Wyrok z dnia 2010-03-16 sygn. II GSK 336/09

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 listopada 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 315/08 w sprawie ze skargi T. O. Spółki z o.o. w W. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 2. zasądza od T. O. Spółki z o.o. w W. na rzecz Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji kwotę 5 180 (pięć tysięcy sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 315/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę "T. O." Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej T. O.) i uchylił decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (KRRiT) z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], utrzymaną nią w mocy decyzję Przewodniczącej KRRiT z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji oraz uchwały KRRiT z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] i z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...].

Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.

W dniu 16 grudnia 2003 r. Przewodnicząca KRRiT podała do publicznej wiadomości informację o możliwości udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego (dalej Ogłoszenie). Punkt I.2. Ogłoszenia stanowił podstawę do złożenia wniosków o udzielenie 7 koncesji na rozpowszechnianie uniwersalnych programów telewizyjnych o tematyce lokalnej, nadawanych codziennie przez 2 godziny na dobę. Koncesje obejmować miały w pozostałym czasie prawo do rozprowadzania programu innego naziemnego nadawcy krajowego, którego sygnał nie jest dostępny drogą naziemną na obszarze objętym zasięgiem stacji nadawczej rozprowadzającej program.

W związku z pkt I.2.2 Ogłoszenia Przewodniczącej KRRiT z dnia 16 grudnia 2003 r. T. O. w dniu 29 stycznia 2004 r. wystąpiła z wnioskiem nr 010/2004 o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego drogą naziemną.

Po rozstrzygnięciu postępowań koncesyjnych dotyczących punktów I.2.1 oraz od I.2.4 do I.2.7 Ogłoszenia, na podstawie uchwał o udzieleniu koncesji, po porozumieniu z Prezesem Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (URTiP), Przewodnicząca KRRiT wydała w dniu [...] kwietnia 2005 r. spółce T. O. pięć koncesji (o numerach [...]) na rozpowszechnianie programów lokalnych dotyczących wnioskowanych miejscowościach (G. W.; G., L. i L.; O., Ś. i W.; J. G. oraz Z. G.). Koncesja na rozpowszechnianie programu "O.-K., S." nie została wydana w tym samym czasie, co w/w koncesje, ze względu na złożenie przez wnioskodawcę do Prezesa URTiP, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem nr [...]) - w części dotyczącej lokalizacji i mocy promieniowanej stacji w K.

W dniu 9 maja 2005 r. T. O. złożyła wnioski o ponowne rozpatrzenie spraw, zakończonych wydaniem koncesji o numerach [...], wskazując na nieścisłości w tekstach (oczywiste omyłki) i jednocześnie poprosiła o rozważenie możliwości uzupełnienia w/w koncesji o informacje o nowym udziałowcu spółki T. O., tj. spółce "P. M." S.A. z siedzibą w W. (dalej spółka P. M.), która na mocy postanowienia Sądu Gospodarczego z dnia 29 lipca 2004 r. została udziałowcem T. O. W złożonych wnioskach zawarto informację, iż spółka P. M. posiada 0,5 % udziałów w spółce T. O., kopię przedmiotowego postanowienia T. O. nadesłała faxem w dniu 29 czerwca 2005 r.

Postanowieniami o sprostowaniu oczywistej omyłki dokonano korekt w błędnych zapisach koncesji, natomiast decyzjami Przewodniczącej KRRiT odmówiono wpisania spółki P. M. do struktury koncesyjnej spółki T. O., ponieważ w ocenie organu zmiana polegająca na objęciu przez nowego wspólnika 0,5 % udziałów nie była objęta obowiązkiem informacyjnym. W decyzjach podniesiono, że do dnia wydania koncesji o numerach [...] do KRRiT nie wpłynęła żadna dokumentacja potwierdzająca obecność spółki P. M. w kapitale zakładowym spółki T. O. Wpisanie nowego udziałowca do koncesji byłoby jednocześnie zgodą na objęcie większościowych udziałów, a co za tym idzie przejęcie kontroli nad spółką koncesjonariuszem, przez spółkę P. M. nieuwidocznioną przez wnioskodawcę w postępowaniu koncesyjnym.

