Wyrok z dnia 2015-02-10 sygn. IV SA/Gl 538/14

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] roku nr [...].

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 106 ust. 4, art. 38 ust. 1 i 2, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 107 ust. 5, art. 110 ust. 8 i art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013r. poz. 182 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012r. poz. 823) działający z upoważnienia Prezydenta Miasta C. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. odmówił A.D. przyznania pomocy w postaci zasiłku okresowego.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że po złożeniu przez stronę wniosku, co miało miejsce w dniu 7 stycznia 2014r., wysłano do A.D. pismo zawierające prośbę o kontakt w celu ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pomimo odbioru tego pisma w dniu 30 stycznia 2014r. strona nie zgłosiła się do pracownika socjalnego i nie nawiązała żadnego kontaktu, czym uniemożliwiła rozeznanie sytuacji życiowej i ewentualne udzielenie pomocy.

Organ wskazał na treść art. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współudziału w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, natomiast brak współpracy może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej na podstawie art. 11 ust. 2 w/w ustawy.

Postępowanie zakończone wydaniem opisanej deyczji prowadzone było z wniosku z dnia 4 stycznia 2014r. skierowanego przez A.D. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., w którym wnosił o przyznanie mu zasiłku okresowego, zasiłków celowych we wszystkich możliwych postaciach z powodu ubóstwa, bezrobocia i bezdomności. W oświadczeniu o stanie majątkowym wskazał, że stan ten uległ gwałtownemu pogorszeniu i prosi o kontakt wyłącznie telefoniczny w celu przygotowania wywiadu środowiskowego w miejscu publicznym. Podał, jako adres do korespondencji ul. [...] w C. i załączył potwierdzenie wymeldowania w dniu 19 listopada 2013r. z pobytu stałego z adresu – C. ul. [...].

Na powyższy adres pracownik socjalny skierował w dniu 21 stycznia 2014r. pismo, w którym zwrócono się do strony o kontakt telefoniczny z pracownikiem socjalnym w celu ustalenia terminu wywiadu środowiskowego pouczając, że decyzję o przyznaniu lub odmowie świadczenia z pomocy społecznej przyznaje się po wcześniejszym przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania osoby zainteresowanej. Pouczono też, że niestawienie się w terminie 7 dni może spowodować odmowę przyznania świadczenia. Na załączonej do pisma kserokopii druku potwierdzenia odbioru przesyłki brak adnotacji o dacie i jej formie odbioru przez adresata. Natomiast z adnotacji urzędowej z dnia 11 lutego 2014r. wynikało, że została ona odebrana przez stronę w dniu 30 stycznia 2014r.

Jak wynika z w/w notatki urzędowej pracownika socjalnego wnioskodawca zgłosił się do ośrodka w dniu 3 lutego 2014r. Nie był w stanie określić swego miejsca pobytu i sporządził oświadczenie wskazując adres swego znajomego jednak pod warunkiem, że adres ten potwierdzi w ciągu godziny. W związku z brakiem potwierdzenia wskazanego miejsca pobytu pracownik socjalny, zgodnie z poleceniem wnioskodawcy, informację tę uznał za niebyłą i podarł oświadczenie. Z notatki tej wynika również, że stronie zaproponowano pomoc w postaci schronienia w jednej z placówek, jednak, jak oświadczył w notatce pracownik socjalny, nie była zainteresowana tą formą wsparcia. Pracownik socjalny oświadczył także, że strona została powtórnie poinformowana o uprawnieniu organu do odmowy przyznania pomocy, gdy strona uniemożliwi ustalenie sytuacji materialno-bytowej.

W odwołaniu od opisanej powyżej decyzji A.D. uznał za nieprawdziwe stwierdzenie o braku skontaktowania się z pracownikiem socjalnym. Wskazał, że po kilkakrotnych próbach telefonicznych umówił się z osobą o nazwisku A.K. w dniu 3 lutego 2014r. Spotkał się z nim i złożył pisemne oświadczenie, a na dzień 6 lutego o godz. 11.00 miało odbyć się spotkanie w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W dniu 5 lutego 2014r. pracownik socjalny oświadczył, że podarł oświadczenie, zapowiedział wydanie decyzji odmownych i sugerował ponowne złożenie wniosku.

