Uchwała z dnia 1997-02-07 sygn. III CZP 1/97

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sygn. akt III CZP 1/97

Uchwała z dnia 7 lutego 1997 r.

Przewodniczący: sędzia SN G. Bieniek.

Sędziowie SN: J. Gudowski, T. Wiśniewski (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy w sprawie z wniosku Elżbiety Ł. i Jana Ł., z udziałem Gminy K. - reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K., i Skarbowi Państwa - reprezentowanemu przez Wojewodę (...), o nadanie klauzuli wykonalności, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 7 lutego 1997 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Wojewódzki w Krakowie, postanowieniem z dnia 30 grudnia 1996 r. sygn. akt (...), do rozstrzygnięcia w trybie art. 390 k.p.c.:

"Czy decyzja administracyjna, którą przyznano stronie (art. 28 k.p.a.) odszkodowanie od organu administracji, za szkodę powstałą na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jest tytułem egzekucyjnym, któremu może być nadana sądowa klauzula wykonalności celem przeprowadzenia egzekucji przeciwko gminie w trybie przepisów księgi drugiej k.p.c.?"

podjął następującą uchwałę:

Wydana w trybie art. 160 §4 k.p.a. ostateczna decyzja administracyjna, na mocy której przyznano stronie odszkodowanie, stanowi tytuł egzekucyjny podlegający wykonaniu w drodze egzekucji sądowej.

Uzasadnienie:

Przedstawione Sądowi Najwyższemu - w trybie art. 390 k.p.c. - do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne wyłoniło się w następującej sytuacji faktycznej i procesowej:

Otóż, decyzją z dnia 22 listopada 1995 r. - wydaną w trybie art. 160 k.p.a. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przyznało Elżbiecie i Janowi małż. Ł. odszkodowanie w kwocie 160 453,27 zł, które to odszkodowanie, w świetle treści tej decyzji, ma zapłacić Gmina Miasta K. W wyniku wymienionej decyzji, mającej charakter decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.), dłużna Gmina dobrowolnie wypłaciła wierzycielom kwotę 28 316 zł. Do zaspokojenia reszty wierzytelności Elżbiety i Jana małż. Ł. dotychczas nie doszło. Dodać trzeba, że co do obowiązku uregulowania pozostałej części długu trwa obecnie spór "kompetencyjny" między Zarządem Miasta K. a Wojewodą (...). Konsekwencją takiego stanu rzeczy było skierowanie przez wierzycieli do Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie wniosku o nadanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w zakresie kwoty 132 137,27 zł klauzuli wykonalności.. Jednakże postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 23 lipca 1996 r. wniosek ten został oddalony. Sąd Rejonowy wyszedł bowiem z założenia, że decyzja przyznająca wnioskodawcom odszkodowanie nie stanowi tytułu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 777 pkt 3 k.p.c.

W związku z rozpoznawaniem zażalenia wnioskodawców Sądowi Wojewódzkiemu w Krakowie nasunęły się poważne wątpliwości prawne, które sprecyzował w przytoczonym na wstępie pytaniu prawnym.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rozważając problem objęty, przedstawionym pytaniem prawnym należy już na wstępie zwrócić uwagę na charakter prawny należności pieniężnej przypadającej małż. Elżbiecie i Janowi Ł. Nie może ulegać najmniejszej wątpliwości, że chodzi tutaj o należność (świadczenie) cywilnoprawną. W obowiązującym porządku prawnym zasadą zaś jest, że tego rodzaju należności dochodzi się przed sądem powszechnym (art. 2 § 1 k.p.c.). Jednakowoż w odniesieniu do odszkodowania za szkodę poniesioną przez stronę na skutek wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, zachodzi sytuacja szczególna. Stosownie bowiem do § 4 art. 160 k.p.a., o odszkodowaniu tym orzeka organ administracji państwowej. Dopiero wtedy, gdy strona jest niezadowolona z przyznanego jej przez wymieniony organ odszkodowania (ewentualnie gdy jej roszczenie odszkodowawcze w ogóle nie zostało uwzględnione przez tenże organ), otwiera się dla niej droga sądowa.

