Wyrok z dnia 2016-02-26 sygn. I OSK 2430/14

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt IV SAB/Gl 40/14 w sprawie ze skargi S.Z. na bezczynność Prezydenta Miasta Ruda Śląska w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla pkt 2 zaskarżonego wyroku i wymierza Prezydentowi Miasta Ruda Śląska grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną, 3. zasądza od Prezydenta Miasta Ruda Śląska na rzecz S.Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Pismem z dnia 3 października 2013 r. S.Z. zwrócił się do Prezydenta Miasta Ruda Śląska o udzielenie informacji o tym, ile lokali socjalnych zasądzonych przez Sąd Rejonowy w Rudzie Śląskiej w 2009 r. zostało w tym roku zrealizowanych przez Gminę Ruda Śląska. Jednocześnie S.Z. wniósł o podanie przyczyn z jakich w 2009 r. przydzielane były lokale socjalne.

Następnie trzema wnioskami datowanymi na dzień 8 października 2013 r. S.Z. zwrócił się do Prezydenta Miasta Ruda Śląska o udzielenie informacji o tym, ile lokali socjalnych zostało przydzielonych kolejno w latach 2010, 2011 oraz 2012 osobom oczekującym na mocy zasądzonego lokalu socjalnego, jak również o wskazanie tego, ile lokali Gmina Ruda Śląska pozyskała w tych latach z ruchu lokali socjalnych, a ile lokali socjalnych zostało pozyskanych w wyniku budowy bądź remontu.

Ponadto S.Z. wniósł o podanie ilości lokali socjalnych zasądzonych przez Sąd Rejonowy w Rudzie Śląskiej w latach 2010, 2011 oraz 2012, które zostały w poszczególnych latach zrealizowane, a także o podanie przyczyn, z jakich przyznawane były lokale socjalne.

Pismem z dnia 17 października 2013 r. oraz trzema pismami z dnia 23 października 2013 r. Prezydent Miasta Ruda Śląska poinformował wnioskodawcę o ilości lokali przyznanych w kolejnych latach w związku z ruchem ludności, jak i w wyniku budowy nowych budynków socjalnych.

Ponadto organ w każdym piśmie poinformował S.Z., że nie jest w posiadaniu zestawienia, z którego wynikałaby ilość wyroków zasądzonych w poszczególnych latach, a realizowanych w danym roku kalendarzowym.

Jednocześnie Prezydent Miasta Ruda Śląska wskazał wnioskodawcy, że lokale socjale przydzielane są na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (t. j. Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 2660) oraz uchwały nr 777/XLIV/2001 Rady Miejskiej w Rudzie Śląskiej z dnia 29 października 2001 r. w sprawie określania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta w brzmieniu ustalonym uchwałą nr 888/XLVIII/2009 Rady Miasta w Rudzie Śląskiej z dnia 31 sierpnia 2009 r.

Pismem z dnia 6 lutego 2014 r. S.Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Ruda Śląska w zakresie udzielenia informacji publicznej.

W motywach uzasadnienia skarżący wskazał, że pismami z dnia 3 i 8 października 2013 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta Ruda Śląska o udostępnienie informacji publicznej w kwestiach tego, ile lokali socjalnych zostało przydzielonych w latach 2009-2012 osobom oczekującym na mocy zasądzonego lokalu socjalnego, jak również o wskazanie, ile lokali Gmina Ruda Śląska pozyskała w tym roku z ruchu lokali socjalnych, a ile lokali socjalnych zostało pozyskanych w wyniku budowy lokali socjalnych bądź remontu. S.Z. poinformował ponadto, że wnosił do organu o wskazanie, z jakich przyczyn przydzielane były lokale socjalne.

W ocenie skarżącego jego wnioski w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej były uprawnione, co potwierdzają odpowiedzi udzielone przez organ, w których jednak zdaniem S.Z. jedynie częściowo ustosunkowano się do żądanych informacji.

Na koniec skarżący podniósł, że Prezydent Miasta Ruda Śląska przekroczył w sposób rażący 14 dniowy termin na udzielenie wnioskodawcy odpowiedzi, wobec czego wniosek o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest w pełni uzasadniony.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ruda Śląska wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie bądź umorzenie postępowania.