W dniu 20 grudnia 2006 r. KRRiT postanowiła wszcząć postępowania o cofnięcie koncesji o numerach [...] na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531 ze zm.) w związku z przejęciem kontroli nad działalnością nadawcy w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 ze zm.) przez spółkę P. M.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r., nr [...], podjętą w wykonaniu uchwały KRRIT, nr [...], z dnia [...] stycznia 2007 Przewodnicząca KRRiT na podstawie art. 33 ust. 2 i 3, w związku z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji w związku z art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) odmówiła udzielenia spółce T. O., koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego o charakterze uniwersalnym pod nazwą "O.-K., S.", za pomocą stacji nadawczych zlokalizowanych w K. (kanał 52) oraz S. (kanał 25).

Pismem z dnia 27 kwietnia 2007 r. T. O. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], Przewodniczący KRRiT utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wniosek spółki jest niezgodny z treścią pkt I.2 Ogłoszenia z dnia 16 grudnia 2003 r., gdyż T. O. Sp. z o.o. ma zamiar rozpowszechniać program dwugodzinny, lokalny pod nazwą "O.-K., S." a w pozostałym czasie zamierza rozprowadzać program [...], którego nadawcą jest spółka P. M., która jest powiązana kapitałowo, strukturalnie i personalnie z wnioskodawcą. Powołując się na te powiązania organ stwierdził, że warunki Ogłoszenia przewidywały możliwość rozprowadzania programu innego naziemnego nadawcy, tymczasem w rozpatrywanej sprawie - w ocenie organu - mamy do czynienia z tym samym nadawcą, ale różnych programów. Nie jest to zatem "inny" nadawca o jakim mowa w Ogłoszeniu. Ponadto program [...] jest programem rozpowszechnianym przez 24 godziny na podstawie koncesji nr [...] w związku z tym, zdaniem organu, nie jest możliwe faktyczne i zgodne z prawem rozprowadzanie tego programu na kanale przeznaczonym do rozpowszechnienia 2 godzinnego programu lokalnego, gdyż nie są spełnione znamiona rozprowadzania, o jakich mowa w art. 4 pkt 3 ustawy o radiofonii i telewizji. Organ podkreślił, że o rozprowadzaniu można mówić jedynie wówczas kiedy zachodzi całościowe przejęcie programu, do którego rozprowadzający nie wprowadza zmian. Przejęcie programu innego nadawcy jedynie w części, czy wprowadzenie do takiego programu zmian odbiera tym czynnościom znamiona rozprowadzania, a zatem nie jest możliwe w zgodzie z prawem rozprowadzanie przez 22 godziny programu [...] trwającego 24 godziny.

Organ I instancji wskazał nadto, iż nieudzielenie przedmiotowej koncesji jest uzasadnione również faktem niedawania przez wnioskodawcę rękojmi prawidłowego wykonywania działalności w zakresie rozpowszechniania 2-godzinnego lokalnego programu telewizyjnego. Organ stwierdził, że dotychczasowa działalność spółki T. O. jako nadawcy programów telewizyjnych, działającego na podstawie koncesji o numerach [...] świadczy o naruszaniu przepisów ustawy o radiofonii i telewizji oraz zapisów zawartych w przyznanych koncesjach. W ocenie organu wnioskodawca po uzyskaniu dotychczasowych koncesji nie dotrzymywał deklaracji składanych na etapie postępowania o udzielenie koncesji dotyczących samodzielności finansowej, a także odnośnie wykonywania obowiązków programowych wynikających z koncesji.

Jednocześnie Przewodniczący KRRiT podkreślił, że zasadniczy wpływ na przedmiotową decyzję odmowną miało wszczęcie postępowań o cofniecie koncesji [...] w związku z przejęciem kontroli nad działalnością nadawczą spółki T. O. przez spółkę P. M. - nadawcę programu ponadregionalnego [...]. Zdaniem organu w toku postępowania o udzielenie niniejszej koncesji doszło do takich zmian w stosunku do informacji zawartych we wniosku, które powodują, iż wydanie koncesji na program lokalny faktycznie prowadziłoby do wydania koncesji na rozszerzenie zasięgu nadawania programu [...] emitowanego przez spółkę P. M.

