Uchwała z dnia 1998-11-09 sygn. III CZP 33/98

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sygn. akt III CZP 33/98

Uchwała Składu Siedmiu Sędziów z dnia 9 listopada 1998 r.

Przewodniczący: Prezes SN T. Ereciński.

Sędziowie SN: B. Czech, G. Bieniek, Z. Strus, L. Walentynowicz, A. Wypiórkiewicz, T. Żyznowski (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej I. Kaszczyszyn, w sprawie z powództwa Gminy Miasta R. przeciwko Przedsiębiorstwu Państwowemu - Elektrowni Jądrowej "Ż.(...)" w likwidac ji, Kazimierzowi P., Justynie P.-K., Mariuszowi K. i Eugenii P. o ustalenie, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 9 listopada 1998 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Najwyższy, postanowieniem z dnia 13 marca 1998 r. sygn. akt (...), do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Sądu Najwyższego:

"Czy prawo pierwokupu ustanowione w art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) przysługiwało gminie w razie sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nabytego na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.)?"

podjął następującą uchwałę:

Prawo pierwokupu przewidziane w art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) nie przysługiwało w wypadku sprzedaży prawa użytkowania wieczystego, uzyskanego na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.).

Uzasadnienie:

Umową sprzedaży sporządzoną - w formie aktu notarialnego - dnia 30października 1992 r. w Kancelarii Notarialnej w W. Rep. A-13885/92 (sprostowaną aktem notarialnym sporządzonym w tejże Kancelarii dnia 26 sierpnia 1993 r. Rep. A-68/93) Przedsiębiorstwo Państwowe Elektrownia Jądrowa "Ż.(...)" w likwidacji sprzedało Kazimierzowi Franciszkowi P., Mariuszowi Andrzejowi K. i Justynie P.-K. prawo użytkowania wieczystego działek gruntu (nr 62/33, 62/19 i 62/20) o łącznej powierzchni 1931 m2, objętych księgą wieczystą Kw nr 32400, położonych w R. i stanowiących własność Gminy Miasta R. Powódka - Gmina Miasta R., w pozwie skierowanym przeciwko wymienionemu Przedsiębiorstwu Państwowemu, zarzuciła nieważność tej umowy sprzedaży, dokonanej bezwarunkowo, pomimo że Gminie przysługiwało prawo pierwokupu na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.).

Sąd Rejonowy w Gdyni wyrokiem z dnia 30 maja 1996 r. sygn. akt (...) uwzględnił powództwo podzielając w całości zarzut nieważności kwestionowanej umowy. Zasadność i prawidłowość tego rozstrzygnięcia została potwierdzona przez Sąd Wojewódzki w Gdańsku w wyroku z dnia 19 listopada 1996 r. sygn. akt (...) oddalającym rewizję pozwanych - nabywców prawa wieczystego użytkowania. W kasacji pozwani zarzucili naruszenie art. 76 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 599 § 2 k.c. Skarżący nadal dowodzili, co czynili w toku dotychczasowego postępowania przed sądami obu instancji, że omawiany przepis art. 76 ust. 1 nie ma zastosowania do wieczystego użytkowania uzyskanego na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.).

Rozpoznając wniesioną kasację, zwykły skład Sądu Najwyższego przedstawił składowi siedmiu sędziów do rozstrzygnięcia przytoczone na wstępie zagadnienie prawne, w uzasadnieniu którego wskazał na rozbieżność w orzecznictwie Sądu Najwyższego i niektórych sądów niższych instancji oraz krytyczne - w przeważającej większości - wypowiedzi w piśmiennictwie co do zasadności stanowiska wyrażonego przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 12 lutego 1992 r. III CZP 147/91 (OSNC 1992, z. 9, poz. 152). W myśl tej uchwały, ustawowe prawo pierwokupu, przewidziane w art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), przysługuje również w razie zbycia użytkowania wieczystego gruntu, gdy to użytkowanie uzyskane zostało na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Argumentacja zawarta w uzasadnieniu przytoczonej uchwały zmierzała do wykazania, że przekształcenie dotychczasowego zarządu w prawo wieczystego użytkowania, które nastąpiło z mocy samego prawa, zastąpiło "oddanie" w użytkowanie wieczyste w trybie przewidzianym przez ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i ma ten sam skutek, co wymienione "oddanie" nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