Uzasadniając swoje stanowisko organ w pierwszej kolejności wskazał, że w dniu 4 lutego 2014 r. (w rzeczywistości dnia 4 marca 2014 r.) Prezydent Miasta Ruda Śląska wydał decyzję nr [...], w której częściowo odmówił udzielenia informacji publicznej. Organ stwierdził, że informacja dotycząca przyczyn, według których w latach 2009-2012 były przydzielane poszczególne lokale socjalne podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej oraz ochronę danych osobowych. Ponadto stwierdzono, że informacja dotycząca ilości lokali socjalnych zasądzonych w latach 2009-2012 i przyznanych w danym roku jest informacją przetworzoną, a strona nie wykazała szczególnego interesu publicznego, dla którego wykazana informacja jest istotna.

Następnie organ podniósł, że skarżący nie wskazał naruszenia żadnego konkretnego przepisu, oświadczając jedynie, ze Prezydent Miasta Ruda Śląska przekroczył rażąco 14 dniowy termin na udzielenie odpowiedzi na wniosek.

W obszernym piśmie procesowym z dnia 23 kwietnia 2014 r. strona skarżąca – reprezentowana od tego momentu przez radcę prawnego – podtrzymała swoje żądania wyartykułowane w skardze, szeroko je uzasadniając, powołując przy tym poglądy zaprezentowane przez sądy administracyjne oraz doktrynę. Jednocześnie w piśmie zawarto wniosek o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego w wysokości 6 krotnej stawki minimalnej, z uwagi na nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika, akcentując tu treść i rozmiar przedmiotowego pisma procesowego.

Strona nie zgodziła się z zaprezentowanymi przez organ w odpowiedzi na skargę twierdzeniami, ze obecnie nie pozostaje w bezczynności, gdyż w sprawie organ wydał decyzję z dnia 04 marca 2014 r. Strona skarżąca wskazała, że wspomniana decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 31 marca 2014 r., a zatem ponownie wystąpiła sytuacja, że organ pozostaje w bezczynności, albowiem w terminie 14 dni nie podjął nowego rozstrzygnięcia, jak też w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wyznaczył dodatkowego terminu do załatwienia sprawy.

Do pisma strona skarżąca załączyła pismo organu z dnia 16 kwietnia 2014 r. , w którym organ informuje stronę, że w związku z decyzją SKO z dnia 31 marca 2014 r., którą otrzymał w dniu 03 kwietnia 2014 r. sprawa strony zostanie załatwiona z uwagi na szeroki zakres żądanej informacji i konieczność przeglądnięcia 441 akt z lat 2009-2013 w terminie do dnia 30 maja 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 maja 2014 r. o sygn. akt IV SAB/Gl 40/14 stwierdził, ze bezczynność i przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto orzekł o niewymierzeniu grzywny organowi, zaś w pozostałym zakresie postępowanie umorzył. Wreszcie zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że jak wynika z przekazanych akt w dniu wniesienia skargi organ pozostawał bezczynny w załatwieniu w całości wniosków skarżących z dnia 3 i 8 października 2013 r. Stan ten jednak został usunięty po wniesieniu skargi do Sądu. Nie budziła bowiem wątpliwości Sądu okoliczność, że organ w dniu 4 marca 2014 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił udostępnienia informacji publicznej w części. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązuje go do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skoro wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej został już załatwiony, to postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności organu stało się bezprzedmiotowe i podlega w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Innymi słowy, wydanie przez organ decyzji przerywało (zakończyło) jego bezczynność, a skoro tak, to organ w bezczynności już nie pozostawał, a co za tym idzie Sąd nie mógł zastosować trybu przewidzianego w art. 149 p.p.s.a.

Z tych względów orzeczono jak w punkcie 3 sentencji wyroku.

Jak wskazał Sąd, nie stało się jednak bezprzedmiotowe postępowanie sądowe w całości. Podjęcie działania przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, nie zwalnia Sądu z obowiązku rozważenia i dokonania oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz, w zależności od tej oceny, ewentualnego orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W przedstawionych okolicznościach faktycznych sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność, czy też przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że organ nie zignorował wniosku o udzielenie informacji publicznej, lecz udzielając żądanej informacji na temat ilości lokali socjalnych przydzielonych przez Gminę Ruda Śląska w latach 2009-2012 nie wskazał S.Z. przyczyn, z których w latach 2009- 2012 przydzielone zostały poszczególne lokale oraz ilości lokali zasądzonych w latach 2009-2012. Po wniesieniu skargi organ wydał decyzję, mocą której odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej przyczyn przyznania lokali socjalnych oraz ilości lokali zasądzonych w latach 2009-2012, gdyż zdaniem Prezydenta Miasta Ruda Śląska dane te podlegają ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej oraz ochronę danych osobowych. Ponadto w ocenie organu informacja dotycząca ilości lokali socjalnych zasądzonych w latach 2009-2012 i przyznawanych w danym roku jest informacją przetworzoną, a strona nie wykazała szczególnego interesu publicznego, dla którego wskazana informacja jest istotna. Okoliczności te uzasadniają rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 wyroku.

