Wyrok z dnia 2010-08-31 sygn. I SA/Wa 271/10

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi J.M., G.K., K.K., M.C., K.A., J.C. i J.G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących J.M., G.K., K.K., M.C., K.A., J.C. i J.G. solidarnie 200 zł (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Infrastruktury dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], którą Minister po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r. nr [...] i poprzedzającego go orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] W. z dnia [...] maja 1954 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] oznaczonej nr. hip [...], położonej przy [...], ul. [...] i ul. [...].

I. Stan faktyczny

1. Przedmiotowa nieruchomość jako część ogólnej nieruchomości nr. hip [...] stanowiła własność A.C. i A.C. Przy tym w dziale III księgi hipotecznej wpisana została wzmianka z 1939 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. W dziale IV wykazu hipotecznego widniała zaś na należącej do A.C. współwłasności, hipoteka na rzecz Banku [...] Spółka Akcyjna oraz Banku [...] Spółka Akcyjna w W. (kaucje w łącznej wysokości [...] funtów sterlingów).

2. Nieruchomość przeszła na własność m. [...] W., a później Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

3. W dniu [...] lutego 1949 r. Sąd Grodzki w W. przywrócił A.C. posiadanie połowy nieruchomości.

4. W 1949 r. spadkobiercy A.C. oraz A.C. złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości.

5. Decyzją z dnia [...] maja 1954 roku Prezydium Rady Narodowej [...] W. odmówiło właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości wskazując, że przeznaczenie "zgodnie z opracow. planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] przy ul. [...] hip. [...] pod użyteczność publiczną. Korzystania z gruntu przez dot. właść. nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu wg. opracow. planu zagospodarowania przestrzennego. (...) nie może przyznać dot. właść. prawa własności czasowej i na podstawie art. 8 Dekretu wszystkie budynki – fragmenty murów – na przedmiotowym gruncie przechodzą na własność Skarbu Państwa. Odszkodowanie zostanie załatwione na zasadach art. 7, 8 i 9 Dekretu".

6. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] października 1954 r. po rozpatrzeniu odwołania następców prawnych poprzednich właścicieli utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie.

7. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2007 r. spadkobiercy poprzednich właścicieli oraz J.M., która na podstawie umowy z 2007 r. nabyła [...] % roszczeń od J.G., wystąpili o stwierdzenie nieważności powołanych decyzji z 1954 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej.

8. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczeń o odmowie przyznania prawa własności czasowej. W uzasadnieniu orzeczenia Minister stwierdził, że nieruchomość była przeznaczona na cele użyteczności publicznej. Sporny teren nie był objęty powojennym planem zagospodarowania przestrzennego, ale planem zabudowania uchwalonym przez Kolegium Tymczasowego Zarządu Miejskiego w W. w dniu [...] lipca 1937 r. i zatwierdzonym orzeczeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 1938 r. Minister wskazał, że wielokrotnie podejmował próby odnalezienia planu z 1937r. występując do licznych urzędów m.in. archiwów. Nie dało to jednak rezultatu i plan nie został odnaleziony. Dlatego też organ, rozpoznając sprawę odniósł się również do planu z 1931 r. – w którym teren jest przeznaczony pod parki. Natomiast według mapy "W. przedwojenna – plan miasta z 1939 r." teren jest opisany jako tereny wystawowe. W oparciu o powyższe Minister uznał, że teren od 1931 r. konsekwentnie był przeznaczony pod użyteczność publiczną.

Ponadto organ wskazał, że z pisma Głównego Komitetu [...] – Zarządu Inwestycji Budownictwa [...] z dnia [...] kwietnia 1954 r. wynika, że teren był przeznaczony pod budowę [...], czyli cel o charakterze użyteczności publicznej. Zdaniem organu poczynione ustalenia prowadzą do wniosku, że bez względu na to czy konkretna nieruchomość była przeznaczona pod park, stadion sportowy, czy tereny wystawowe - to inwestycje te o charakterze ogólnodostępnym uniemożliwiały dalsze swobodne korzystania z nieruchomości.

Minister stwierdził również, że zgodnie z art. 46 ustawy z 12 marca 1958 r. – o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz 64) byli właściciele w związku z wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego utracili wszelkie prawa do nieruchomości.

9. Skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Ministra.

10. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Minister utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczeń z 1954 r. W uzasadnieniu Minister odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku stwierdził, że zwrot "opracow." został bezpodstawnie odczytany jako opracowywany, równie dobrze można ten skrót odczytać jako opracowany. Zdaniem Ministra nie zasadny jest również zarzut oparcia się na prawdopodobieństwie istnienia planu zagospodarowania przestrzennego, brak możliwości odnalezienia planu nie może być utożsamiane z nieistnieniem planu. Fakt uchwalenia i obowiązywania planu nie ulega wątpliwości. Zgromadzony w sprawie materiał wskazuje jednoznacznie, że od 1938 r. teren przedmiotowej nieruchomości przewidziany był na cele publiczne, w kolejnych latach zmieniała się jedynie konkretyzacja owego celu. Ponadto objęcie postępowaniem wywłaszczeniowym oznacza, że poprzedni właścicieli utracili do niej wszelkie prawa na mocy art. 46 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

Organ podniósł również, że zgodnie z art. 100 i 102 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 ze zm.) istnienie hipoteki stanowiło wystarczającą przeszkodę do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Jeżeli nieruchomość była obciążoną prawami osób trzecich, to przeniesienie własności było niedopuszczalne.

