KRRiT - udzielanie koncesji

Konstrukcja koncesji na nadawanie programów radiowych i telewizyjnych opiera się na uznaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 793/01, Lex nr 157653).

W kontekście art. 34 ustawy o radiofonii i telewizji należy odnotować, że z jego treści "wynika nie prawo do koncesji, ale jedynie możliwość uzyskania koncesji". Organ władzy publicznej może zatem podjąć decyzję o określonej treści, ale nie musi; jest uprawniony, po dokładnym zbadaniu stanu faktycznego i prawnego (wniosku koncesyjnego), do wyboru jednej z dwóch dopuszczalnych konsekwencji prawnych.

Szczególna, konstytucyjnie chroniona wolność formułowania poglądów i ich rozpowszechniania za pomocą programów telewizyjnych i radiowych niewątpliwie wymaga, aby nadawanie programów było wolne od ingerencji państwa, co wiąże się z tradycyjną doktryną tzw. negatywnych obowiązków państwa. Z drugiej jednak strony, państwo musi podejmować działania pozytywne w celu zagwarantowania osobom o różnych poglądach dostępu do środków masowego przekazu. Zawłaszczenie radia i telewizji przez jedną grupę społeczną lub jedną opcję polityczną przekreśla wolny charakter mediów. Dlatego też procedura koncesyjna powinna mieć na celu wyłonienie nadawcy, który gwarantuje najlepsze warunki programowe.

Art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji określa pozytywne przesłanki, których spełnienie stanowi warunek sine qua non uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych. Użyte w tym przepisie, kwestionowane przez wnioskodawcę wyrażenie "w szczególności" jednoznacznie wskazuje, że katalog przesłanek zawarty w tym przepisie nie jest zamknięty. W postępowaniu w przedmiocie udzielenia koncesji ocenie podlega każda spośród przesłanek zawartych w art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji oraz uwzględnia się inne jeszcze, niewskazane w tym przepisie, okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie koncesji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 336/09, Lex nr 596766).

Wyrażenie "w szczególności", którym ustawodawca posłużył się w art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, jednoznacznie wskazuje, że zawarte w tym przepisie wyliczenie przesłanek, które podlegają badaniu w postępowaniu toczącym się w przedmiocie uzyskania koncesji, nie ma charakteru zamkniętego. Powyższe stwierdzenie nie powinno być jednak opacznie rozumiane. Nie powinno być w szczególności odczytywane jako potwierdzenie zasadności zarzutu sformułowanego przez Rzecznika w odniesieniu do art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji.

Luz decyzyjny, jaki Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji (organowi administracyjnemu) wyznacza sformułowanie kwestionowane przez Rzecznika, nie oznacza dowolności decyzji co do udzielenia koncesji. Stosując zaskarżone uregulowanie, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji nie może naruszać praw podmiotowych wnioskodawców wynikających z innych przepisów, w tym w szczególności z przepisów rangi konstytucyjnej. Krępują ją zarówno przepisy o charakterze materialnoprawnym, jak i przepisy procesowe.

Oceniając złożony wniosek koncesyjny w kontekście możliwości uzyskania koncesji, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji działa nie tylko na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji oraz innych przepisów zawartych w tej ustawie. Podstawę prawną działania tego organu stanowią tu także inne przepisy, a w szczególności uregulowania zawarte w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdza się, że udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych ma następować "w oparciu o obiektywne kryteria ustawowe, po precyzyjnym ustaleniu stanu faktycznego na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i jego wszechstronnej ocenie, zgodnie z [...] art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 793/01, Lex nr 157653).

Podejmując decyzję co do udzielenia koncesji Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji korzysta z pewnego zakresu swobody wpisanego w istotę uznania administracyjnego. Swoboda ta nie oznacza jednak akceptacji dowolności decyzji. Swobodę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji krępują tu przepisy k.p.a. W postępowaniu koncesyjnym konieczne jest zapewnienie realizacji zasady równości wobec prawa (równego dostępu do reglamentowanego dobra w postaci koncesji) oraz jawności decyzji podjętej w przedmiocie udzielenia koncesji. Organ administracyjny, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim zadecyduje, w jakim zakresie będzie korzystać ze swojej władzy, ma obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy w perspektywie wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2001 r., sygn. akt II SA 1075/01, Lex nr 51033), a także musi uwzględnić tę okoliczność, by decyzja w przedmiocie udzielenia koncesji pozostawała w zgodzie z interesem społecznym oraz słusznym interesem obywateli.

W świetle wszystkich powyższych argumentów Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżony przez Rzecznika art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, w części zawierającej wyrażenie "w szczególności", rozumiany w ten sposób, że źródłem, uzupełniających wobec wymienionych w tym przepisie przesłanek, od których spełnienia zależy możliwość uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego drogą rozsiewczą naziemną w sposób cyfrowy, może być wyłącznie przepis ustawy, nie pozostawia Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji jako organowi administracyjnemu nadmiernego zakresu swobody i uznaniowości i nie koliduje z konstytucyją zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) - (por. także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 maja 2009 r., sygn. K 21/08). Jak wynika z przeprowadzonych przez Trybunał Konstytucyjny ustaleń, wskazany przepis nie jest wykorzystywany przez organy stosujące prawo w sposób sprzeczny z przepisami konstytucyjnymi, w tym w szczególności z zasadą legalizmu.

Wyrok TK z dnia 18 lutego 2014 r., K 29/12, OTK-A 2014/2/11, Dz.U.2014/244

Standard: 3474 (pełna treść orzeczenia)