Skargę na decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], wniosła T. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Strona skarżąca zakwestionowała powyższą decyzję w całości, żądając jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przypisanych. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj. art. 7, 8, 75, 77, 80, 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 4 pkt 3, art. 36 ust. 1 pkt 5 i art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o radiofonii i telewizji, art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący KRRiT pismem z dnia 12 lutego 2008 r. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając skargę T. O. WSA w W. podzielił pogląd, że Ogłoszenie Przewodniczącej KRRiT stanowi element postępowania koncesyjnego, podlegając kontroli sądu administracyjnego i dokonał w pierwszej kolejności oceny prawidłowości podanych w Ogłoszeniu informacji. W ocenie WSA treść Ogłoszenia była niezgodna z art. 4 pkt 3 ustawy o radiofonii i telewizji. Przepis tegoż artykułu stanowił, że rozprowadzaniem jest przejmowanie w całości i bez zmian programu nadawcy krajowego lub zagranicznego, z wyjątkiem programu rozpowszechnianego w sieci kablowej i równoczesne jego rozpowszechnianie. Tymczasem zgodnie z punktem I.2. Ogłoszenia koncesje obejmować miały rozpowszechnianie uniwersalnych programów telewizyjnych o tematyce lokalnej, nadawanych codziennie przez 2 godziny na dobę, a w pozostałym czasie prawo do rozprowadzania programu innego naziemnego nadawcy krajowego, którego sygnał nie jest dostępny drogą naziemną na obszarze objętym zasięgiem stacji nadawczej rozprowadzającej program. Zdaniem Sądu, definicja "rozprowadzania" mówi o przejmowaniu programu w całości, bez zmian. Jeżeli zatem z programu wyłącza się dwie godziny wówczas nie mamy do czynienia z rozprowadzeniem.

Niezależnie od powyższego za przedwczesne Sąd I instancji uznał twierdzenia organu, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia "z tym samym nadawcą, ale różnych programów", co wskazuje na niespełnienie przez stronę warunków spornego Ogłoszenia przewidujących możliwość rozprowadzania programu innego naziemnego nadawcy. W tym zakresie WSA zwrócił uwagę na brak zdecydowania samego organu, co do oceny analizy powiązań kapitałowych, strukturalnych i personalnych T. O. ze spółką P. M. Jeżeli organ uważa, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z tym samym nadawcą różnych programów, to w ocenie Sądu, powinien wyrazić w tej kwestii jednoznaczne stanowisko, powołując na jego uzasadnienie konkretne dowody.

Odnosząc się do stanowiska organu, iż dotychczasowa działalność T. O. uzasadnia stwierdzenie, że spółka nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania działalności objętej koncesją, Sąd I instancji podniósł, iż klauzula dawania rękojmi prawidłowego wykonywania działalności objętej koncesją ma znaczenie normatywne jedynie odnośnie do przypadku określonego w art. 52 ustawy o radiofonii i telewizji. W ocenie WSA konstrukcja regulacji art. 50 pkt 2 oraz art. 52 ust. 1 w/w ustawy, w których ustawodawca stanowi zarówno o warunkach wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją, jak i o dawaniu rękojmi prawidłowego wykonywania takiej działalności uprawnia do przyjęcia, iż wykładnia tego drugiego sformułowania nie powinna być interpretowana w oparciu o warunki uzyskania koncesji. Powinna być dokonana w oparciu o inne czynniki, które zasadniczo nie pozostają w związku z warunkami uzyskania koncesji (tymi wynikającymi z art. 56 ustawy). Jednocześnie Sąd podkreślił, że o braku dawania wspomnianej rękojmi przez przedsiębiorcę świadczyć może fakt uprzedniego cofnięcia koncesji z powodu rażącego naruszenia prawa regulującego prowadzenie działalności objętej tą koncesją. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie - jak zauważył Sąd - organ koncesyjny uwzględnił fakt toczących się dopiero postępowań w sprawie cofnięcia koncesji. Zdaniem Sądu, organ regulacyjny dokonał niedopuszczalnej oceny przesłanek cofnięcia innych koncesji, które to przesłanki mogą być wzięte pod uwagę dopiero w postępowaniach o cofnięcie tychże koncesji.

