabudowy, oraz określa warunki, pod którymi umowa może być zawarta (art. 7 ust. 3 dekretu warszawskiego).

W celu uniknięcia powtórzeń i niejasności uzasadnienia, TK uznaje za konieczne poprzedzenie analizy prawnej w rozpatrywanej sprawie uwagami wstępnymi natury słownikowej, mającymi na celu wyjaśnienie rozumienia sformułowań, którymi ustawodawca posłużył się w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego.

Po pierwsze, należy zwrócić uwagę na przekształcenia po stronie podmiotu publicznego, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie dekretowe i wobec którego kierowane są roszczenia. Zgodnie z art. 1 dekretu warszawskiego, wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły z dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego (tj. 21 listopada 1945 r.) na własność gminy m.st. Warszawy. Następnie na podstawie art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130, ze zm.) na skutek zniesienia gminy m.st. Warszawy, jej majątek stał się z mocy prawa majątkiem państwa. Tym samym całość ówczesnego warszawskiego mienia komunalnego została znacjonalizowana - przeszła na własność Skarbu Państwa. Stan ten trwał do czasu wejścia w życie, 27 maja 1990 r., ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), na podstawie której przeważająca część nieruchomości wywłaszczonych na podstawie dekretu warszawskiego została skomunalizowana na rzecz m.st. Warszawy. W dalszej części uzasadnienia, TK, odnosząc się do podmiotu publicznoprawnego, będzie używał zamiennie pojęć: gmina, m.st. Warszawa, państwo, Skarb Państwa, podmiot publiczny, bez precyzowania sytuacji prawnej uzasadniającej wybór określenia.

Po drugie, należy zwrócić uwagę na przekształcenia praw rzeczowych w systemie prawa polskiego, które następowały od 1945 r. Art. 7 dekretu warszawskiego stanowi o prawie wieczystej dzierżawy i prawie zabudowy. Istota wymienionych emfiteutycznych praw rzeczowych była zbliżona i nawiązywała do teorii własności podzielonej co do treści (dominium divisium), wywodzonej jeszcze z rzymskich tekstów prawniczych i zakładającej podział na własność zwierzchnią (dominium directum, dominium eminens) oraz użytkową (dominium utile).

Prawo wieczystej dzierżawy było zbywalnym prawem rzeczowym powstającym w drodze umowy, którego treść obejmowała uprawnienie do korzystania z gruntu, pobierania pożytków i ochrony zbliżonej do ochrony właściciela. W literaturze oraz orzecznictwie okresu międzywojennego wyrażano pogląd, że uprawnienia właściciela użytkowego nie różnią się od uprawnień właściciela zwierzchniego (zob. P. Siciński, Emfiteuza a grunty warszawskie, "Nieruchomości" nr 4/2002, s. 12; za: H. Ciepła, R. Sarbiński, K. Sobczyk-Sarbińska, Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich. Sposób ich dochodzenia w postępowaniu administracyjnym i sądowym, Lex 2013). Prawo wieczystej dzierżawy nie zostało objęte aktem unifikacyjnym, toteż trwało w kształcie, jaki wytworzył się pod rządem ustawodawstw byłych państw zaborczych.

Treścią prawa zabudowy było uprawnienie do wzniesienia na cudzym gruncie, oddanym uprawnionemu na oznaczony, stosunkowo długi czas, określonej budowli oraz umożliwienie mu korzystania z gruntu w zakresie niezbędnym do korzystania z budynku. W okresie międzywojennym regulacja prawa zabudowy opierała się na ustawodawstwie byłych państw zaborczych, co było źródłem różnic dotyczących m.in. dopuszczalności uznania wzniesionej przez uprawnionego budowli za przedmiot odrębnej od gruntu własności (szerzej zob.: Z. Truszkiewicz, Użytkowanie wieczyste. Zagadnienia konstrukcyjne, Kraków 2006). Unifi-kacji prawa zabudowy dokonano po wojnie - dekretem z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz. U. Nr 50, poz. 280; dalej: d.p.z. lub dekret o prawie zabudowy), obowiązującym od 21 listopada 1945 r. Zgodnie z art. 1 d.p.z. państwo lub związki samorządu terytorialnego będące właścicielami gruntu mogły ustanowić na rzecz innej osoby na całości lub części tego gruntu prawo wzniesienia jednego lub większej liczby budynków na czas i za wynagrodzeniem oznaczonymi w umowie. Osoba, która od właściciela gruntu uzyskała prawo zabudowy, nabywała co do budynku prawo własności, a co do gruntu prawo użytkowania. Umowa ustanawiająca prawo zabudowy powinna była być pod rygorem nieważności zawarta w formie aktu notarialnego i precyzować w szczególności: zobowiązanie nabywcy prawa zabudowy do rozpoczęcia i zakończenia budowy, rodzaje i techniczne warunki wykonania budynku, wysokość opłat za prawo zabudowy (art. 2 ust. 1 d.p.z.). Prawo to mogło być nabyte na czas nie krótszy niż trzydzieści lat i nie dłuższy niż osiemdziesiąt lat, z możliwością przedłużenia o kolejne dwadzieścia lat (art. 3 d.p.z.). Prawo zabudowy mogło być zbywane, dziedziczone i obciążane (art. 5 ust. 1 zdanie pierwsze d.p.z.). W myśl art. 6 d.p.z., podlegało ono ujawnieniu w wykazie księgi hipotecznej (gruntowej). Według art. 4 d.p.z., z upływem czasu, na który ustanowione zostało prawo zabudowy, a także w razie wcześniejszego rozwiązania umowy budynek przechodził na własność właściciela gruntu za wynagrodzeniem, którego wysokość określała umowa. Wraz z wygaśnięciem prawa zabudowy wskutek upływu czasu wygasały wszelkie prawa rzeczowe i ciężary, zapisane przez nabywcę prawa zabudowy w księdze hipotecznej (gruntowej) - (art. 7 ust. 1 d.p.z.).

