Immunitet parlamentarny - charakterystyka

Na instytucję immunitetu parlamentarnego składają się trojakiego rodzaju uprawnienia posła i senatora. Obejmują one immunitet materialny, immunitet formalny oraz przywilej nietykalności.

Immunitety przysługują parlamentarzyście tylko wówczas, gdy jego działalność wpisuje się w sprawowanie mandatu

Instytucja immunitetu od wieków traktowana jest jako istotna gwarancja prawidłowego działania parlamentu jako organu reprezentacji Narodu, a zatem immunitet trzeba traktować nie tyle jako przywilej indywidualny, przyznany poszczególnym członkom parlamentu, ile jako przywilej instytucji. Należy go rozpatrywać nie w kategoriach prawa podmiotowego (na tle zasad wykładni wynikających z rozdziału drugiego Konstytucji), lecz tylko w kategoriach instytucjonalnych (a więc na tle zasad funkcjonowania organów państwa).

Sens i potrzeba immunitetu sięgają tak daleko, jak jest to niezbędne dla zapewnienia prawidłowego działania parlamentu jako organu i prawidłowego wykonywania mandatu przez posła (senatora) jako członka tego organu. Wobec tego zakres immunitetu, zasady jego uchylania i zawieszania powinny być wyznaczane w takim tylko rozmiarze, w jakim wiążą się z ochroną izby i jej członków przed zewnętrznymi ingerencjami w działalność parlamentarną.

Podobnie według poglądów reprezentowanych w doktrynie prawa konstytucyjnego, immunitet parlamentarny pełni dwie podstawowe funkcje:

1) ochrony niezależności członków parlamentu i zagwarantowania im swobody sprawowania mandatu przedstawicielskiego, zgodnie z wolą i sumieniem jego piastuna i bez żadnych utrudnień (por. art. 104 ust. 1 Konstytucji);

2) zapewnienia ochrony i niezależności parlamentu jako takiego, gwarantujących możliwość wypełniania jego funkcji ustrojowych.

Tym samym wskazana instytucja prawa parlamentarnego ma ścisły związek z zasadą przedstawicielstwa (art. 4 ust. 2 Konstytucji), zasadą mandatu wolnego (art. 104 ust. 1 Konstytucji).

Art. 105 ust. 1 Konstytucji stanowi, że "[p]oseł nie może być pociągnięty do odpowiedzialności za swoją działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu poselskiego ani w czasie jego trwania, ani po jego wygaśnięciu. Za taką działalność poseł odpowiada wyłącznie przed Sejmem, a w przypadku naruszenia praw osób trzecich może być pociągnięty do odpowiedzialności sądowej tylko za zgodą Sejmu" (z mocy art. 108 ustawy zasadniczej przepisy te stosuje się odpowiednio do senatorów).

Art. 105 ust. 1 Konstytucji był przedmiotem wykładni dokonanej w postanowieniu Trybunału o sygn. SK 8/13. Rekapitulując obszerny wywód Trybunału, warto przypomnieć, że przepis ten traktuje się - co do zasady - jako wyrażenie tzw. immunitetu materialnego (K 38/03), którego istotą jest ograniczanie, zmiana charakteru lub wyłączenie odpowiedzialności (jej wszelkich form, tj. odpowiedzialności karnej, cywilnej, administracyjnej, na tle prawa pracy itp.) za czyny w określony sposób powiązane ze sprawowaniem mandatu parlamentarnego.

Art. 105 ust. 1 Konstytucji należy interpretować jako taki, który nie wyłącza bezprawności danego rodzaju czynów (skoro poseł może ponosić za nie odpowiedzialność przed Sejmem) ani nie wyklucza całkowicie ich sankcjonowania (odpowiedzialność może być egzekwowana przed określonym organem). Przekształca jednak charakter bezprawności tych czynów, gdyby któryś wypełniał znamiona czynu zabronionego przez ustawę karną (odpowiedzialność karna nie będzie egzekwowana przez organ władzy sądowniczej, wymiaru sprawiedliwości).