W tym stanie rzeczy, zarzut skargi dotyczący błędnego zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o radiofonii i telewizji WSA w W. uznał za słuszny, co czyniło zasadnym uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 315/08, wniósł Przewodniczący KRRiT. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego zmiany przez oddalenie skargi T. O. na decyzję nr [...] i poprzedzające ją decyzje i uchwały w całości, ewentualnie uchylenia wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 4 pkt 3; art. 34; art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o radiofonii i telewizji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że Ogłoszenie z dnia 16 grudnia 2003 r. wszczynające postępowanie koncesyjne w niniejszej sprawie nie było zgodne z art. 4 pkt 3 i art. 34 ustawy o radiofonii i telewizji. W ocenie strony nie jest jasne, dlaczego Sąd z góry założył, że rozprowadzany program będzie trwał 24 godziny i zatem jego 22-godzinne nadawanie nie będzie rozprowadzaniem, co jest niezgodne z Ogłoszeniem. Według kasatora jest dopuszczalne rozprowadzanie 22-godzinnego programu innego nadawcy, co wydaje się być zgodne z Ogłoszeniem i nie stanowi naruszenia art. 4 pkt 3 ustawy o radiofonii i telewizji.

W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną niezasadnie Sąd I instancji stwierdził naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, gdyż zgodnie z treścią tegoż przepisu organ w postępowaniu o udzieleniu koncesji ocenia m.in. dotychczasowe przestrzeganie przepisów dotyczących radiokomunikacji i środków masowego przekazu. Jak podnosi kasator, w przedmiotowej sprawie wnioskodawca w zakresie posiadanych już koncesji w sposób rażący naruszał zapisy koncesji i przepisy ustawy. Wobec tego, KRRiT była zobowiązana do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości dotyczących wiarygodności wnioskodawcy w zakresie wcześniej składanych deklaracji i oświadczeń co do samodzielności programowej i finansowej T. O. oraz oceny wniosku o udzielenie koncesji w świetle art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o radiofonii i telewizji, czyli w zakresie dotychczasowego przestrzegania przepisów dotyczących radiokomunikacji i środków masowego przekazu.

Przewodniczący KRRiT wskazał nadto, iż przejęcie kontroli nad nadawcą przez inny podmiot nie było podstawą wydania zaskarżonej decyzji, okoliczność ta została natomiast podniesiona w celu wskazania, iż przejęcie kontroli nad nadawcą skutkowało nieprzestrzeganiem przepisów dotyczących udzielonych koncesji na nadawanie innych programów lokalnych oraz ustawy o radiofonii i telewizji i dopiero to stwierdzenie stanowiło podstawę do odmowy udzielenia koncesji na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji.

T. O. nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła między innymi zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej poprzez przytoczoną argumentację można dojść do przekonania, iż skarga w istocie stawia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, jednak stwierdzić należy, że formułując zarzuty, stosownie do wymagań art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna nie przywołała art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a w samym uzasadnieniu strona skarżąca powołuje się na uchybienia w zakresie oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego odnoszącego się do ustaleń organu dotyczących istnienia negatywnej przesłanki z art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy z 29 grudnia 1992 roku o radiofonii i telewizji. W omawianym zakresie strona skarżąca podniosła, że dokonała prawidłowych ustaleń i oceny przesłanek, o których mowa w powołanym wyżej przepisie prawa. Wobec treści uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 roku, sygn. akt I OPS 10/09 (vide ONSAiWSA 2010/1/1) opisane nieprawidłowości pozostają bez wpływu na dopuszczalność skargi kasacyjnej i przesądzają o konieczności odniesienia się do tak skonstruowanych zarzutów skargi kasacyjnej.