A zatem określenie "nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste", zawarte w art. 76 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, odnosi się zarówno do uzyskania użytkowania wieczystego w trybie tej ustawy, jak i z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Dlatego do obu przypadków nabycia użytkowania wieczystego odnosi się prawo pierwokupu, przewidziane w art. 76 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Treść tej uchwały i argumentacja przytoczona w jej uzasadnieniu nie zyskały także aprobaty w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Mianowicie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 marca 1994 r. II CKN 16/94 (nie publ.)

Sąd Najwyższy nie podzielił tego zapatrywania. Aprobował natomiast pogląd Sądu Apelacyjnego wykluczający możliwość zastosowania art. 76 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości do prawa wieczystego użytkowania uzyskanego z mocy ustawy. Stanowisko w kwestii dotyczącej omawianej wykładni Sąd Najwyższy zajął w orzeczeniach: z dnia 4 listopada 1997 r. II CKN 433/97 - nie publ. i z dnia 7 maja 1998 r. III CKN 522/97 - nie publ., w których wyłącznie rozstrzygające o wyniku każdej z tych spraw było zapatrywanie stwierdzające, że gminie nie przysługuje prawo pierwokupu przewidziane w art. 76 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w wypadku sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nabytego przez sprzedającego z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Także Sąd Apelacyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 24 maja 1994 r. I ACr 334/94 wskazał na wątpliwości, jakie nasuwają się na tle dokonanej w uchwale z dnia 18 lutego 1992 r. wykładni art. 76 ust. 1 omawianej ustawy w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Zasadności przytoczonej - a zbieżnej w przeważającej części - krytyki oraz argumentacji podniesionej wobec kwestionowanej uchwały z dnia 12 lutego 1992 r. nie można podważyć z następujących przyczyn. Jak stanowi art. 600 § 1 k.c., przez wykonanie prawa pierwokupu dochodzi do skutku między zobowiązanym a uprawnionym umowa sprzedaży tej samej treści, co umowa zawarta przez zobowiązanego z osobą trzecią. Wykonanie prawa pierwokupu - zastrzeżonego w ustawie lub czynności prawnej - powoduje, że między uprawnionym i zobowiązanym z tego tytułu dochodzi do skutku umowa o identycznej treści, jak umowa zawarta między zobowiązanym z tytułu prawa pierwokupu a osobą trzecią. Trafnie zatem podnosi się w doktrynie i orzecznictwie, że instytucja prawa pierwokupu, jako stanowiąca ograniczenie prawa własności oraz swobody umów, wymaga ścisłej wykładni przepisów takie pierwszeństwo regulujących (uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1991 r. III CZP 1/91 - OSNCP 1991, z. 7, poz. 90 oraz wyroku z dnia 28 maja 1987 r. II CR 194/87 - OSNCP 1988, z. 12, poz. 173).

Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) zawierała przepisy szczególne normujące prawo pierwokupu. Stosownie do art. 76 ust. 1 tej ustawy, zarządowi gminy przysługiwało prawo pierwokupu w wypadku sprzedaży nieruchomości nabytej uprzednio od Skarbu Państwa lub gminy albo oddanej w użytkowanie wieczyste, jeżeli nie została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Prawem pierwokupu objęta jest - na podstawie tego przepisu - nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste, jeżeli nie została ona zabudowana zgodnie z pozwoleniem na budowę.