Dodatkowo Trybunał w postanowieniu o sygn. SK 8/13 podkreślił, że obydwa uregulowane w art. 105 ust. 1 Konstytucji immunitety przysługują posłowi tylko wtedy, gdy jego działalność wpisuje się w sprawowanie mandatu - kwestię tę przesądza jednoznacznie i samodzielnie zdanie pierwsze wskazanego przepisu. Jeśli zatem dany czyn nie stanowi sprawowania mandatu, to bezprzedmiotowe staje się rozważanie tego, czy zarazem narusza on, czy też nie narusza praw osób trzecich. W takim wypadku poseł ponosi za swój czyn zwyczajną odpowiedzialność, którą egzekwuje się również w zwykłym trybie, o ile czyn ów nie narusza norm prawa karnego - wówczas bowiem, na mocy kolejnych ustępów art. 105 Konstytucji, chroni go immunitet formalny, który uchylić może stosowna decyzja Sejmu albo odpowiednio wyrażona wola samego posła.

Wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2016 r., K 2/14

Standard: 3319 (pełna treść orzeczenia)

Zgodnie z art. 105 ust. 1 Konstytucji poseł nie może być pociągnięty do odpowiedzialności za swoją działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu ani w czasie jego trwania, ani po jego wygaśnięciu. Za taką działalność poseł odpowiada wyłącznie przed Sejmem, a w przypadku naruszenia praw osób trzecich może być pociągnięty do odpowiedzialności sądowej tylko za zgodą Sejmu. Z mocy art. 108 ustawy zasadniczej art. 105 stosuje się odpowiednio do senatorów, niemniej, dla uproszczenia wywodu, w dalszej części uzasadnienia mowa będzie wyłącznie o posłach i przysługującym im immunitecie poselskim.

Chociaż Konstytucja tego nie przesądza wprost, art. 105 ust. 1 traktuje się - co do zasady (por. część II, pkt 2.2.5 uzasadnienia) - jako wyrażenie immunitetu materialnego (zob. w szczególności L. Garlicki, op. cit., s. 7 i n.; K. Grajewski, Immunitet parlamentarny w prawie polskim, Warszawa 2001, s. 91 i n.; Tenże, Odpowiedzialność posłów i senatorów na tle zasady mandatu wolnego, Warszawa 2009, s. 305 i n.; B. Janusz-Pohl, Immunitety w polskim postępowaniu karnym, Warszawa 2009, s. 118 i n.; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 620 i n.; W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2013, s. 132). Wskazuje się przy tym na wyraźne intencje faktycznych twórców Konstytucji, pokrewieństwo brzmieniowe z art. 21 Konstytucji marcowej i art. 7 Małej konstytucji, przede wszystkim jednak na stanowisko doktryny, zaaprobowane przez sądy (por. L. Garlicki, op. cit., s. 7-8).

Istotą immunitetu materialnego jest ograniczanie, zmiana charakteru lub wyłączenie odpowiedzialności za czyny w określony sposób powiązane ze sprawowaniem mandatu parlamentarnego. Ściśle rzecz biorąc, odpowiedzialność, o której mowa, może się przejawiać w dwóch podstawowych sferach: bezprawności (tj. węziej rozumianej odpowiedzialności) oraz jej sankcjonowania (w tym karalności jako sankcjonowania na gruncie prawa karnego), a w konsekwencji - pociągania do odpowiedzialności.

Objęcie immunitetem materialnym danego rodzaju czynu mogłoby wobec tego polegać w szczególności na: 1) utrzymaniu jego bezprawności karnej z jednoczesnym zniesieniem jego karalności, 2) wyłączeniu bezprawności karnej i utrzymaniu albo wprowadzeniu bezprawności innego typu, wraz z równoczesnym zniesieniem albo, przeciwnie, dopuszczeniem możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności z tego (innego niż karny) tytułu, 3) całkowitym zniesieniu bezprawności, co czyniłoby kwestię pociągania do odpowiedzialności (w tym karalności) bezprzedmiotową.