Przepisy dekretu o prawie zabudowy zostały uchylone 1 stycznia 1947 r., tj. w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 321, ze zm.; dalej: d.p.w.p.r.). Prawo zabudowy oraz prawo wieczystej dzierżawy zostały zastąpione nową instytucją - własnością czasową.

W dekrecie z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319, ze zm.; dalej: d.p.r. lub prawo rzeczowe) własność czasowa była definiowana jako przeniesienie własności nieruchomości przez Skarb Państwa albo przez związek samorządu terytorialnego lub inną osobę prawną prawa publicznego z zastrzeżeniem, że z upływem oznaczonego terminu własność powróci samym przez się prawem do zbywcy (art. 100 d.p.r.). Termin powrotu nie mógł być krótszy niż lat trzydzieści ani dłuższy niż lat osiemdziesiąt. W ostatnich pięciu latach przed upływem zastrzeżonego terminu termin ten mógł być przedłużony na okres nieprzenoszący lat dwudziestu. Przepisy nie zawierały ograniczenia w liczbie przedłużeń umowy.

W myśl art. XXXIX d.p.w.p.r., prawa zabudowy, ustanowione przed wejściem w życie prawa rzeczowego na gruntach należących do Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub innych osób prawnych prawa publicznego mogły być zmienione przez umowę na własność czasową, przewidzianą w prawie rzeczowym (art. 100-112). Dotyczyło to również dzierżawy wieczystej w rozumieniu dekretu warszawskiego, który został utrzymany w mocy. Przez przyznanie prawa zabudowy lub prawa dzierżawy wieczystej w rozumieniu dekretu warszawskiego należało - od dnia wejścia w życie prawa rzeczowego - rozumieć przeniesienie własności gruntu za opłatą symboliczną z zastrzeżeniem powrotu własności na rzecz gminy m.st. Warszawy, stosownie do przepisów prawa rzeczowego. Budynki, które w myśl art. 5 dekretu warszawskiego stanowiły własność dotychczasowych właścicieli, uważane były za odrębne nieruchomości. W rezultacie, choć wraz z wejściem w życie prawa rzeczowego powstawanie nowych stosunków prawnych opartych na konstrukcji wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy stało się niedopuszczalne, umowny tryb przekształcania tych praw we własność czasową nie doprowadził do całkowitego ich usunięcia z polskiego porządku prawnego. Stosownie do art. XXXI d.p.w.p.r., treść praw rzeczowych, których powstanie nie było od chwili wejścia w życie prawa rzeczowego możliwe, lecz które pozostawały nadal w mocy, podlegała przepisom dotychczasowym. To samo dotyczyło przeniesienia, obciążenia, zmiany treści lub pierwszeństwa oraz zniesienia takich praw.

Wniosek ten znajduje potwierdzenie w pierwotnej treści art. 41 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159, ze zm.; dalej: u.g.t.), zgodnie z którym istniejące w dniu wejścia w życie tej ustawy prawa własności czasowej, prawa zabudowy, prawa wieloletniej dzierżawy lub użytkowania gruntu jako prawa wieczystego albo zarząd i użytkowanie gruntu (nieruchomości) ustanowione na rzecz innych jednostek niż państwowe, staną się prawem użytkowania lub prawem wieczystego użytkowania w rozumieniu u.g.t. w wypadkach i na warunkach, które określi Minister Sprawiedliwości w drodze rozporządzenia. Dotyczyło to w szczególności praw ustanawianych na podstawie dekretu warszawskiego.

Na podstawie tego przepisu, 26 stycznia 1962 r., Minister Gospodarki Komunalnej wydał rozporządzenie w sprawie zmiany niektórych praw do gruntu na prawo wieczystego użytkowania lub użytkowania (Dz. U. Nr 15, poz. 67). Weszło ono w życie 9 marca 1962 r. Zgodnie z § 2 pkt 4 tego rozporządzenia, prawem wieczystego użytkowania stały się prawa wieczystej dzierżawy, prawa zabudowy i prawa własności czasowej, ustanawiane na podstawie dekretu warszawskiego, przysługujące osobom fizycznym i osobom prawnym, niebędącym jednostkami państwowymi oraz organizacjami społecznymi w rozumieniu art. 3 ust. 2 u.g.t., a także spółdzielniom budownictwa mieszkaniowego. Okres trwania wieczystego użytkowania powstałego w wyniku zmiany dotychczasowego prawa odpowiadał okresowi trwania dotychczasowego prawa. Jeżeli dotychczasowe prawo było prawem wieczystym, okres trwania wieczystego użytkowania wynosił dziewięćdziesiąt dziewięć lat, licząc od dnia powstania prawa ulegającego zmianie. Jeżeli ulegające zmianie prawo do gruntu było ustanowione na czas nieokreślony, okres trwania wieczystego użytkowania określał organ gospodarki mieszkaniowej prezydium właściwej powiatowej (miejskiej, dzielnicowej) rady narodowej. Osoby zainteresowane mogły wystąpić z wnioskiem o przedłużenie wieczystego użytkowania na okres dziewięćdziesięciu dziewięciu lat lub na okres nie krótszy niż czterdzieści lat (§ 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Regulacja ta zamknęła proces przekształcenia dotychczasowych praw emfiteutycznych we wprowadzone na mocy u.g.t. użytkowanie wieczyste. Trybunał pomija rozważania dotyczące tego ostatniego, odsyłając do swoich wcześniejszych wypowiedzi - w szczególności do uzasadnienia wyroku z 10 marca 2015 r. (sygn. K 29/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 28).