Odwołujący wskazał, że jego obecność w ośrodku w dniu 3 lutego 2014r. potwierdzona został przez pracownika socjalnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją Nr [...] z dnia [...]r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 7 pkt 2-15, art. 8, art. 11 ust. 2, art. 38 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i 4 oraz art. 107 ust. 1, 4a i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. Z 2012r.poz. 182) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium na wstępie przywołało treść przepisów art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 8 ust. 1 a także art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej podkreślając przy tym, że decyzję o przyznaniu lub odmowie świadczeń z pomocy społecznej wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Przedstawiono stan faktyczny sprawy odpowiadający w pełni faktom opisanym powyżej, a wynikającym z akt postępowania administracyjnego.

Ustosunkowując się do dokonanych ustaleń Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania stanowiska organu I instancji. Zauważono, że w sprawach z pomocy społecznej organy prowadzące postępowanie obowiązane są w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wśród dowodów wykorzystywanych w ramach tych postępowań zasadniczą rolę odgrywają dowody z dokumentów, za pomocą których osoby ubiegające się o świadczenia dokumentują swoją trudną sytuację majątkową. Kluczową rolę odgrywa wywiad środowiskowy. Jest to podstawowy instrument pracownika socjalnego umożliwiający zapoznanie się z sytuacją prawną i faktyczną osoby występującej o przyznanie pomocy społecznej. Wywiad ten umożliwia podjęcie właściwych działań zmierzających do udzielenia pomocy osobom potrzebujący wsparcia.

Powołując się na stanowisko judykatury Kolegium uznało, że uniemożliwienie pracownikowi opieki społecznej prowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania czy pobytu należy uznać za brak współdziałania ze strony odwołującej w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej i zobowiązuje organ do merytorycznego, negatywnego załatwienia sprawy.

Wskazując na § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012r. poz. 712) organ podniósł, że wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu w godzinach pracy ośrodka albo w terminach uzgodnionych z wnioskodawcą. Pracownik socjalny przeprowadzający wywiad ocenia indywidualne cechy wnioskodawcy, jego sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową i na tej podstawie formułuje wnioski stanowiące podstawę planowania pomocy.

Zauważono, że w interesie strony jest współdziałanie z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, a brak tego współdziałania każdorazowo skutkować będzie odmową przyznania pomocy czy to finansowej czy rzeczowej.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.D. uznał za nieprawdziwe twierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. przedstawione w zaskarżonej decyzji. Zarzucił nadto błędną interpretację zastosowanych w decyzji tej przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Wskazał, że błędy zaistniały po stronie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., gdyż wymagano od niego dostosowania się do warunków niezgodnych z ustawą i obiektywnie niemożliwych dla skarżącego do spełnienia.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. przedstawiło argumenty tożsame, co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dodatkowym piśmie skarżącego, sporządzonym przez ustanowionego dla niego pełnomocnika z urzędu, pełnomocnik ten wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich niezastosowanie, art. 4 i art. 11 ust. 2 tej ustawy poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący nie współdziałał z pracownikami pomocy społecznej mimo, że stawił się w siedzibie Ośrodka, a odmowa podania adresu miejsca pobytu była podyktowana przyczynami niezależnymi od skarżącego tj. brakiem adresu z uwagi na jego bezdomność.

Zarzucono także naruszenie procedury administracyjnej, a to przepisów art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób naruszający słuszny interes skarżącego oraz bez zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Uzasadniając przedstawione zarzuty pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę na cele i zadania pomocy społecznej podkreślając, że wszelkie unormowania przepisów z zakresu pomocy społecznej muszą być rozpatrywane w kontekście tego celu. Zwrócił też uwagę na przesłanki godności człowieka, o której mowa w art. 3 ust.1 ustawy o pomocy społecznej. Powołując się na pogląd piśmiennictwa prawniczego (vide Stanisław Nitecki, Cel podstawowy pomocy społecznej – umożliwienie osobom i rodzinom życie w warunkach odpowiadających godności człowieka) wskazał, że zgodnie z kluczową zasadą funkcjonowania pomocy społecznej, jaką jest zasada indywidualizacji, organy pomocy społecznej obowiązane są przy rozpatrywaniu sprawy uwzględniać każdorazowo jej indywidualny charakter sprowadzający się do uwzględnienia odmienności sytuacji osobistej i majątkowej osoby i rodziny ubiegającej się o przyznanie świadczenia.