Art. 105 ust. 1 Konstytucji zbudowany jest z dwóch zdań, a przy tym drugie z nich stanowi poniekąd rozwinięcie treści pierwszego - konstrukcja immunitetu stanowi tedy wypadkową obu zdań. Zgodnie z art. 105 ust. 1 zdanie pierwsze "poseł nie może być pociągnięty do odpowiedzialności za swoją działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu poselskiego ani w czasie jego trwania, ani po jego wygaśnięciu". Brzmienie tego przepisu nie jest precyzyjne, aczkolwiek sformułowanie, że poseł "nie może być pociągnięty do odpowiedzialności", wskazywałoby raczej na uchylenie sankcjonowania określonego rodzaju działalności, przy zachowaniu jego bezprawności. Takie pojmowanie immunitetu materialnego dominuje w doktrynie prawa karnego, natomiast w doktrynie prawa konstytucyjnego i judykaturze panuje pogląd, iż działania posła chronione immunitetem materialnym tracą charakter deliktów karnych - immunitet materialny jawi się tedy nade wszystko jako ustawowy kontratyp w stosunku do typowych stanów faktycznych przewidzianych w tych przepisach prawa karnego materialnego, które kolidują ze sprawowaniem przez posła jego mandatu. Nauka prawa konstytucyjnego i orzecznictwo konstatują poza tym, że występującemu w art. 105 ust. 1 Konstytucji terminowi "odpowiedzialność" nie towarzyszy żaden przymiotnik, który relatywizowałby czyny objęte immunitetem na gruncie analizowanego przepisu do konkretnej gałęzi czy dziedziny prawa, i wnoszą stąd, że przepis ten obejmuje wszelkie formy odpowiedzialności; oprócz odpowiedzialności karnej, odnosi się on zatem do odpowiedzialności cywilnej, administracyjnej, na tle prawa pracy itp. Powyższe samo przez się nie rozstrzyga jednak, czy następuje całkowite zniesienie, czy też jedynie przekształcenie (i w tym sensie - ograniczenie) bezprawności za działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu.

Niepewność tę usuwa zdanie drugie art. 105 ust. 1 Konstytucji, rozpoczynające się od stwierdzenia: "za taką działalność poseł odpowiada wyłącznie przed Sejmem". Sformułowanie to, po pierwsze, wyraźnie wyklucza całkowity brak zarówno bezprawności danego rodzaju czynów (skoro poseł ponosić ma za nie odpowiedzialność), jak i jej sankcjonowania (bo odpowiedzialność ta ma być egzekwowana przed określonym organem), a po drugie, przekształca charakter bezprawności tychże czynów, gdyby któryś z nich wypełniał znamiona czynu zabronionego przez ustawę karną. Ta druga konkluzja płynie już chociażby z tego, współcześnie fundamentalnego, założenia, że odpowiedzialność karna może być egzekwowana wyłącznie przed organami władzy sądowniczej (wymiaru sprawiedliwości), do których niewątpliwie nie zalicza się parlamentu (instytucję "sądu sejmowego" dałoby się potraktować tylko w kategoriach historycznych).

Wobec powyższego odpowiedzialność przed Sejmem za czyny chronione immunitetem materialnym jest wyłącznie odpowiedzialnością regulaminową: porządkową i dyscyplinarną.

Immunitet materialny ma charakter: 1) bezwzględny (niewzruszalny) - w stosunku do innych niż Sejm organów - ponieważ Konstytucja sama nie przewiduje ani nie dopuszcza żadnej procedury jego zniesienia lub ograniczenia; 2) absolutny, gdyż nie ma możliwości jego uchylenia przez izbę bądź zrzeczenia się przez zainteresowanego; 3) trwały, bo ochrona immunitetowa przysługuje zarówno w toku sprawowania, jak i po wygaśnięciu mandatu.

Przedmiotowy zakres immunitetu obejmuje "działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu" poselskiego. Już z tego tytułu jest to immunitet częściowy, chroniący tylko pewną (wąską) sferę działalności poselskiej.

