Udostępnianie akt prokuratora w świetle przepisów o dostępie do informacji publicznej

W myśl tezy uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013r. wydanej w sprawie o I OPS 7/13 żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Jak wskazał Sąd w przywołanej uchwale, pomimo tego, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, to nie sposób zapominać o tym, że akta spraw, w tym akta postępowania przygotowawczego, jako całość są zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ , który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta są więc pewnym przedmiotem , którego dotyczą przepisy szczególne dotyczące zarówno jego tworzenia , rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania.

W konsekwencji NSA przesądziło, że tak ogólnie sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca, przy czym należy mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. W ocenie NSA wniosek taki nie zawierając jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania, nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wyrok WSA z dnia 11 kwietnia 2022 r., II SAB/Wa 621/21

Standard: 74834 (pełna treść orzeczenia)

Pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności wymienionych w jej art. 6. Stwierdzić zatem można, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty nie będące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane.

W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą – tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wa 4059/02.

W § 107 Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 marca 2016 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów oraz innych działów administracji w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury (t.j. Dz.Urz.MS. nr 2017, poz. 174 ze zm.) zarządzenia unormowano explicite, że w aktach podręcznych prokuratora gromadzi się materiały określone w ustawie, rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości - Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, a także pisma przewodnie pomiędzy organami prowadzącymi i nadzorującymi postępowanie i inną podobną, ogólną korespondencję. W aktach podręcznych można przechowywać kopie materiałów zawartych w aktach głównych oraz dane osobowe świadków i pokrzywdzonych utrwalone w inny sposób, dane osobowe wrażliwe, notatki prowadzącego i przełożonych oraz wydruki i kopie danych z urządzeń ewidencyjnych (§ 107 ust. 1).

Zaś w § 126 ust. 1 prawodawca ustanowił, że przeglądanie przez osoby uprawnione akt sprawy w toku postępowania przygotowawczego i po jego zakończeniu oraz sporządzanie z nich odpisów, kopii i fotokopii odbywa się pod nadzorem wyznaczonego przez prokuratora pracownika, asystenta lub uprawnionego funkcjonariusza Policji lub innego organu uprawnionego do prowadzenia postępowań przygotowawczych lub w specjalnie przygotowanym pomieszczeniu wyposażonym w monitoring (wówczas bez konieczności uczestnictwa wyznaczonego pracownika). Informację w tym przedmiocie odnotowuje na drugiej stronie obwoluty akt podręcznych lub w notatce urzędowej połączonej z drugą stroną obwoluty akt podręcznych, wyznaczony przez prokuratora pracownik, ze wskazaniem osoby uprawnionej, czasu i sposobu zapoznania się z aktami. Informacja zawiera również dane dotyczące wykonanych fotokopii.

Tym samym w procesie legislacyjnym wyraźnie wyróżniono akta podręczne prokuratora i akta sprawy. Zróżnicowanie akt prowadzonych w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury w związku z toczącym się postępowaniem karnym na akta sprawy i akta podręczne w ocenie składu orzekającego wynika z ich charakteru i służbowego przeznaczenia, korzystającego z ochrony tajemnicy zawodowej, służbowej. Pierwsze, czyli akta postępowania (akta sprawy), mocą § 126 zarządzenia w nawiązaniu do art. 156 KPK podlegają udostępnieniu w trybie i okolicznościach w nich ustanowionych, zaś drugie, czyli akta podręczne podlegają rygorom ustawy o prokuraturze i aktom wykonawczym. Te regulacje prawne nie przewidują innego trybu ich udostępnienia, aniżeli uregulowany w nich tryb wewnątrz resortowy. I o ile art. 156 KPK wskazuje na akta postępowań w toku, o tyle w ogóle nie odnosi się do akt podręcznych, ani postępowań w toku, ani poza nim, co zdaniem Sądu jest konsekwencją podstaw wytworzenia dokumentów w nich zawartych czy też podstaw ich włączenia.