W tym miejscu należy więc stwierdzić, że w decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 roku, numer [...] oraz w decyzji z dnia [...] grudnia 2007 roku wydanej po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ administracji publicznej wskazał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, między innymi przepis art. 36 ust. 1 ustawy z 29 grudnia 1992 roku o radiofonii i telewizji, precyzując w uzasadnieniu decyzji, że podstawę prawną stanowi art. 36 ust. 1 pkt 5 w/w ustawy. Problematyka odnosząca się do wykładni wymienionej wyżej normy prawnej będzie omówiona w dalszej części uzasadnienia, w której zawarte będzie stanowisko odnoszące się do zarzutów związanych z podstawą kasacyjną opisaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Pamiętać przy tym należy, że postępowanie o przyznanie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego było prowadzone w oparciu o zasady określone w ustawie z 29 grudnia 1992 roku o radiofonii i telewizji oraz w oparciu o obowiązujące w dacie podejmowania decyzji przepisy wykonawcze, to jest rozporządzenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z 2 czerwca 1993 roku w sprawie zawartości wniosku oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. z 1993 r. Nr 52, poz. 244 ze zm.), a w zakresie nieuregulowanym tymi aktami prawnymi według przepisów k.p.a.

W związku z powyższym należy podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu prawa w postępowaniu o udzielenie koncesji organ koncesyjny ma obowiązek dokonać także oceny dotychczasowego przestrzegania przepisów dotyczących radiokomunikacji i środków masowego przekazu przez podmiot ubiegający się o przyznanie koncesji. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że wyliczenie w tym przepisie przesłanek, które powinny zostać w szczególności poddane ocenie w trakcie postępowania, nie ma charakteru enumeratywnego. Oznacza to, że w czasie postępowania nie może zostać pominięta żadna z przesłanek wymienionych w art. 36 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o radiofonii i telewizji. Nie oznacza to jednak, że tylko te przesłanki mogą stać się przedmiotem oceny. Niewątpliwie użyty w art. 36 ust. 1 tej ustawy zwrot "w szczególności" należy interpretować w ten sposób, że organ koncesyjny zobligowany jest w pierwszym rzędzie do ceny okoliczności wymienionych w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, ale powinien także brać pod uwagę wszelkie inne przesłanki, które mogą być istotne dla oceny zasadności wniosku o przyznanie koncesji. Również poza sporem winna pozostawać okoliczność dotycząca tego, że przed dokonaniem oceny wskazanych w art. 36 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o radiofonii i telewizji okoliczności KRRiT musi zebrać możliwie pełny materiał dowodowy stanowiący podstawę dla ustalenia stanu faktycznego. Ustalony stan faktyczny winien zostać następnie poddany wnikliwej ocenie.