Z uwagi na konieczny związek ze sprawowaniem mandatu czyn objęty immunitetem materialnym musi nastąpić w czasie trwania mandatu, a nie przed jego nabyciem czy też po jego wygaśnięciu. Konstytucja nie wyznacza wprost momentu, w którym rozpoczyna się ochrona immunitetowa (materialna). Wprawdzie zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy zasadniczej poseł składa ślubowanie przed przystąpieniem do sprawowania mandatu, ale pewne działania niewątpliwie wchodzące w zakres sprawowania mandatu muszą być podejmowane przez niego przed ślubowaniem. Skoro przy tym celem immunitetu materialnego jest ochrona wszelkiej tego rodzaju działalności poselskiej, to dyspozycji art. 104 ust. 2 nie można odczytywać dosłownie (ale tak, że ślubowanie przydaje posłowi pełnię uprawnień i kompetencji), lecz należy przyjąć, że immunitet materialny zaczyna chronić posła od momentu nabycia przez niego mandatu.

W świetle utrwalonych już dziś poglądów doktryny (zob. np. L. Garlicki, op. cit., s. 7 i n.; M. Zubik, Immunitet parlamentarny w nowej Konstytucji RP, "Państwo i Prawo" nr 9/1997, s. 21; K. Grajewski, Immunitet ..., s. 99-100; J. Mordwiłko, Opinia w sprawie trybu postępowania Sejmu w świetle art. 105 Konstytucji, "Przegląd Sejmowy" nr 3/2002, s. 86; K. Grajewski, Odpowiedzialność ..., Warszawa 2009, s. 341 i n.) i judykatury (zob.m.in. uchwałę Sądu Najwyższego z 16 lutego 1994 r., sygn. akt I KZP 40/93, OSNKW nr 3-4/1994, poz. 18; oraz jego wyroki z: 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt I CSK 31/07, OSNC nr 5/2008, poz. 48; 29 października 2010 r., sygn. akt I CSK 651/09, OSNC nr 6/2011, poz. 74; 21 września 2011 r., sygn. akt I CSK 754/10, Lex nr 1095809), dalsze przedmiotowe ograniczenie immunitetu materialnego dotyczy sytuacji, w której działaniami wynikającymi ze sprawowania mandatu poseł naruszy prawa osób trzecich. Uznanie, iż tego rodzaju czyny nie są chronione immunitetem materialnym, skłoniło naukę prawa i orzecznictwo do konkluzji, że ustawa zasadnicza nie wyłącza ani materialnie nie ogranicza szeroko rozumianej odpowiedzialności (tj. bezprawności i sankcjonowania) w przypadku naruszenia przez posła praw osób trzecich, lecz tylko wymaga - dla pociągnięcia go do odpowiedzialności sądowej - zgody Sejmu. Skoro zaś immunitet ten nie wyłącza zwykłej materialnej charakterystyki czynu (który podpada pod tę samą normę prawa karnego, cywilnego itp., co analogiczny czyn innego podmiotu), a jedynie proceduralnie utrudnia pociągnięcie do odpowiedzialności, to traktuje się go jako specyficzną postać immunitetu formalnego (tak również Sąd Najwyższy - zob. w szczególności postanowienie z 2 grudnia 2009 r., sygn. akt I CSK 140/09, OSNC nr 5/2010, poz. 83). W przeciwieństwie jednak do immunitetu formalnego uregulowanego w kolejnych ustępach art. 105 Konstytucji, funkcja ochronna rozpatrywanego immunitetu nie ogranicza się do konkretnego rodzaju odpowiedzialności. Poza tym ma on szczególny zasięg czasowy, gdyż dotyczy również okresu po zakończeniu kadencji, a ponadto nie ma tu zastosowania instytucja wyrażenia przez samego zainteresowanego zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności.

O ile więc w przypadku, o którym mowa w początkowym fragmencie drugiego zdania art. 105 ust. 1 Konstytucji, ma miejsce zmiana charakteru odpowiedzialności, i to zarówno w aspekcie przedmiotowym (zmiana rodzaju odpowiedzialności), jak i podmiotowym (zmiana podmiotu, przed którym beneficjent immunitetu odpowiada), o tyle w przypadku uregulowanym w końcowym fragmencie tegoż zdania do takiej zmiany w ogóle (tj. w żadnym ze wskazanych aspektów) nie dochodzi - warunkowe wyłączenie beneficjenta immunitetu spod kompetencji sądów w zakresie zwykłej odpowiedzialności ma charakter jedynie proceduralny.