W dalszym ciągu uzasadnienia Trybunał będzie odnosił się do użytkowania wieczystego gruntu, choć - co oczywiste - gdy wniosek byłego właściciela był uwzględniany przed wejściem w życie u.g.t. (co nastąpiło 22 października 1961 r.), prawem ustanawianym na jego rzecz nie mogło być użytkowanie wieczyste.

Po trzecie, należy zwrócić uwagę, że art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, wprowadzając wyjątek od obowiązującej w prawie rzeczowym zasady superficies solo cedit, zgodnie z którą naniesienia stanowią własność właściciela gruntu, ma za przedmiot prawo do gruntu. Art. 5 dekretu warszawskiego stanowi, że budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy m.st. Warszawy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 6 dekretu warszawskiego, gmina m.st. Warszawy mogła wyznaczyć właścicielowi przedmiotów znajdujących się na gruncie, który przeszedł na własność gminy i został przez nią objęty w posiadanie, stosowny termin dla zabrania tych przedmiotów. W razie bezskutecznego upływu terminu własność tych przedmiotów przechodziła na gminę m.st. Warszawy. Przepis ten jednak nie stosował się do budynków, z wyjątkiem budynków zniszczonych, które według orzeczenia władzy budowlanej ze względu na stan zniszczenia nie nadawały się do naprawy i powinny ulec rozbiórce.

Odstępstwo od zasady superficies solo cedit, a co za tym idzie traktowanie budynków jako przedmiotu odrębnej od gruntu nieruchomości, utrwalało się w razie uwzględnienia wniosku złożonego na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego. W razie przyznania byłemu właścicielowi wieczystej dzierżawy gruntu zabudowanego, przysługiwało mu także prawo własności budynków; w razie przyznania prawa zabudowy - wzniesione budynki stanowiły własność uprawnionego (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 475/09, Lex nr 595396). Rozwiązanie to znalazło potwierdzenie w art. XXXIX § 3 d.p.w.p.r., zgodnie z którym budynki, które w myśl art. 5 dekretu warszawskiego stanowiły własność dotychczasowych właścicieli, były uważane za odrębne nieruchomości. Przepisy szczególne o zakładaniu i prowadzeniu ksiąg wieczystych dla takich nieruchomości określało rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 maja 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Odbudowy w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych dla budynków na obszarze m.st. Warszawy stanowiących odrębne nieruchomości (Dz. U. Nr 27, poz. 187). Aktualnie do kwestii zakładania ksiąg wieczystych dla nieruchomości budynkowych, o których mowa w art. 5 dekretu warszawskiego, odnosi się § 61 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. Nr 102, poz. 1122, ze zm.).

Według art. 8 dekretu warszawskiego, konsekwencją nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (a później odpowiednio - własności czasowej i użytkowania wieczystego) albo bezskutecznego upływu terminu złożenia wniosku o przyznanie tego prawa było to, że wszystkie budynki położone na gruncie przechodziły na własność gminy, która obowiązana była wypłacić właścicielowi ustalone w myśl art. 9 dekretu warszawskiego odszkodowanie za budynki, nadające się do użytkowania lub naprawy. W takim wypadku budynek na powrót, z mocy prawa, stawał się częścią składową znacjonalizowanej nieruchomości gruntowej (zob. I. Orłowska, Odrębna własność budynków pod warunkami art. 5 Dekretu Warszawskiego, "Nieruchomości" nr 1/2007; E. Buczek, M. Kopeć, Własność i użytkowanie gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex 2014).

TK podkreśla, że taki wyjątek od zasady superficies solo cedit, tj. rozerwanie prawa własności gruntu i posadowionego na nim budynku, przewidziany we wcześniej obowiązujących regulacjach prawa rzeczowego, utrzymany jest nadal w przepisach odnoszących się do użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 235 k.c., budynki i inne urządzenia wzniesione przez użytkownika wieczystego na gruncie należącym do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego stanowią jego własność; to samo odnosi się do budynków znajdujących się na gruncie w chwili ustanawiania użytkowania wieczystego. Własność naniesień stanowi prawo związane z użytkowaniem wieczystym, co znaczy, że oba te prawa muszą się znajdować w rękach jednego podmiotu. Zasada ta ma istotne znaczenie dla oceny konstytucyjności kwestionowanego art. 214a pkt 3 u.g.n.

Przedstawione ukształtowanie zakresu uprawnień restytucyjnych byłego właściciela i ich konsekwencji prawnych pozwala na ograniczenie analizy i oceny prawnej, dokonywanej przez Trybunał w niniejszej sprawie, do użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, z pominięciem praw do znajdujących się na nim naniesień, których status prawny jest - wynikającą z przepisów prawa cywilnego - konsekwencją statusu gruntu.

Po czwarte, wyjaśnienia wymaga pojęcie "planu zabudowania", zgodność z którym warunkuje restytucję naturalną. Ponieważ przyjmuje się, że brak możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z ustaleniami planu stanowi wyłączną podstawę wydania odmownej decyzji restytucyjnej, wskazanie właściwego planu, z którym należy konfrontować roszczenie dekretowe, stanowi punkt centralny wielu orzeczeń sądowych. W chwili wejścia w życie dekretu warszawskiego obowiązywał "Ogólny plan zabudowania m.st. Warszawy", wydany na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202, ze zm.) i zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych 11 sierpnia 1931 r. Należy jednak podkreślić, że sądy administracyjne, oceniając podstawę prawną zapadłych w przeszłości odmownych decyzji dekretowych, nie ograniczają się do analizy planu ogólnego, lecz nakazują organom administracji prowadzenie kwerendy w celu ustalenia szczegółowego przeznaczenia konkretnego gruntu (por. np. wyrok WSA z 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 271/10, Lex nr 737586).