Jako sprzeczne z podstawowymi zasadami i celami pomocy społecznej, a w dodatku naruszające godność skarżącego, uznano uniemożliwienie skorzystania osobie bezdomnej z uwagi na brak możliwości podania przez nią adresu pobytu.

Ponownie odwołując się do piśmiennictwa prawniczego pełnomocnik skarżącego dokonał wykładni obowiązku współdziałania z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej. Wskazał, że jest to gotowość do podjęcia współpracy przejawiającej się różnie w zależności od formy pomocy. Brak należytego współdziałania osoby zainteresowanej z pracownikami pomocy społecznej występuje, gdy zajmuje on postawę roszczeniową, odnosi się krytycznie do wszystkich czy do większości działań organu, podaje w wątpliwość ich sensowność, żąda wyręczenia go w rozwiazywaniu jego problemów. Utrudnianie i uniemożliwianie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego bądź nieudzielanie informacji są przejawem braku współdziałania. Pełnomocnik podkreślił, że obowiązek współdziałania musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej oraz dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby i należy oceniać go z dużą ostrożnością.

Cytując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (sygn. akt IV SA/Po 25/14 z dnia 21 maja 2014r.) zauważono, że dla wykazania faktu braku współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym nie jest wystarczające samo stwierdzenie organu. Obowiązek współdziałania musi być dostoswany do konkretnej sytuacji i osoby. Okoliczność braku współpracy powinna znajdować potwierdzenie w zgromadzonym aktach sprawy i powinna mieć rzeczywisty charakter, a uzasadnienie decyzji odmawiającej udzielenia pomocy społecznej z tego powodu powinno zawierać nie tylko wskazanie przyczyn uznania braku współpracy ale także analizę i ocenę sytuacji wnioskującego w odniesieniu do braku współpracy i rodzaju wnioskowanej pomocy.

Mając na względzie przedstawioną wykładnię pojęcia "współdziałanie" i "brak współdziałania" użytego w ustawie o pomocy publicznej pełnomocnik skarżącego stwierdził, że w sprawie jej mandanta brak jest podstaw do przypisana skarżącemu braku współdziałania. Przychodził do siedziby ośrodka, był gotów do podjęcia współpracy i nie odmawiał, a wręcz nalegał na przeprowadzenie wywiadu jednak pracownik socjalny uniemożliwił tę współpracę żądając od skarżącego spełnienia warunków, których skarżący jako osoba bezdomna nie mogła spełnić. Z przyczyn obiektywnych nie mógł podać adresu zamieszkania, gdyż go nie posiada. Z tej przyczyny proponował przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w siedzibie ośrodka, starał się nawet uzyskać zgodę znajomego na podanie jego adresu. Jednak organy wydając decyzje w sprawie całkowicie pominęły te okoliczności zapominając, że obowiązek współdziałania musi być dostosowany do konkretnej sytuacji i osoby.

Zdaniem pełnomocnika w sytuacji skarżącego należało przeprowadzić wywiad środowiskowy w każdym miejscu, w którym skarżący przebywał, a na pracowniku socjalnym ciążył obowiązek zaproponowania rozwiązania celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Żaden przepis prawa, na który powołuje się organ nie uzależnia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego od podania adresu pobytu.

Wskazano dodatkowo, że nawet gdyby organ w sposób jednoznaczny wykazał brak możliwości przeprowadzenia wywiadu z przyczyn leżących po stronie wnioskodawcy, to i tak nie jest to wystarczające uzasadnienie odmowy przyznania stornie wnioskowanego świadczenia. Organ działa w tej sytuacji w ramach uznania administracyjnego i w świetle art.11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie musi odmówić przyznania świadczenia. Jest zobowiązany wyjaśnić w jaki sposób nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego wpłynęło na możliwość ustalenia sytuacji rodzinno-majątkowej strony. Nie jest spełnieniem tego obowiązku powołanie się na kluczową rolę wywiadu środowiskowego w postępowaniu dowodowym. Cytując stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 30 października 2013r. sygn. akt II SA/Bd 297/12) pełnomocnik podniósł, że nie przewidując obligatoryjnej odmowy świadczenia w przypadku braku współdziałania strony przy przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego ustawodawca daje organowi możliwość sięgnięcia po inne dostępne źródła pozwalające na stwierdzenie istnienia przesłanek do przyznania stronie świadczenia.