Z akt sprawy wynika, że Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu administracji publicznej, w zakresie wskazującym na to, że dotychczasowa działalność spółki ubiegającej się o przyznanie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego świadczy o naruszaniu przepisów ustawy o radiofonii i telewizji, a także zapisów zawartych w przyznanych koncesjach, a zatem spółka nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania działalności objętej koncesją. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji jest co najmniej przedwczesne. Po pierwsze przypomnieć należy, że zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm., dalej powoływanej jako u.s.d.g.) szczegółowy zakres i warunki wykonywania działalności gospodarczej podlegającej koncesjonowaniu określają przepisy odrębnych ustaw. Chodzi tu o ustawy regulujące tryb podejmowania i zasady wykonywania działalności gospodarczej w dziedzinach wymienionych w art. 46 ust. 1 u.s.d.g. Przepisy tych ustaw normują zarówno zagadnienia materialnoprawne jak i zagadnienia proceduralne. Jednak w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej znajdują się przepisy regulujące zasady podejmowania koncesjonowanej działalności, a także określające zakres i warunki jej wykonywania oraz kontroli jej wykonywania. Do tych przepisów zaliczyć należy niewątpliwie art. 50, art. 51 czy art. 56 w/w ustawy. Regułę "kolizyjną" określającą relacje między przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a przepisami zawartymi w odrębnych ustawach, w tym ustawie o radiofonii i telewizji, ustanawia przepis art. 63 u.s.d.g. Zgodnie z tym unormowaniem w sprawach nieuregulowanych w art. 47-61 u.s.d.g. stosuje się przepisy odrębnych ustaw regulujących działalność podlegającą koncesjonowaniu. Okoliczność ta ma o tyle istotne znaczenie, że mając na uwadze powyższe rozważania Sąd I instancji winien odnieść się do relacji zachodzących między regułami wynikającymi z w/w przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a szczegółowymi uregulowaniami zawartymi w przepisach ustawy o radiofonii i telewizji. Podkreślić należy, że z treści art. 50 u.s.d.g. wynika, iż organ koncesyjny może dokonać sprawdzenia faktów podanych we wniosku o udzielenie koncesji w celu stwierdzenia, czy przedsiębiorca spełnia warunki wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją oraz czy daje rękojmię prawidłowego wykonywania dzielności objętej koncesją. Zgodzić się należy ze stanowiskiem wskazującym na to, że ustawowe pojęcie "rękojmi" jest pojęciem niedookreślonym. Badanie w postępowaniu koncesyjnym okoliczności wskazanych w treści powołanego wyżej przepisu prawa nie może jednak doprowadzić do odmowy udzielenia koncesji jeżeli ustalenie o niedawaniu przez przedsiębiorcę wskazanej rękojmi nie doprowadzi do sytuacji, w której przedsiębiorca nie spełnia warunków wykonywania działalności koncesjonowanej – art. 56 ust. 1 pkt 1 u.s.d.g. Natomiast przepis art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o radiofonii i telewizji określa obowiązek organu koncesyjnego w zakresie oceny dotychczasowego przestrzegania przepisów dotyczących radiokomunikacji i środków masowego przekazu przez podmiot ubiegający się o przyznanie koncesji. Obowiązek, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie prawa daje organowi koncesyjnemu możliwość kontroli faktów wymienionych w art. 50 pkt 2 u.s.d.g. Poza analizą Sądu I instancji pozostały okoliczności związane z ustaleniami organu w zakresie dotyczącym wykorzystywania przez podmiot ubiegający się o przyznanie koncesji kanałów będących przedmiotem prowadzonego postępowania oraz kwestii związanych z emitowaniem programu w ramach przyznanych wcześniej koncesji. Dotyczy to w szczególności przeprowadzonego przez organ koncesyjny tzw. monitoringu nadawania programu lokalnego "O.-G. W.", programu lokalnego "O.-Z. G.", programu lokalnego "O.-J. G.", programu lokalnego "O.-G.,L.,L.", a także zgromadzonych publikacji prasowych (Głos Pomorza) odnoszących się do wykorzystywania przez spółkę P. M. częstotliwości przydzielonej dla T. O. do nadawania drogą naziemną sygnału programu [...].

W związku z powyższym należy podnieść, że zobowiązanie sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów wniosków skargi wskazuje, że sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi, co wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto poza sporem winno pozostawać, że Sąd I instancji w toku kontroli zgodności z prawem wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, zobowiązany jest do zweryfikowania przyjętych przez organ ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Brak takiej weryfikacji, a w konsekwencji - przyjęcie stanu faktycznego, stanowi naruszenie przepisów postępowania. Nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, jest wadą postępowania, która zawsze poddaje w wątpliwość trafność rozstrzygnięcia, bowiem gdy część materiału dowodowego zostaje pominięta i nieomówiona w uzasadnieniu wyroku, to nie są jasne przyczyny rozstrzygnięcia (vide wyrok NSA z 19.02.2009 r., I FSK 1914/07, niepublikowany, wyrok NSA z 6.03.2008 r., I GSK 419/07, niepublikowany).

W zakresie odnoszącym się do zarzutów związanych z podstawą kasacyjną opisaną w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. stwierdzić należy, że niepełna i niewłaściwa ocena stanu faktycznego dokonana przez Sąd I instancji skutkuje tym, że nie można skutecznie dowodzić niewłaściwego zastosowania prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu prawidłowości dokonanej przez sąd oceny ustaleń faktycznych. Innymi słowy, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może odnieść zamierzonego skutku, jeśli jest oparty na kwestionowaniu stanu faktycznego, co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce (vide wyrok NSA z 2.07.2009 r., I FSK 566/08, niepublikowany).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.