TK pomija prezentację kolejnych aktów prawnych, będących podstawą uchwalania planów zagospodarowania gruntów w Warszawie, odnotowuje jednak, że - jak wynika z przedstawianego w dalszym ciągu analizy orzecznictwa - współcześnie odpowiednikiem dekretowego "planu zabudowania" jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalany przez gminę na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) i będący aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Trybunał podkreśla, że w związku z wejściem w życie tej ustawy, 31 grudnia 2003 r. utraciły moc tzw. plany miejscowe, uchwalone przed 1 stycznia 1995 r. (por. art. 87 ust. 3 u.p.z.p.). Co ważniejsze, w myśl nowej u.p.z.p. uchwalanie planów nie jest obligatoryjne, a w wypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji (art. 50 u.p.z.p.), która powinna opierać się na ustaleniach tzw. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwalanego przez jej radę. W wyniku nowelizacji u.p.z.p. ustawą z dnia 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych (Dz. U. poz. 1890), obowiązującą od 1 stycznia 2016 r., szczególne zasady planowania przestrzennego obowiązują na "obszarach metropolitalnych".

Po piąte, należy zwrócić uwagę, że - począwszy od regulacji zawartej w dekrecie warszawskim do chwili obecnej - realizacja uprawnień restytucyjnych następowała dwuetapowo, z wykorzystaniem instrumentów właściwych prawu administracyjnemu oraz umowy cywilnoprawnej. Użyte w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego sformułowanie: "gmina uwzględni wniosek (...)" niewątpliwie wskazuje na władczą formę działania, którą - co oczywiste - musiało też przybrać nieprzyznanie prawa do gruntu. Z kolei art. 7 ust. 3 dekretu warszawskiego stanowi, że "w razie uwzględnienia wniosku gmina (...) określi warunki, pod którymi umowa może być zawarta", co w sposób niewątpliwy oznacza konieczność urzeczywistnienia pozytywnej dla dotychczasowego właściciela decyzji administracyjnej przez zawarcie umowy notarialnej ustanawiającej prawo rzeczowe do gruntu. Trybunał zwraca uwagę, że w chwili stanowienia dekretu warszawskiego ta dwuetapowość powstawania prawa do gruntu nie wynikała z wymagań prawa rzeczowego, lecz była skutkiem szczególnego ukształtowania trybu restytucji, która wymagała uprzedniej decyzji władzy publicznej. Inaczej wyglądała sytuacja w późniejszym okresie, gdyż początkowo tryb oddawania gruntu państwowego w użytkowanie wieczyste generalnie był dwuetapowy, tj. uzyskanie tego prawa w każdym wypadku wymagało decyzji organu o ustanowieniu prawa dla konkretnej osoby (tzw. promesa), a następnie - zawarcia umowy notarialnej, konsumującej ustalenia decyzji. Wreszcie, począwszy od ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.; dalej: ustawa a 29 września 1990 r.), kiedy to ustawodawca zaczął "oczyszczać" instytucję użytkowania wieczystego z elementów administracyjnoprawnych, do ustanowienia tego prawa na rzecz konkretnego podmiotu, zwykle wyłonionego w drodze przetargu publicznego, wystarczy umowa notarialna zawarta z publicznoprawnym właścicielem nieruchomości. Rzecz jednak w tym, że gdy prawo ma być ustanowione na rzecz byłego właściciela nieruchomości warszawskiej, wówczas umowa musi być poprzedzona władczą decyzją o uwzględnieniu wniosku, tak jak to jest przewidziane w art. 7 dekretu warszawskiego. Tym samym, na tle obecnie obowiązujących przepisów tryb dokonywania restytucji jest taki, jak w chwili stanowienia dekretu warszawskiego, choć restytucja polega na ustanowieniu innego prawa rzeczowego niż przewidziane w tym dekrecie.

W podsumowaniu należy stwierdzić, że przedstawiona ewolucja instytucji prawnych oraz utrzymujący się tryb restytucji gruntu, na który składają się dwie czynności prawne o odmiennej naturze, poddane różnym reżimom prawnym (publiczno i prywatnoprawnemu) i podlegające kontroli sprawowanej przez różne sądy (administracyjne i powszechne), komplikują ustalenie stanu judykatury na tle art. 7 dekretu warszawskiego, a na skutek tego - ustalenie treści normy prawnej wynikającej z ust. 1 i 2 tegoż przepisu. Zdaniem TK, ocena prawna decyzji restytucyjnej nie może być dokonywana w oderwaniu od ostatecznego efektu podjęcia tej decyzji, a mianowicie ukształtowania stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości. Ocena decyzji administracyjnej dotyczącej ustanowienia użytkowania wieczystego dla byłego właściciela gruntu warszawskiego, to w istocie "sprawa cywilna załatwiana w postępowaniu administracyjnym" (fragment tezy wyroku WSA w Warszawie z 29 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1149/05, Lex nr 204804).