Uzasadniając przedstawione zarzuty procesowe pełnomocnik wskazał, że nie podjęto niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mając na względzie słuszny interes obywatela i słuszny interes społeczny, a w tym nie wyjaśniono wątpliwości pojawiających się przykładowo w związku ze zniszczeniem oświadczenia skarżącego przez pracownika socjalnego. Organ zaniechał przesłuchania skarżącego opierając się wyłącznie na wyjaśnieniach tego pracownika. Takie działanie, zdaniem pełnomocnika, narusza zasadę legalizmu.

W wykonaniu zarządzenia Sądu organ uzupełnił akta administracyjne przesyłając zwrotne potwierdzenie odbioru pisma organu z dnia 21 stycznia 2014r. kierowanego do strony postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Zaznaczyć przy tym należy, że na mocy art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1). Oznacza to, że sąd nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja wydana została na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013r. poz. 182 ze zm.) zwanej dalej ustawą, a jak wynika z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych postępowanie w sprawie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego, w którym domagał się przyznania wsparcia finansowego w postaci zasiłku okresowego wskazując na swoje ubóstwo, bezrobocie i bezdomność. W złożonym wniosku podał wyłącznie adres do korespondencji i dołączył potwierdzenie wymeldowania z pobytu stałego.

Tej treści wniosek zawierał dla organu dwa ważne wskazania.

Pierwsze wskazanie to, że w sytuacji potwierdzenia się okoliczności, o których mowa we wniosku należy przyznać świadczenie, gdyż zasiłek okresowy "przysługuje" i nie jest to pozostawione ocenie opartej na uznaniu wyprowadzonym z zasad ogólnych przyjętych w ustawie.

Drugim wskazaniem było, że wnioskodawcy nie można wzywać do podanie adresu zamieszkania, gdyż jak określił - jest bezdomny.

Zasadnie zatem zwrócono się do strony w dniu 21 stycznia 2014r., na wskazany jako adres korespondencyjny, w celu nawiązania kontaktu.

Jest to jednak jedyna udokumentowana w aktach sprawy czynność, jaką podjęto w prowadzonym postępowaniu.

Należy zauważyć, że zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej (art. 110 ust. 1 ustawy). W celu wykonywania zadań ośrodek pomocy społecznej zatrudnia pracowników socjalnych. Pracownicy socjalni to osoby pełniące służbowe obowiązki. Wszelkie podejmowane przez nich działania muszą znaleźć oparcie w przepisach prawa, a także być należycie udokumentowane. Za niedopuszczalne Sąd uznaje takie zachowanie pracownika socjalnego, który przyjmuje w ramach wykonywanych obowiązków służbowych oświadczenia strony i nie dokumentuje tego faktu w aktach sprawy, a wręcz nawet, jak twierdzi – niszczy ten dokument.

Akta sprawy administracyjnej zawierać muszą odzwierciedlenie postępowania organu, a zatem wszelkich zmierzających do załatwienia sprawy czynności, a w tym oświadczeń stron. Tylko wtedy kontrola legalności działania organu administracji publicznej dokonywana przez sądy administracyjne nie będzie kontrolą pozorną. Znajdująca się na karcie 13 akt administracyjnych adnotacja, sporządzona nota bene już po wydaniu decyzji odmawiającej przyznanie wnioskowanej pomocy, nie jest zdaniem Sądu, żadnym formalnym źródłem dokumentującym przebieg postępowania w sprawie skarżącego. Co istotne, zawarte w notatce tej stwierdzenia pozostają w sprzeczności z treścią uzasadnienia decyzji organu I instancji, w którym stwierdza się, że strona nie zgłosiła się do pracownika socjalnego i nie nawiązała żadnego kontaktu.