To, że wspomniana decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 31 marca 2014 r., nie powoduje wbrew temu, co twierdzi strona skarżąca, że ponownie wystąpiła sytuacja, że organ pozostaje w bezczynności, albowiem w terminie 14 dni nie podjął nowego rozstrzygnięcia, jak też w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wyznaczył dodatkowego terminu do załatwienia sprawy.

Na marginesie Sąd zauważył, że jak to wynika z załączonego przez stronę skarżąca pisma organu z dnia 16 kwietnia 2014 r., organ ten informuje stronę, że w związku z decyzją kasacyjną SKO z dnia 31 marca 2014 r., którą otrzymał w dniu 03 kwietnia 2014 r. sprawa strony zostanie załatwiona z uwagi na szeroki zakres żądanej informacji i konieczność przeglądnięcia 441 akt z lat 2009-2013 w terminie do dnia 30 maja 2014 r. Stąd też nie mógłby ostać się zarzut, iż organ w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wyznaczył dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Organ poinformował bowiem stronę (przed upływem 14 dniowego terminu od otrzymania wspomnianej decyzji SKO), że informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 art. 13 omawianej ustawy, informując jednocześnie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację.

Wskazane okoliczności uzasadniały też zdaniem WSA rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny, lecz daje mu takie uprawnienie w razie stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Kwestia ta pozostawiana jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. W opinii Sądu pierwszej instancji okoliczności rozpoznawanej sprawy nie wymagały dyscyplinowania organu poprzez wymierzenie grzywny.

W pkt 4 sentencji Sąd postanowił, na zasadzie art. 201 § 1 p.p.s.a o zwrocie skarżącemu od organu kosztów postępowania oraz kosztów udzielonej pomocy prawnej (w tym opłaty skarbowej od pełnomocnictwa), uznając jednocześnie, że brak jest w sprawie podstaw do zasądzenia kosztów zastępstwa radcy prawnego w wyższej wysokości, z uwagi na nakład pracy pełnomocnika, który przystąpił do sprawy już po wniesieniu skargi, a jedyny jego nakład pracy w sprawie to sporządzenie pisma procesowego z dnia 23 kwietnia 2014 r. i udział w rozprawie w dniu 06 maja 2014 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku (pkt 1 i 2) wywiódł S.Z. Postawił w niej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 2 u.d.i.p. przez brak należytego rozważenia, czy w przedmiotowej sprawie zaistniał przypadek rażącej przewlekłości i bezczynności w udzielaniu przez organ informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumenty przemawiające za jej uwzględnieniem. Zwrócono m.in. uwagę na nazbyt ogólne informacje przekazywane przez organ, jak też na częste zmiany jego stanowisk. W ocenie skarżącego kasacyjnie mają one zniechęcić wnioskodawcę do dalszego domagania się informacji publicznej. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie pkt 1 i 2 zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniósł o wymierzenie grzywny organowi w wysokości co najmniej 1000 złotych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem organu nie zignorował on wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nadto wskazano, że skarżący kasacyjnie przy wniesionym środku zaskarżenia wnosi nowe dowody w sprawie, nieznane Sądowi pierwszej instancji. Organ podniósł, że na aktualnym etapie wydana została w dniu 15 lipca 2014 r. decyzja Prezydenta Miasta Ruda Śląska nr [...], którą odmówiono udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano także, że skarżący złożył 9 nowych pytań o informację.