Wyrok TK z dnia 19 lipca 2016 r., Kp 3/15, OTK-A 2016/66, M.P.2016/794

Standard: 3684

W myśl art. 1 dekretu z 1945 r. w celu umożliwienia racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu, w szczególności zaś szybkiego dysponowania terenami i właściwego ich wykorzystania, wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły z dniem wejścia w życie dekretu (tj. 21 listopada 1945 r.) na własność gminy m.st. Warszawy. Dekret przyznawał dotychczasowemu właścicielowi gruntu, jego prawnym następcom lub osobom go reprezentującym, a także użytkownikom gruntu prawo do złożenia w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę wniosku o ustanowienie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (art. 7 ust. 1). Gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek, jeśli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela można było pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (ponadto - w wypadku osoby prawnej - gdy użytkowanie nie było sprzeczne z jej zadaniami ustawowymi lub statutowymi). Jeśli wniosek nie był uwzględniany, gmina zobowiązana była zaofiarować uprawnionemu na tych samych warunkach dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej bądź prawo zabudowy na takim gruncie, o ile posiadała zapas gruntów (art. 7 ust. 4). Prawo wieczystej dzierżawy oraz prawo zabudowy zostały zastąpione w 1946 r. prawem własności czasowej, a od 1961 r. - użytkowaniem wieczystym. W razie niezgłoszenia wniosku albo nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi z jakichkolwiek powodów prawa wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy gmina zobowiązana była uiścić odszkodowanie (art. 7 ust. 5, art. 9 dekretu z 1945 r.). Skład i tryb postępowania miejskiej komisji szacunkowej, zasady oraz sposób ustalania odszkodowania oraz przepisy o emisji papierów wartościowych miały zostać określone w rozporządzeniu, którego jednak nigdy nie wydano. Bez przepisów wykonawczych przewidziane w dekrecie z 1945 r. uprawnienie do rekompensaty pozostało martwą literą prawa.

Możliwość dochodzenia odszkodowania od chwili wejścia w życie dekretu z 1945 r. była ograniczona terminami. Zgodnie z jego art. 9 ust. 2: "Prawo do żądania odszkodowania powstaje po upływie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy i wygasa po upływie lat 3 od tego terminu". Trybunał podkreśla, że powstanie i wygaśnięcie roszczenia było związane nie z formalnym "przejściem własności" (21 listopada 1945 r.), lecz z "objęciem w posiadanie" gruntu, który to termin, w odróżnieniu od przejścia własności był zróżnicowany w zależności od okoliczności konkretnej sprawy i w praktyce mógł być znacznie oddalony od daty wejścia w życie dekretu. Posłużenie się w dekrecie sformułowaniem, iż prawo do żądania odszkodowania "wygasa" po upływie lat 3 od wskazanego w przepisie zdarzenia, oznacza wprowadzenie terminu prekluzyjnego (zawitego), który działa z mocy prawa (sąd uwzględnia jego upływ z urzędu), definitywnie "gilotynując" roszczenie.

Trybunał zwraca uwagę, że samo "objęcie w posiadanie" zostało sformalizowane w rozporządzeniach Ministra Odbudowy wydanych w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej. Początkowo akt ten odbywał się w obecności właściciela i wymagał sporządzenia protokołu (rozporządzenie z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy, Dz. U. Nr 16, poz. 112), następnie jednak - ze względu na masowy charakter przejmowania władania nieruchomościami warszawskimi - rozporządzenie z dnia 27 stycznia 1948 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 43) zredukowało wymagania formalne dotyczące "objęcia w posiadanie", które odtąd sprowadzało się do ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy listy przejmowanych nieruchomości. W praktyce nie chodziło zatem o fizyczne przejęcie władania nimi, lecz o pewien akt formalny, dokonywany bez obecności zainteresowanych, którego rejestracja powinna ułatwić ustalenie daty, od której biegną wskazane w dekrecie terminy. W dalszym ciągu rozważań Trybunał przyjmuje jednak, że "objęcie w posiadanie" w rozumieniu dekretu z 1945 r. jest tym samym zdarzeniem prawnym, tj. "pozbawieniem faktycznej możliwości władania nieruchomością", od daty którego kwestionowany przepis uzależnia prawo do odszkodowania.

Na podstawie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130, ze zm.), na skutek zniesienia gminy m.st. Warszawy, wszystkie jej nieruchomości stały się własnością państwa. Stan ten trwał do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.).

Zmianę zasad wypłaty odszkodowań za określoną kategorię znacjonalizowanych gruntów warszawskich wprowadził art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.; dalej - ustawa z 1958 r.), zamieszczony w rozdziale 8 - "Przepisy przejściowe i końcowe" (numeracja artykułów uwzględnia tekst jednolity ustawy opublikowany w 1961 r.). Mechanizm odszkodowawczy, przewidziany w normatywnie martwym art. 9 dekretu z 1945 r., w pewnym zakresie ustawodawca zastąpił odpowiednim stosowaniem przepisów ustawy z 1958 r. dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości. Zmianą tą objęto: 1) gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z 1945 r. przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie ustawy oraz 2) domy jednorodzinne i jedną działkę budowlaną pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły po wejściu w życie ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu z 1945 r. Ustawa weszła w życie 5 kwietnia 1958 r., która to data została utrwalona w kolejnych aktach prawnych.

Ponadto w art. 53 ust. 3 ustawy z 1958 r. ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do wydania rozporządzania, mocą którego stosowanie przepisów ustawy dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości zostałoby rozszerzone na domy jednorodzinne oraz jedną działkę budowlaną pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły na własność Państwa na podstawie dekretu z 1945 r. przed wejściem w życie ustawy z 1958 r. Rozporządzenie to nigdy jednak nie zostało wydane.