II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu

1. G.K., K.K., M.C., K.A., J.C., J.G. oraz J.M. (powoływani jako skarżący) nie zgodzili się z tym rozstrzygnięciem i wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze przedstawili przebieg dotychczasowego postępowania i podnieśli, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważność orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej została oparta na prawdopodobieństwie istnienia planu, organ nie wykazał jednak istnienia planu. Zdaniem skarżących ocena, czy przeznaczenie nieruchomości w planie można było pogodzić z przyznaniem prawa własności czasowej musi uwzględniać wykładnię pojęcia "użyteczność publiczna" dokonaną w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08 wskazującą, że samo przeznaczenie w planie na cele użyteczności publicznej nie wyłącza możliwości przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej. Ponadto brak inicjatywy współuczestnictwa w realizacji przedsięwzięcie nie tylko nie ma znaczenia dla sprawy, ale jest oderwany od realiów lat - 50 XX w.

2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

III. Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

1. Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

2. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 dekretu [...] dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Gmina zobowiązana była wniosek taki uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Przy tym odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa do gruntu była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu.

3. W zaskarżonej decyzji Minister uznał, że stronie prawidłowo odmówiono przyznania prawa własności czasowej z uwagi na przeznaczenie nieruchomości w planie na cele użyteczności publicznej. Zdaniem Sadu ustalenia w tym zakresie są jednak przedwczesne, ponieważ nie wyjaśniono, który plan był podstawą w 1954 r. do stwierdzenia, że teren jest przeznaczony na użyteczność publiczną. Powoływany przez organ ogólny plan zabudowania uchwalony w dniu [...] lipca 1937 r. nie został odnaleziony. Jednak w ocenie Sądu, organ nie podjął wszelkich możliwych kroków w celu odnalezienia tego planu. Samo wystąpienie do archiwów, to za mało aby stwierdzić, że planu odnaleźć nie można. Bez żadnego bowiem problemu, na podstawie ogólnie dostępnych informacji można ustalić, że podczas wystawy "Urbanistyka W. w planach archiwalnych", zorganizowanej przez Oddział [...] SARP i Archiwum Państwowe [...] W. w dniach [...] października 2002 r., plan ogólny z 1937 r. był prezentowany. Organ powinien zatem powołać biegłego celem przeprowadzenia szerokiej kwerendy archiwalnej, celem jednoznacznego wyjaśnienia tej kwestii. Przy ewentualnym potwierdzeniu, że teren był przeznaczony pod urządzenie terenów wystawowych konieczna będzie szczegółowa ocena, czy takie przeznaczenie uniemożliwiałoby przyznanie prawa własności czasowej.

4. W przedmiotowej sprawie, skoro plan ogólny z 1937 r. został uchwalony, to nie ma podstaw do nawet pośredniego odwoływania się do planu ogólnego z 1931 r. Dodatkowo konieczna jest ocena w oparciu o jakie plany bądź decyzje w 1954 r. rozpoczęta została budowa [...], ta kwestia w ogóle została pominięta w postępowania nadzorczym. Skoro w dniu wydania przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej trwała już budowa [...], to koniecznym jest zbadanie na jakiej podstawie zostało wydane zezwolenie i czy było ono poprzedzone jakikolwiek orzeczeniem planistycznym ustalającym przeznaczenie spornego terenu.

5. Brak analizy powyższych kwestii narusza art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa, co miało wpływ na wynik postępowania i powoduje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania nadzorczego.

6. Błędnie również Minister uznał, że hipoteka ujawniona w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości stanowi automatycznie podstawę do odmowy przyznania prawa własności czasowej – zgodnie z art. 102 dekretu prawo rzeczowe z 1946 r. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie art. 102 dekretu Prawo rzeczowe nie mógł stanowić przeszkody do ustanowienia prawa własności czasowej w okresie obowiązywania Prawa rzeczowego. Przepis art. 7 ust. 2 dekretu [...] należy odczytywać jako regulację szczególną do art. 102 Prawa rzeczowego, zwłaszcza że chodziło o zobowiązania zaciągnięte przez poprzednich właścicieli nieruchomości przejętej w trybie dekretu [...]. Dodatkowo pominięto fakt, że hipoteka była wpisana w obcej walucie i konieczne było wzięcie pod uwagę art. XLV przepisów wprowadzających prawo rzeczowe z 1946 r., który stanowił, że "Hipoteki, długi gruntowe, długi rentowe, ciężary realne i inne obciążenia, wpisane w księgach hipotecznych (gruntowych, wieczystych) w walutach, które w chwili wejścia w życie prawa rzeczowego nie są prawnym środkiem płatniczym w Polsce, wygasną z upływem lat pięciu od tej chwili i winny być wykreślone z urzędu, jeżeli w ciągu powyższego terminu nie zostaną złożone wnioski o ich przerachowanie na walutę, będącą prawnym środkiem płatniczym w Polsce. Przepisu powyższego nie stosuje się do obciążeń, wpisanych w walutach zagranicznych zgodnie z obowiązującymi przepisami.".

7. Ponadto poza sporem pozostaje okoliczność, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej winny brać udział wszystkie podmioty, które posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa. W przedmiotowej sprawie organ traktował jako stronę H.C., która zmarła w dniu [...] września 2008 r. Tym samym jej spadkobierczynie nie brały udziału w postępowaniu nadzorczym i nie mogły bronić swoich praw na etapie postępowania administracyjnego i już z tego powodu należało zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję uchylić z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.

8. Podkreślić również należy, że nie ma dla kwestii oceny legalności decyzji z 1954 r. żadnego znaczenia treść art. 46 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który wszedł w życie prawie 4 lata po wydaniu orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej i nie miał mocy wstecznej. Dlatego wszelkie rozważania przez organ nadzoru tej kwestii były bezpodstawne. Przepis ten będzie miał ewentualne znaczenie dopiero w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c oraz art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.