Pismem procesowym z dnia 14 października 2014 r. skarżący kasacyjnie ponownie wniósł o wymierzenie organowi grzywny w wysokości co najmniej 1000 złotych. Ponadto zaznaczył, że nie wniósł 9 nowych wniosków o udzielenie informacji publicznej, lecz wciąż domaga się tych samych informacji co poprzednio. Jednocześnie poinformował, że na wydaną w sprawie decyzję SKO z dnia 25 sierpnia 2014 r. nr [...] wniósł skargę do WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Za niezasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut, jakoby Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął, iż bezczynność i przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 2 u.d.i.p.).

Jak stanowił art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W doktrynie spostrzega się, że przy ocenie charakteru bezczynności lub przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej bezczynności (przewlekłości) (zob. W. Chróścielewski, Glosa do wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2015, nr 12, poz. 116). Przy tym jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęcie prawa, którego naruszenie oceniane jest pod kątem tego, czy jest ono rażące, nie ogranicza do grupy przepisów o terminach załatwienia spraw. Obejmuje bowiem także przepisy determinujące sposób działania organu.

W niniejszej sprawie termin załatwienia sprawy determinował nie tyle przytoczony przez skarżącego kasacyjnie art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co jej art. 13 ust. 1. Stanowi on, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 tego przepisu i art. 15 ust. 2 wskazanej ustawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że na wniosek z dnia 3 października 2013 r. (wpłynął do organu 9 października 2013 r.), organ odpowiedział w dniu 17 października 2013 r., zaś na wniosek z dnia 8 października 2013 r. (wpłynął do organu w dniu 9 października 2013 r.) organ odpowiedział w dniu 23 października 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje, o czym dalej, że odpowiedzi te nie w pełni odpowiadały treści żądania skarżącego, niemniej nie sposób twierdzić, że zostały one udzielone nieterminowo, jak również, że organ pozostawał przez długi czas w bezczynności w zakresie realizacji wniosków skarżącego. Organ mógł bowiem pozostawać w mylnym przekonaniu, że swoimi pismami z dnia 17 i 23 października 2013 r. załatwił sprawę S.Z. Pozostawał zatem w bezczynności jedynie w zakresie, w jakim odpowiedzi udzielone w dniu 17 i 23 października nie realizowały żądania wnioskodawcy. W tym zakresie decyzja organu została wydana dopiero w dniu 4 marca 2014 r., a zatem po upływie około pięciu miesięcy. W tym zakresie prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził bezczynność (a odnośnie okresu po wydaniu decyzji uchylonej następnie przez SKO – przewlekłość) Prezydenta Miasta Ruda Śląska. Trafnie przy tym zdaniem NSA stwierdził, że nie miała ona jednak charakteru rażącego, gdyż wnioski skarżącego zostały załatwione w terminie w części, zaś niezbędność wydania decyzji co do części informacji nie była oczywista, mógł bowiem istnieć spór między stronami w zakresie stopnia realizacji wniosku o informację publiczną. Nadto, jak wskazał WSA, pismem z dnia 16 kwietnia 2014 r. poinformował skarżącego po uchyleniu decyzji przez SKO, że sprawa zostanie załatwiona w terminie do dnia 30 maja 2014 r. Powyższe względy zdecydowały, że w ocenie NSA bezczynność i – okresowa – przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem przepisów prawa określających terminowość działania organu. Jednocześnie dostrzeżone i wskazane dalej naruszenia innych przepisów przez organ nie osiągnęły stopnia "rażącego". Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w tym zakresie na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 2 p.p.s.a. przez niewymierzenie grzywny, mimo istniejących ku temu podstaw. Z tych względów na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił punkt 2 zaskarżonego wyroku i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych.

Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu z daty kontrolowanego wyroku, sąd administracyjny, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Z całokształtu skargi kasacyjnej i załączników do niej wynika, że asumpt do pytania o informację publiczną dało niewywiązywanie się przez organ z orzeczenia Sądu Rejonowego w Rudzie Śląskiej z dnia [...] maja 2009 r. ([...]), wymagającego przydzielenia oznaczonym osobom lokalu socjalnego, które to osoby zajmują mieszkanie w kamienicy znajdującej się we współwłasności skarżącego i dopuszczają się licznych zakłóceń porządku publicznego oraz zasad współżycia społecznego, najczęściej pod wpływem alkoholu. Zdarzenie to stanowiło przyczynek do zainteresowania się przez skarżącego przekraczającym wymiar indywidualny problemem sprawnej realizacji przez organ orzeczeń sądów powszechnych dotyczących eksmisji uciążliwych lokatorów i zapewniania im lokali socjalnych. W tym aspekcie organ, jak wskazano wyżej, udzielał skarżącemu odpowiedzi na jego pytania, jednak w sposób nadmiernie lakoniczny bądź budzący wątpliwość co do zgodności z rzeczywistością (tak w odpowiedzi na pytanie o liczbę lokali zasądzonych w poszczególnych latach przez Sąd Rejonowy w Rudzie Śląskiej organ stwierdził, że nie posiada żądanej informacji w formie zestawienia, gdy tymczasem w ocenie NSA informacja ta jest mu niezbędna dla realizacji orzeczonych uprawnień do lokali socjalnych, a zatem powinien być w jej posiadaniu) bądź wreszcie w sposób wymijający (tak w odpowiedzi na pytanie o przyczyny przydzielania poszczególnych lokali socjalnych organ jedynie odesłał wnioskodawcę do przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2011 r. o ochronie praw lokatorów..., oraz uchwały Rady Miejskiej w Rudzie Śląskiej z dnia 29 października 2001 r. w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta). Jednocześnie wydana w dniu 4 marca 2014 r. decyzja Prezydenta Miasta Ruda Śląska nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej w części – okazała się nie spełniać standardów wymaganych przez prawo, w szczególności jej uzasadnienie było niezmiernie lakoniczne, i w związku z tym decyzją z dnia 31 marca 2014 r. została ona uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd administracyjny rozważając zasadność zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. musi mieć na uwadze nie tylko przepisy określające terminy załatwienia sprawy przez organ i ich przekroczenie w sprawie, lecz również wszystkie inne przepisy, które determinują w niej powinne zachowanie organu. Dotyczy to także przepisów określających sposób działania pracowników aparatu administracyjnego organu względem wnioskodawcy i jego żądania.

Kwestia tego, że organ pozostawał w sprawie w naruszającej art. art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynności (przewlekłości) względem części żądania skarżącego została omówiona wyżej.

W tym miejscu wskazać należy, że prawem obowiązującym i wiążącym pracowników aparatu administracyjnego w samorządzie terytorialnym jest także art. 24 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. 2014 r., poz. 1202 ze zm.). Wskazuje on, że do podstawowych obowiązków pracownika samorządowego należy dbałość o wykonywanie zadań publicznych oraz o środki publiczne, z uwzględnieniem interesu publicznego oraz indywidualnych interesów obywateli. Do obowiązków pracownika samorządowego należy w szczególności:

1) przestrzeganie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa;

2) wykonywanie zadań sumiennie, sprawnie i bezstronnie;

3) udzielanie informacji organom, instytucjom i osobom fizycznym oraz udostępnianie dokumentów znajdujących się w posiadaniu jednostki, w której pracownik jest zatrudniony, jeżeli prawo tego nie zabrania;

4) dochowanie tajemnicy ustawowo chronionej;

5) zachowanie uprzejmości i życzliwości w kontaktach z obywatelami, zwierzchnikami, podwładnymi oraz współpracownikami;

6) zachowanie się z godnością w miejscu pracy i poza nim;

7) stałe podnoszenie umiejętności i kwalifikacji zawodowych.

Powyższy przepis może być brany pod uwagę przez sąd administracyjny przy ocenie zasadności wymierzenia grzywny organowi, odpowiada on bowiem za swój aparat administracyjny (pracowników).

Wskazówkę dla prawidłowego postępowania organu względem petenta dostarcza również – stanowiący z kolei tzw. "miękkie prawo" – Europejski Kodeks Dobrej Administracji. Art. 12 ust. 1 tego Kodeksu ustanawia zasadę uprzejmości, zgodnie z którą "W swoich kontaktach z jednostką urzędnik zachowuje się właściwie, uprzejmie i pozostaje dostępny. Odpowiadając na korespondencję, rozmowy telefoniczne i pocztę elektroniczną (e-mail), urzędnik stara się być możliwie jak najbardziej pomocny i udziela odpowiedzi na skierowane do niego pytania możliwie jak najbardziej wyczerpująco i dokładnie." Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że podobne założenia można odkodować już z samej Konstytucji RP, zgodnie z którą intencją ustrojodawcy jest to, aby "działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność".