Przedstawioną wyżej interpretację art. 105 ust. 1 Konstytucji oraz wynikającą z niej konstrukcję immunitetu parlamentarnego przyjął również Trybunał w wyroku z 8 listopada 2004 r. (sygn. K 38/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 104). Trybunał uznał bowiem, że art. 105 ust. 1 "w zdaniu pierwszym reguluje tzw. immunitet materialny (zwany też indemnitetem), który wyklucza dopuszczalność pociągnięcia parlamentarzysty do odpowiedzialności za czyny związane z realizacją konstytucyjnych uprawnień danej izby lub Zgromadzenia Narodowego. Ze zdania drugiego ust. 1 cytowanego przepisu wynika, że immunitet materialny nie obejmuje tych działań, w wyniku których poseł lub senator dopuścił się naruszenia praw osób trzecich. (...). Wykładnia literalna art. 105 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji nie pozostawia wątpliwości, iż otwarcie drogi przed sądami cywilnymi tym, których prawa zostały naruszone podejmowanymi w ramach sprawowania mandatu działaniami posła lub senatora, uzależnione jest od uprzedniej zgody właściwej izby. W obydwu zdaniach ust. 1 art. 105 występuje pojęcie "pociągnięcie do odpowiedzialności", któremu musi być przyznane identyczne znaczenie. W konsekwencji należy uznać, iż (...) przy naruszeniu dóbr osobistych działaniami wchodzącymi w zakres sprawowania mandatu parlamentarnego każda forma pociągnięcia posła albo senatora do odpowiedzialności sądowej (zatem także odpowiedzialności cywilnej) wymaga wcześniejszego uzyskania zgody Sejmu lub Senatu".

Trybunał uznał za konieczne uzupełnienie powyższego - zachowującego w pełni aktualność - stanowiska o jeszcze jeden wniosek płynący z analizy treści art. 105 ust. 1 Konstytucji. Zastrzec mianowicie należało, że obydwa uregulowane w art. 105 ust. 1 Konstytucji immunitety przysługują posłowi tylko wtedy, gdy jego działalność wpisuje się w sprawowanie mandatu - kwestię tę przesądza jednoznacznie i samodzielnie zdanie pierwsze wskazanego przepisu. Jeśli zatem dany czyn nie stanowi sprawowania mandatu, to bezprzedmiotowe staje się rozważanie tego, czy zarazem narusza on, czy też nie narusza praw osób trzecich. W takim wypadku poseł ponosi za swój czyn zwyczajną odpowiedzialność, którą egzekwuje się również w zwykłym trybie, o ile czyn ów nie narusza norm prawa karnego - wówczas bowiem, na mocy kolejnych ustępów art. 105 Konstytucji, chroni go immunitet formalny, który uchylić może stosowna decyzja Sejmu albo odpowiednio wyrażona wola samego posła.

Prowadzenie postępowania sądowego przeciwko posłowi w trybie art. 105 ust. 1 zdanie drugie ustawy zasadniczej wymaga spełnienia dwóch podstawowych przesłanek dotyczących zarzucanego mu czynu: 1) kwalifikowanie się owego czynu do zakresu sprawowania mandatu poselskiego oraz 2) naruszenie tym czynem prawa osoby trzeciej. Co więcej, jeśli dany czyn nie spełnia pierwszej przesłanki, to bezprzedmiotowa staje się przesłanka druga. W żadnym zaś razie z samego faktu, że czyn posła narusza prawo osoby trzeciej, nie wynika, że czyn ów objęty jest immunitetem formalnym normowanym w art. 105 ust. 1 zdanie drugie in fine Konstytucji.

Postanowienie TK z dnia 26 listopada 2015 r., SK 8/13, OTK-A 2015/10/182

Standard: 3320 (pełna treść orzeczenia)