Organ wykonując swoje obowiązki w zależności od treści dokumentów i ich związku z wykonywaniem zadań publicznych każdorazowo winien dokonać oceny czy ich treść umożliwia ich udostępnienie czy występują ustawowe ograniczenia.

Ocena konkretnego dokumentu pod kątem spełniania przezeń wymogów informacji publicznej powinna być dokonywana w świetle procedury w trakcie której dokument został wytworzony. Przepisy konkretnej procedury mogą zawierać regulacje odmawiające dokumentowi, nawet wytworzonemu przez organ władzy publicznej, cechy informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Jest o to tyle istotne, że nie tylko sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie może uchybiać w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie.

W innym przypadku doszłoby do sytuacji, w której określona informacja byłaby niedostępna w ramach procedury dostępu do akt sprawy, a dostępna poprzez tryb określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej, z czym nie można się zgodzić, gdyż nie taka jest wola ustawodawcy wyrażona expressis verbis w art. 1 ust. 2 ustawy, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, czyli "centralnym repozytorium".Stanowisko zbieżne z powyższym wyrażono w wyrokach NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1948/14 oraz z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2948/12.

Słusznie też organ odwołał się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego i prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podnosząc, że: po pierwsze - TK w wyroku z 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12 stwierdził, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewne proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół (...). Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 udip odróżnia się zatem służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służąc wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej;

po drugie - NSA w wyroku z 6 września 2016 r. sygn. akt I OSK 877/16 orzekł, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może kreować uprawnienia dostępu do akt podręcznych prokuratora. Akta podręczne są zbiorem dokumentów wykorzystywanych przy wykonywaniu obowiązków służbowych przez prokuratora i stanowią techniczny instrument mający ułatwić prowadzenie postępowania, sprawowanie nadzoru i kontroli. Gdyby ustawodawca zamierzał zagwarantować uprawnienie dostępu do akt podręcznych to mając na uwadze, że w aktach znajduje się materiał częściowo pokrywający się z materiałem zawartym w aktach głównych postępowania przygotowawczego i aktach sądowych, powinien to uczynić jedną regulacją w ramach procedury karnej (zob. także wyrok NSA z 5 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 288/12 oraz postanowienie NSA z 31 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 678/15).

W wyroku tym  NSA stwierdził także, że dokumenty zgromadzone w aktach podręcznych to w większości odpisy tych dokumentów, które znajdują się w tzw. aktach głównych prowadzonego postępowania, a także różnego rodzaju dokumenty o charakterze wewnętrznym (wytyczne, zalecenia, pisma służbowe zawierające wskazania operacyjne, notatki i streszczenia z rozpraw itp.).

NSA wyjaśnił przy tym, że po pierwsze akta podręczne to nie akta śledztwa lub dochodzenia, a po drugie rola akt podręcznych nie ogranicza się jedynie do toku postępowania przygotowawczego. Akta podręczne wykorzystywane są przez prokuratora także na etapie postępowania sądowego tj. po wniesieniu aktu oskarżenia. Skoro dostęp do akt głównych śledztwa lub dochodzenia i akt sądowych postępowania karnego reguluje kodeks postępowania karnego (art. 156 KPA), to dostęp do akt podręcznych związanych z tym postępowaniami nie może opierać się na regulacji pozostającej poza dziedziną prawa karnego.

Nadto NSA w wyroku z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12, uznał, że korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami nie jest informacją publiczną, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi.

Sądy administracyjne wielokrotnie dawały wyraz stanowisku, że nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informację publiczną. Część z nich wprawdzie służy realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiego charakteru nie mają też opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Od dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, odróżnia się - jak wskazano powyżej, czego nie można nie podkreślić z uwagi na stanowisko strony skarżącej - dokumenty wewnętrzne, służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty te służą wymianie informacji czy gromadzeniu niezbędnych materiałów, jak również uzgadnianiu poglądów i stanowisk w sprawie. Mogą przy tym - co ważne - przybrać dowolną formę (ustną, pisemną).

Wyrok WSA siedziba w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2017 r., IV SAB/Gl 276/17

Standard: 23670