Lektura całości akt sprawy zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie pozwala potwierdzić, aby rozpatrujący wniosek skarżącego urzędnicy starali się być "możliwie jak najbardziej pomocni" i "udzielali odpowiedzi na skierowane do nich pytania możliwie jak najbardziej wyczerpująco i dokładnie". Trudno również stwierdzić, aby udzielali skarżącemu wyczerpująco informacji oraz zachowywali należytą życzliwość w kontaktach z nim, jak wymaga tego art. 24 pkt 3 i 5 ustawy o pracownikach samorządowych. Odpowiedzi organu były bowiem nierzadko dość lakoniczne i ogólne (przejawem tego była także decyzja Prezydenta Miasta Ruda Śląska z dnia 4 marca 2014 r. uchylona przez SKO w Katowicach), a z lektury pism nie wynika staranie urzędników organu, aby być "jak najbardziej pomocnymi". Przeciwnie, ich działanie – lekceważące istotę sprawy przedstawianej przez S.Z. – prowadziło raczej do frustracji skarżącego, o czym świadczy zaostrzający się ton jego pism na przestrzeni czasu.

Mając na uwadze powyższe, skoro doszło zarówno do kilkumiesięcznego przekroczenia terminów załatwienia w sposób właściwy całości wniosków skarżącego o informację publiczną – dotyczącą aktualnego i istotnego problemu społecznego – a zarazem działanie organu (jego aparatu administracyjnego) jako naruszające zasadę pomocniczości i uprzejmości mogło obiektywnie obniżyć zaufanie skarżącego do organów władzy publicznej, to Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na obecnym etapie zasadne jest wymierzenie grzywny w kwocie pięciuset złotych. Stanowi ona przede wszystkim wyraz braku akceptacji ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego dla sposobu działania organu w sprawie z wniosku skarżącego. W ocenie Sądu wymierzona grzywna powinna zrealizować założenia sprawiedliwości naprawczej, przywracając zachwiane zaufanie skarżącego do władzy publicznej oraz skłaniając organ do właściwego procedowania w przyszłości (por. odpowiednio np. postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2015 r., I OZ 521/15).

Wskazać należy, że zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 17 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2014 r. i w drugim półroczu 2014 r. (M. P. z 20 lutego 2015 r. poz. 221), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2014 r. wyniosło 3 308,33 zł, a zatem dopuszczalna wysokość grzywny wynosiła, w myśl art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., 33 083,30 złotych. Tym samym wymierzona grzywna wynosi 1,5 % maksymalnej wysokości grzywny, jaką mógł wymierzyć sąd administracyjny. Miarkując wysokość grzywny Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę z jednej strony wyżej wskazane okoliczności, które przemawiały za tym, że bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca w sprawie z rażącym naruszeniem prawa, a z drugiej odnotował przytoczone nieprawidłowości w działaniu organu i jego aparatu administracyjnego w niniejszej sprawie, które nie mogły nie spotkać się z reakcją Sądu.

Wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie realizuje jej funkcję dyscyplinująco – restrykcyjną. Wysokość grzywny wymierzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny ma charakter przede wszystkim ostrzegawczy. Powinna ona skłonić do zmiany nastawienia i postępowania aparatu administracyjnego organu względem problemów i pytań przedkładanych organowi przez S.Z. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego problem sprawnej realizacji przez organ orzeczeń sądów powszechnych dotyczących eksmisji uciążliwych lokatorów i zapewnienia im lokali socjalnych, dotykający osobiście skarżącego i jego rodziny, a stanowiący asumpt do pytań o informację publiczną postawionych w analizowanej sprawie – ma istotne znaczenie społeczne (publiczne). Stąd organ administracji, jak wskazano, powinien swoją postawą, działaniem i zrozumieniem problemu wzbudzać zaufanie jednostki do władzy publicznej (por. art. 8 k.p.a.), a nie przyjmować postawy formalistyczno-biurokratyczne. W tym celu powinien procedować w sposób i w terminach określonych prawem, a nadto mieć na uwadze rzeczywistą realizację praw wnioskodawcy, nie zaś jedynie pozorną.

Nadmienić końcowo należy, że wymierzenie grzywny nie było uzależnione prawnie od stwierdzenia, że bezczynność czy przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega zasadność wymierzenia grzywny także w sytuacji, w której doszło do bezczynności bez rażącego naruszenia prawa (zob. np. wyroki NSA z dnia 30 grudnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 623/14, I OSK 624/14, I OSK 645/14).

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.