Trybunał stwierdza, że celem ustawy z 1958 r. nie było zniesienie roszczeń odszkodowawczych przyznanych dekretem z 1945 r. Należy podkreślić, że w chwili jej stanowienia roszczenia te, ze względu na trzyletni termin prekluzyjny przewidziany w art. 9 ust. 2 dekretu, w znacznej części wygasły. Sens regulacji zawartej w art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r. polegał na tym, że - w odniesieniu do wskazanego kręgu podmiotów i rodzajów nieruchomości - dochodzenie roszczeń odszkodowawczych miało stać się realne, gdyż ustawa zawierała przepisy umożliwiające ich wykonanie. Ustawodawca, kierując się przyjętą wówczas aksjologią, dokonał wyboru podmiotów chronionych. Jednocześnie, zgodnie z podstawową zasadą prawa intertemporalnego, zdecydował o stosowaniu przepisów ustawy tylko na przyszłość, tj. do przypadków, gdy "przejście własności" nieruchomości następowało po wejściu w życie ustawy. Trybunał zwraca uwagę, że ta ostatnia przesłanka - z formalnego punktu widzenia - całkowicie wyłączała roszczenia odszkodowawcze, nawet tak wąsko określonego kręgu uprawnionych. Ze względu na przyjętą w art. 1 dekretu z 1945 r. konstrukcję prawną przejścia gruntów na własność gminy m.st. Warszawy z mocy samego prawa (ex lege) w dniu wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r., stany prawne objęte hipotezą art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r. nie mogły się zdarzyć w rzeczywistości. Zbiór domów jednorodzinnych i działek pod budowę takich domów, które "przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1", od początku był pusty. Trudno dziś ustalić, czy cytowane sformułowanie było skutkiem błędu prawników redagujących ustawę, czy też zamierzonym zabiegiem ustawodawcy, który - ustanawiając przepis pozornie przyznający roszczenia odszkodowawcze - formalnie rzecz biorąc, je wyeliminował. Praktyka zdecydowanie potwierdziła "dobre intencje" ustawodawcy, gdyż od 1959 r. zaczęto wydawać pierwsze pozytywne decyzje dekretowe (tak M. Gdesz, Rewindykacja gruntów warszawskich, Warszawa 2012, s. 55).

Trybunał zwraca uwagę, że dokonane ustawą z 1958 r. urealnienie roszczeń odszkodowawczych i rozszerzenie ich zakresu związane było z ograniczeniem w ustawie - w zestawieniu z postanowieniami dekretu warszawskiego - możliwości ustanowienia prawa rzeczowego na wywłaszczonej nieruchomości (por. Z. Strus, Grunty warszawskie, Przegląd Sądowy 10/2007, s. 14; M. Gdesz, Rewindykacja..., s. 55). Ustawodawca przewidział w niej bowiem (art. 54), że odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego (własności czasowej) może być uzasadniona nie tylko względami przewidzianymi w dekrecie z 1945 r., lecz także wynikającymi z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r., tj. gdy nieruchomość jest "niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych".

Możliwość dochodzenia rekompensaty majątkowej w trybie art. 9 dekretu z 1945 r. wygasła ostatecznie na mocy art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.; dalej: ustawa z 1985 r.). Przepis ten stanowił wprost, że z dniem wejścia w życie ustawy (tj. 1 sierpnia 1985 r.) wygasają prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu z 1945 r. Mocą przywołanego przepisu ustawy z 1985 r. ustawodawca ostatecznie wygasił roszczenia odszkodowawcze przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz w art. 8 dekretu z 1945 r. (por. Z. Strus, op.cit., s. 16; M. Gdesz, op.cit., s. 57). Konstrukcja przepisu, w szczególności art. 82 ust. 2, wskazywała na przyjęcie przez ustawodawcę, że podstawowym sposobem zadośćuczynienia roszczeniom "dekretowców" ma być przyznanie im prawa użytkowania wieczystego. Trzeba zwrócić uwagę, że wobec jednoznacznego określenia w art. 9 ust. 2 dekretu z 1945 r. terminów dochodzenia odszkodowania, w szczególności przewidzenia 3-letniego terminu zawitego, którego upływ "gilotynował" roszczenia, formalne ich wygaszenie w 1985 r. w znacznej mierze miało charakter porządkujący stan prawny.

Tezy o wygaszeniu roszczeń odszkodowawczych nie podważa zachowanie w ustawie z 1985 r. przepisu będącego odpowiednikiem art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r., a mianowicie - zawartego w rozdziale 8 ustawy "Przepisy przejściowe i końcowe" - art. 83. Umożliwiał on odpowiednie stosowanie przepisów ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do określonej kategorii nieruchomości warszawskich, tj.: gospodarstw rolnych na gruntach, które na podstawie dekretu z 1945 r. przeszły na własność państwa, jeżeli pozbawienie faktycznego władania tymi nieruchomościami nastąpiło po 5 kwietnia 1958 r. (ust. 1), domów jednorodzinnych, jeżeli przeszły na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r. oraz działek, które były przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną przed wejściem w życie dekretu z 1945 r., jeżeli pozbawienie możliwości władania nimi nastąpiło po 5 kwietnia 1958 r. (ust. 2). Powtarzając w art. 83 ustawy z 1985 r. unormowanie zawarte w art. 53 ustawy z 1958 r. ustawodawca zmienił jednak redakcję przepisu, w pewnym zakresie usuwając sygnalizowany wyżej błąd: w odniesieniu do działki budowlanej przesłanka "przejścia na własność Państwa" po 5 kwietnia 1958 r. została zastąpiona przesłanką "pozbawienia faktycznej możliwości władania" po tej dacie. Roszczenie odszkodowawcze zostało zatem związane z datą utraty posiadania. Trybunał zwraca uwagę, że zmiana ta nie dotyczyła domów jednorodzinnych, co do których nadal utrzymano przesłankę "przejścia na własność Państwa" po 5 kwietnia 1958 r., która - formalnie - eliminuje powstanie roszczeń byłych właścicieli domów jednorodzinnych.