Przewidziane w tym przepisie prawo pierwokupu obejmowało nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste w celu zabudowy. Pierwokup stanowił środek kontroli obrotu cywilnoprawnego w zakresie użytkowania wieczystego, oddanego w określonym celu. Posługując się sformułowaniem o nieruchomości "oddanej" ustawa nawiązuje do genezy i sposobu powstania tego prawa. Przepisy omawianej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - w szczególności art. 4 tej ustawy - pozwalają stwierdzić, że oddanie osobom prawnym lub fizycznym gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub gminy w użytkowanie wieczyste stanowiło podstawowe źródło powstania użytkowania wieczystego. Następowało to w drodze zawarcia umowy, a postanowienia umowy, określające sposób korzystania z gruntów przez użytkownika wieczystego, podlegały ujawnieniu w księdze wieczystej. Oddanie w użytkowanie wieczyste stanowi - co zgodnie i trafnie podnosi się w piśmiennictwie oraz orzecznictwie - przejaw woli zarówno właściciela nieruchomości, jak i podmiotu uzyskującego w tej drodze prawo wieczystego użytkowania.

Poza oddaniem w użytkowanie wieczyste, podstawą prawną powstania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości mogły być także pod rządem omawianej ustawy, również inne zdarzenia prawne. Stosownie do powołanego w przedstawionym zagadnieniu prawnym art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu wejścia w życie ustawy o zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania. Nie narusza to prawa osób trzecich. Uprawnienia państwowych gospodarstw rolnych w stosunku do będących w dniu wejścia w życie tej ustawy w ich zarządzie gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa uregulowała odrębna ustawa. Unormowanie przewidziane w art. 2 ust. 2 cyt. ustawy, odnoszące się do budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na tych gruntach, pozostaje w związku z regulacją zawartą w przytoczonym art. 2 ust. 1 cyt. ustawy.

Związek ten wynika z podporządkowania własności budynku i innych urządzeń zasadzie superficies solo cedit i przepisom art.46 i48 k.c. Zarząd, o którym mowa w art. 2ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stanowił jedną z licznych instytucji prawnych powołanych do życia od dnia 1 sierpnia 1985 r. w zakresie gospodarowania zasobami gruntów państwowych. Przekształcenie dotychczasowego zarządu w prawo wieczystego użytkowania nastąpiło z mocy samego prawa i w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, co nastąpiło w następstwie wzruszenia zasady jedności własności państwowej. Z dniem 5 grudnia 1990 r., tj. w dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, państwowe i komunalne osoby prawne, spełniające przesłanki przewidziane w powołanych przepisach, uzyskały z mocy prawa prawo wieczystego użytkowania, bez ustalaniajego przeznaczenia, oraz prawo własności postawionych na tych gruntach budynków.

Także wpis do księgi wieczystej nie jest przesłanką konstytutywną dla powstania użytkowania wieczystego, jeżeli nabycie tego prawa nastąpiło z mocy ustawy. Stwierdzone istotne różnice nie pozwalają na postawienie znaku równości pomiędzy nabyciem w drodze oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości a przekształceniem ex lege dotychczasowego zarządu państwowej osoby prawnej w użytkowanie wieczyste na przewidzianej - w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy (...) - podstawie prawnej. Obecnie obowiązujący art. 109 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) stanowi, że gminie przysługuje prawo pierwokupu w przypadku sprzedaży prawa użytkowania wieczystego na niezabudowanej nieruchomości gruntowej. Przepis ten - normujący przyszłość - rozszerza zakres - w porównaniu z dotychczasowym stanem prawnym - przysługującego gminie prawa pierwokupu. Pogarsza sytuację prawną obywateli i nie sprzyja stabilności prawa oraz realizacji - w sferze stanowienia prawa - konstytucyjnej zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa.

Nowe uregulowanie - zgodnie z zasadą niedziałania prawa wstecz - pozostaje bez wpływu na treść podjętej uchwały na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). W myśl tego przepisu, prawo pierwokupu nie przysługiwało w wypadku sprzedaży prawa użytkowania wieczystego uzyskanego na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.).

OSNC 1999 r., Nr 4, poz. 67