Natomiast w udokumentowanym stanie faktycznym sprawy nieuzasadnione jest stwierdzenie, że brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawniał organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Wynikające z akt sprawy działania organów nie potwierdzają takiego stanu rzeczy. Nie można bowiem uznać, że organy wypełniły obowiązki wynikające z podstawowych zasad procedury administracyjnej, a mimo tego skarżący pozostał bierny.

Zdaniem Sądu organy naruszyły przede wszystkim zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej.

W ramach wielu aspektów zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej wyróżnić można gwarancję prawnej ochrony praw jednostki wobec władczego działania. Gwarancję te daje nałożony na organ administracji obowiązek prowadzenia postępowania nie tylko zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego ale także zgodnie z regułami wynikającymi z kultury administrowania, wśród których szczególne znaczenie przypisuje się stosunkowi pracowników organu do stron poprzez wykazanie życzliwości, cierpliwości przy udzielaniu informacji (vide E. Izerzon, J. Starościak, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, teksty, wzory i formularze Warszawa 1970). Również w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji uchwalonym w dniu 6 września 2001 r. przez Parlament Europejski, który instytucja ta zaleciła stosować w organach i instytucjach Unii, a który można traktować jako zbiór standardów przydatnych także poza granicami Unii do oceny funkcjonowania administracji, umieszczono szereg zakazów i nakazów rozwijających zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Wśród nich umieszczono zakaz nadużywania uprawnień (art. 7), w ramach której urzędnik odstąpi w szczególności od korzystania z uprawnień dla osiągnięcia celów, dla których brak jest podstawy prawnej lub które nie mogą być uzasadnione interesem publicznym, nakaz współmierności (art. 6) obligujący urzędnika do unikania ograniczania praw obywateli lub nakładania na nich obciążeń, jeżeli ograniczenia te lub obciążenia byłyby niewspółmierne do celu prowadzonych spraw, a w toku podejmowania decyzji urzędnik zwróci uwagę na stosowne wyważenie spraw osób prywatnych i ogólnego interesu publicznego. Nadto sformułowana w art. 12 zasada uprzejmości zobowiązująca urzędnika do pozostawania w kontaktach z jednostką jako usługodawcą i zachowania się właściwie, uprzejmie. O uprzejmości i życzliwości, którą powinien okazywać urzędnik w kontaktach z obywatelami stanowi wyraźnie art. 24 ust. 1 pkt 5 ust. 2 pkt 2 ustawy z 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458 ze zm.). Urzędnik winien być możliwie jak najbardziej pomocny i udzielać odpowiedzi na skierowane do niego pytania możliwie jak najbardziej wyczerpująco i dokładnie. Zasada uprzejmości powinna wynikać z poczucia służebnej funkcji pracowników urzędów państwowych w stosunku do społeczeństwa oraz kultury osobistej urzędnika. Uprzejmość jest niezbędna zwłaszcza w obecnych czasach, w których obywatel czuje się zagubiony w powodzi przepisów, często zmieniających się, niezharmonizowanych ze sobą i niekomunikatywnych (por. Europejski Kodeks Dobrej Administracji, tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych, Jerzy Świątkiewicz - Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich Warszawa, październik 2002r.).

Organy procedujące w kontrolowanej sprawie naruszyły także zasadę udzielania informacji faktycznej i prawnej.

W ramach obowiązków organu wynikających z zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.), pracownicy socjalni są zobligowani przekazać stronie wszelkie niezbędne informacje o sytuacji prawnej, w jakiej znalazła się, o wynikających z tego tytułu uprawnieniach i obowiązkach. Brak znajomości przepisów może stanowić przyczynę nieudolnego, a nawet destrukcyjnego dla strony działania, czemu zapobiec ma obowiązek organu dostarczenia właściwych informacji. Organ nie może ograniczyć się tylko do udzielenie informacji prawnej lecz również musi przekazać odpowiednie wskazówki, jak należy postąpić, aby uniknąć szkody. W pewnym sensie organ jest powołany do roli doradcy i obrońcy stron i uczestników postępowania (por. J. Borkowski, J.Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II Warszawa 1989r. aneks – Warszawa 1991). Obowiązek ten ma szczególnie doniosłą rolę w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej, gdzie strony często wymagają właściwego pokierowania. Zdaniem Sądu wszelkie pouczenia kierowane do strony muszą być dla niej zrozumiałe, a przebieg tych czynności powinien być udokumentowany na piśmie.