Dokonując wykładni jednego z przepisów ustawy z 1985 r., jej art. 23 - przewidującego tzw. pierwszeństwo zakupu nieruchomości, TK w pełnoskładowej uchwale z 18 czerwca 1996 r. (sygn. W 19/95, OTK ZU nr 3/1996, poz. 25) stwierdził, że: "(...) z przyczyn leżących po stronie ustawodawcy, a także po stronie organów stosujących prawo znaczna część osób, które utraciły własność na mocy dekretu z 26 października 1945 r., znalazła się w sytuacji niestabilności lub niepewności co do ich praw, bez otrzymania sprawiedliwego zadośćuczynienia za utratę majątku na rzecz dzieła odbudowy Warszawy, wbrew literze i założeniom dekretu z 1945 roku.". Trybunał dostrzegał, że "[s]koro (...) owa komunalizacja nastąpiła z mocy samego prawa i miała charakter powszechny, to bez specjalnej regulacji prawnej osoby zainteresowane nie będą mieć skutecznych środków wzruszenia jej skutków", gdyż nie przysługują im środki przewidziane w przepisach ogólnych (m.in. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm. oraz ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. z 2014 r. poz. 101, ze zm.), służące wzruszeniu indywidualnych decyzji (orzeczeń) ekspropriacyjnych.

Należy dodać, że aktualnie obowiązująca u.g.n. na pewno nie zawiera "specjalnej regulacji", której niezbędność podkreślał Trybunał w uchwale z 1996 r. Ustawodawca ograniczył się do powtórzenia wcześniej obowiązującego przepisu. Przyjmując - wynikające wprost z art. 214 ust. 1 u.g.n. - założenie, że prawa do odszkodowania wynikające z art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu z 1945 r. wygasły na podstawie przepisów ustawy z 1985 r., ustawodawca ugruntował status quo powstałe po wygaszeniu roszczeń; do problematyki odszkodowań odnosi się art. 215 u.g.n., będący dosłowną kopią art. 83 ustawy z 1985 r.

Jak wynika z krótkiej prezentacji kolejnych unormowań roszczeń byłych właścicieli gruntów warszawskich, prawo do odszkodowania za tzw. grunty warszawskie zawsze było powiązane z przejściem posiadania na podmiot publiczny. W samym dekrecie (art. 9 ust. 2) możliwość żądania odszkodowania powstawała po upływie 6 miesięcy "od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy" i wygasała po upływie 3 lat od tego momentu. Tę samą koncepcję (przy założeniu błędnej redakcji przepisu) przyjął ustawodawca w art. 53 ustawy z 1958 r. Roszczenie odszkodowawcze nadal było powiązane z utratą posiadania, jednak zasady przyznawania odszkodowania zostały poddane dwóm reżimom. Formalnie rzecz biorąc, byli właściciele, którzy utracili posiadanie przed wejściem w życie ustawy z 1958 r., mogli dochodzić roszczeń wynikających z dekretu na jego podstawie, co w praktyce - ze względu na 3-letni termin prekluzyjny i na brak przepisów wykonawczych - było nieskuteczne. Roszczenia pozostałych miały podlegać ustawie z 1958 r. Rozwiązanie to odpowiadało podstawowej zasadzie intertemporalnej, która nową ustawę nakazuje stosować do zdarzeń prawnych (przejścia posiadania) powstałych w czasie jej obowiązywania. Trybunał podkreśla, że - w przeciwieństwie do dekretu warszawskiego - ustawa z 1958 r. oraz kolejne ustawy, które ją zastąpiły, nie wprowadzają terminu prekluzyjnego do dochodzenia odszkodowania.

Ustawa z 1985 r. utrzymała związek odszkodowania z datą pozbawienia władania nieruchomością, jednak - w przeciwieństwie do ustawy z 1958 r. - zdecydowała o wygaszeniu roszczeń, które formalnie mogły jeszcze znaleźć oparcie w dekrecie z 1945 r. Z punktu widzenia problemu konstytucyjnego rozważanego w niniejszej sprawie najważniejsze jest stwierdzenie, że wraz z wejściem w życie ustawy z 1985 r. ostatecznie wygasły roszczenia odszkodowawcze "dekretowców" pozbawionych faktycznego władania nieruchomościami przed 5 kwietnia 1958 r. W konsekwencji niewątpliwa jest teza, zgodnie z którą tej grupie podmiotów w chwili wejścia w życie kwestionowanego w pytaniu prawnym art. 215 ust. 2 u.g.n. nie przysługiwały roszczenia majątkowe wobec władz publicznych. Wypada dodać, że termin prekluzyjny zawarty w dekrecie z 1945 r. spowodował, że w wielu przypadkach roszczenia tych osób wygasły przed 1985 r. Kwestionowany przepis u.g.n., będący dosłownym powtórzeniem art. 83 ustawy z 1985 r., nie mógł pozbawić praw, które tym osobom już co najmniej od kilkunastu lat nie przysługiwały. Art. 215 ust. 2 u.g.n. nie wykreował też nowych roszczeń. Ustawodawca ograniczył się w nim do utrzymania stanu prawnego istniejącego od wejścia w życie ustawy z 1985 r.

Art. 215 ust. 2 u.g.n. na pewno nie stanowi podstawy prawnej pozbawienia kogokolwiek roszczeń odszkodowawczych: roszczenia osób pominiętych w ustawie z 1958 r. wygasły definitywnie na mocy ustawy z 1985 r., natomiast roszczenia osób objętych działaniem art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r. nadal mogą być realizowane.

W ocenie Trybunału założenie sądu pytającego co do istnienia konstytucyjnego prawa do odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie dekretu z 1945 r. w istocie jest równoznaczne z uznaniem istnienia konstytucyjnej podstawy roszczeń reprywatyzacyjnych, a wątpliwość konstytucyjna sądu pytającego stanowi fragment szerszego problemu, który można określić mianem reprywatyzacji. Pojęcie "reprywatyzacji" nie ma definicji legalnej. W znaczeniu potocznym obejmuje ono wszelkie działania zmierzające do zwrotu mienia przejętego przez państwo w okresie wczesnej PRL. W języku prawniczym reprywatyzacja nie jest rozumiana jednolicie. Można mówić o ujęciu węższym, w którym chodzi o restytucję, czyli przywrócenie własności utraconej w wykonaniu aktów nacjonalizacyjnych i innych form przejęcia mienia, w tym także - bez podstawy prawnej. Jednak reprywatyzację można też ujmować szeroko, tak że mieści się w tym pojęciu nie tylko zwrot mienia w naturze, lecz także inne formy zadośćuczynienia za pozbawienie własności (por. poglądy przywołane przez J. Parchomiuka, [w:] System prawa administracyjnego, t. 12, Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji, red. E. Bagińska, J. Parchomiuk, Warszawa 2010, s. 542). Trybunał posługuje się pojęciem reprywatyzacji w szerokim znaczeniu, które obejmuje system nadzwyczajnych regulacji przewidujących zwrot mienia wywłaszczonego bądź rekompensaty majątkowe strat poniesionych na skutek naruszenia przez władze komunistyczne własności czy szerzej - wolności majątkowej. Chodzi o środki nadzwyczajne, tj. wykraczające poza zwykłe instrumenty wzruszania i naprawiania skutków niezgodnych z prawem działań władzy publicznej.

Trybunał sygnalizuje, że w miarę upływu czasu reprywatyzacja w wąskim znaczeniu ma coraz mniejsze znaczenie praktyczne, gdyż zwrot majątku w naturze jest albo fizycznie niemożliwy (np. zniszczenie budynków, zajęcie działki pod drogę), albo prawnie niedopuszczalny (nabycie praw przez osoby trzecie w dobrej wierze), albo gospodarczo lub społecznie nieuzasadniony (zabudowanie działki budynkiem użyteczności publicznej). W konsekwencji, współcześnie reprywatyzacja może się dokonywać głównie przez wypłatę uprawnionym określonej sumy pieniędzy.

Na tle ogółu wypadków ekspropriacji, dokonywanych na podstawie aktów prawnych (generalnych i indywidualnych), a także wypadków całkowicie bezprawnego pozbawiania mienia, sytuacja byłych właścicieli gruntów warszawskich jest szczególna, gdyż na mocy jednego aktu prawnego (dekretu z 1945 r.) zostały przejęte na własność gminy m.st. Warszawy wszystkie nieruchomości, zabudowane i niezabudowane, położone w ówczesnych granicach administracyjnych miasta. Własność przeszła ex lege, na podstawie aktu prawnego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, bez potrzeby podejmowania jakichkolwiek aktów indywidualnych, dotyczących konkretnych nieruchomości czy ich właścicieli. To właśnie ta okoliczność leży u podstaw spostrzeżenia Trybunału o braku możliwości skorzystania przez zainteresowanych ze zwykłych środków kontroli decyzji administracyjnych czy orzeczeń sądowych. W literaturze podkreśla się też, że dekret z 1945 r. z założenia nie miał charakteru nacjonalizacyjnego, a jego podjęcie było warunkiem niezbędnym odbudowy stolicy. Zarówno cel przejęcia własności, jak i przewidziane w dekrecie możliwość ubiegania się o dzierżawę wieczystą oraz roszczenia odszkodowawcze, odróżniały ten akt prawny od innych aktów z okresu powojennego, których założeniem było pozbawienie własności prywatnej i nacjonalizacja środków produkcji. Gdyby do oceny legalności tych aktów prawnych zastosować współcześnie obowiązujące standardy państwa prawnego, dekret warszawski - ze względu na niewątpliwie bardzo doniosły cel publiczny - jako jedyny mógłby im odpowiadać. Jak słusznie odnotował Trybunał w uchwale o sygn. W 19/95, obecna sytuacja prawna byłych właścicieli tzw. gruntów warszawskich jest skutkiem zaniechań ustawodawcy i organów stosujących prawo, "wbrew literze i założeniom dekretu z 1945 roku". "Nader opieszałe", jak to określił Trybunał, rozpoznawanie wniosków o ustanowienie dzierżawy wieczystej (użytkowania wieczystego) lub przyznania prawa zabudowy doprowadziło do sytuacji, w której po 70 latach od wejścia w życie dekretu pozostają tysiące spraw niezałatwionych, przy czym ustawodawca dąży do dalszego ograniczenia zakresu roszczeń (por. ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy).

Przypomnienie tych okoliczności uzasadnia tezę, że - mimo pierwotnej specyfiki dekretu warszawskiego - obecnie "reprywatyzacja" nieruchomości nim objętych powinna być postrzegana jako część ogólnego problemu, jakim jest zadośćuczynienie krzywdom wyrządzonym w okresie systemowego bezprawia.

Mimo zdecydowanie krytycznej oceny komunistycznych aktów ekspropriacji, "które były niezgodne z powszechnie uznanymi standardami ochrony własności" i uznania, że "byli właściciele tzw. gruntów warszawskich nie zostali potraktowani przez władze publiczne w sposób zgodny z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz z zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa", Trybunał pisał o "postulatach reprywatyzacyjnych" jako elemencie przemian ustrojowych. Zaznaczył, że choć są to postulaty "oficjalnie uznawane", to zakres i formy reprywatyzacji są "problemem kontrowersyjnym, którego rozstrzygnięcie zależy w głównej mierze od decyzji politycznych".

Postanowienie TK z dnia 28 października 2015 r., P 6/13, OTK-A 2015/9/161

Standard: 3685 (pełna treść orzeczenia)