Jak wynika z akt administracyjnych, w piśmie z dnia 21 stycznia 2014r. kierowanym do skarżącego pouczono go, że "nie stawienie się w ciągu 7 dni od daty doręczenia niniejszego pisma może spowodować odmowę przyznania świadczenia". Wobec niespornego faktu, iż skarżący stawił się w ośrodku pomocy społecznej skutek wynikający z tego pouczenia nie mógł nastąpić.

Zdaniem Sądu organy dokonały też błędnej interpretacji § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012r. poz. 712).

Sąd podziela w pełni stanowisko prezentowane przez organy w niniejszym postępowaniu, jak również prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym także tut. Sądu, co do roli, jaką przyznał ustawodawca dowodowi w postaci wywiadu środowiskowego. Jednakże wywiad środowiskowy w sytuacji osoby nieposiadającej miejsca zamieszkania, a tak przedstawił swoją sytuację skarżący, może odbyć się również w miejscu jej pobytu, o czym wyraźnie stanowi przepis § 2 ust. 3 rozporządzenia w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Nadto, zgodnie z informacją zamieszczoną w kwestionariuszu wywiadu, w przypadku bezdomności, jako adres zamieszkania traktuje się aktualne miejsce zameldowania na pobyt stały względnie ostatni możliwy do potwierdzenia adres (zał. nr 1 do rozporządzenia). Nie jest wykluczone, że osoba bezdomna nie ma również miejsca stałego pobytu i permanentnie je zmienia. W takiej sytuacji wywiad środowiskowy może poprzedzać wezwanie strony do organu celem wyjaśnienia istotnych dla sprawy faktów, a przede wszystkim manifestowanych potrzeb strony. Brak stawienia się na wezwanie organu i ewentualna odmowa udzielenia odpowiedzi na pytania zmierzające do wyjaśnienia rzeczywistej sytuacji strony mogłaby dopiero sugerować odmowę załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela (stosowany per analogia art. 106a ust. 3 ustawy o pomocy społecznej).

Takie zdarzenia nie wynikają jednak z materiału dowodowego zebranego w kontrolowanej sprawie.

Stan faktyczny sprawy nie odpowiada zatem zdarzeniom, które uznane zostały w orzecznictwie sądów administracyjnych jako uniemożliwianie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, czy niereagowanie na wezwania organu w celu jego przeprowadzenia, a takie właśnie zachowania strony uznał Naczelny Sąd Administracyjny jako brak współdziałania stanowiący podstawę do odmowy przyznania świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2013r. sygn. I OSK 2240/12).

Podsumowując stwierdzić trzeba, że argumentacja organu, co do odmowy udzielenia pomocy na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie znalazła oparcie w materiale faktycznym sprawy i nie odpowiada zasadzie zamieszczonej w treści art. 7 k.p.a.

W ponownym postępowaniu organ wezwie skarżącego do siedziby ośrodka i ustali, czy w istocie jest on osobą bezdomną. Pouczy o konieczności wskazania miejsca pobytu w celu dokonania w tym miejscu wywiadu środowiskowego, a w przypadku braku stałego miejsca pobytu strony przeprowadzi wywiad w siedzibie ośrodka. Dokonując ustaleń, co do sytuacji życiowej, zdrowotnej i finansowej skarżącego organ nie może zapomnieć, że osoba bezdomna w rozumieniu prawa nie powinna zostać pozbawiona opieki ze strony państwa. W przypadku wnioskowania przez nią o zasiłek okresowy pozostawienie jej bez wyjaśnienia rzeczywistej sytuacji, stanowi istotne uchybienie przedstawionym powyżej zasadom procedury administracyjnej. które w konsekwencji może prowadzić do działania organów w sposób sprzeczny z celami pomocy społecznej.

W tym celu konieczne było usunięcie z obrotu obu wydanych w sprawie decyzji, do czego uprawniony jest Sąd na mocy art. 135 p.p.s.a

Skoro skarga okazałą się uzasadniona orzeczono, jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.