Spór cywilny w omawianej materii może jednak zostać rozpoznany przez sąd powszechny tylko pod warunkiem, że poszkodowany wytoczy stosowne powództwo w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia mu decyzji w tej sprawie (art. 160 § 5 k.p.a.). W takim wypadku spór toczy się między poszkodowanym, jako powodem, a organem, który wydał decyzję z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. lub inną stroną postępowania dotyczącego tej decyzji, która ponosi winę za powstanie okoliczności wskazanych w tym przepisie (art. 160 § 3 k.p.a.), jako stroną pozwaną. Z powyższego wynika, że jeżeli strona w ustawowo określonym terminie nie złoży w sądzie powszechnym pozwu odszkodowawczego, a zatem, jeżeli zaakceptuje wysokość przyznanego jej odszkodowania, to wówczas nie może ona już dochodzić przysługującego jej roszczenia przed tym sądem. Innymi słowy, złożony później pozew dotyczący odszkodowania, o jakim mowa w art. 160 k.p.a., podlega odrzuceniu z powodu niedopuszczalności drogi sądowej (art. 199 § 1 pkt 1 w zw. z art. 2 § 3 k.p.c.). Jest to okoliczność, która w żadnym razie nie może zostać pominięta przy rozwiązywaniu przedmiotowego problemu.

Rozważając problem, czy interesująca nas decyzja administracyjna stanowi tytuł egzekucyjny nadający się do przymusowej realizacji, nie sposób również nie podkreślić tego, że dochodzenia praw dokonuje się nie tylko w drodze postępowania rozpoznawczego, ale także w drodze egzekucji. Wprawdzie egzekucja nie musi koniecznie być samoistnym przedłużeniem postępowania rozpoznawczego, niemniej jednak będzie ona niezbędna w wypadku, gdy dłużnik nie spełnia dobrowolnie świadczenia, do którego został zobowiązany. W następstwie tego założenia należałoby zatem przyjąć, że wolą racjonalnego prawodawcy nie może być nigdy ograniczenie możliwości dochodzenia praw natury cywilnoprawnej li tylko do stadium rozpoznawczego, z wyłączeniem stadium egzekucyjnego. W przeciwnym bowiem wypadku ochrona słusznych i uzasadnionych roszczeń podmiotów prawa cywilnego byłaby ochroną ułomną (niepełną), a w pewnych sytuacjach wręcz iluzoryczną. Tego rodzaju rozwiązanie ustawodawcze prowadziłoby do trudnych do przyjęcia konsekwencji praktycznych.

Wyjaśnienie przedstawionej Sądowi Najwyższemu wątpliwości siłą rzeczy więc trzeba oprzeć na ogólnej regule tej treści, że jeżeli w postępowaniu rozpoznawczym kompetentny ku temu organ rozpoznaje sprawę co do należności o charakterze cywilnym i wydaje orzeczenie czy też decyzję, z których wynika obowiązek spełnienia świadczenia, to każde zapadłe orzeczenie lub decyzja powinna wywoływać skutek nie tylko w postaci prawomocności (ostateczności), lecz także skutek w postaci wykonalności. Obecnie zatem pojawia się problem, w jakiej ewentualnie drodze - administracyjnej czy też sądowej - powinna być realizowana decyzja administracyjna przyznająca odszkodowanie przewidziane w art. 160 § 1 k.p.c. W związku z tym, że omawiana sprawa cywilna została rozpoznana w trybie niesądowym, w pierwszej kolejności wypada rozpatrzyć ten problem w aspekcie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 ze zm.).

Z rozważanego punktu widzenia najistotniejsze znaczenie mają przepisy art. 2 wymienionej ustawy. Z przepisów tych wynika - ujmując oczywiście rzecz w sposób ogólny - że zasadniczo egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki (należności) pieniężne oraz obowiązki niepieniężne "pozostające we właściwości organów administracji rządowej i organów gminy" (pkt 1 i 3 § 1 art. 2), a nadto wszelkie "wpłaty na rzecz funduszy celowych utworzonych na podstawie odrębnych przepisów", bez względu na to, jakim podmiotom (organom) należności te przypadają (pkt 2 § 1 art. 2). Zestawienie treści wymienionego ostatnio artykułu z art. 3 wskazanej ustawy, prowadzi do wniosku, że chodzi tutaj o obowiązki o charakterze publicznoprawnym oraz o obciążenia, które traktuje się jak obowiązki publicznoprawne.

Egzekucji administracyjnej podlegają w pewnym zakresie również obowiązki nie mające charakteru publicznoprawnego. W tym wypadku chodzi wyłącznie o obowiązki pieniężne, przy czym mają one przypadać Skarbowi Państwa lub innej państwowej jednostce organizacyjnej. Stosownie bowiem do § 2 art. 2 omawianej ustawy, Rada Ministrów została uprawniona do poddawania tych obowiązków, w drodze rozporządzenia, egzekucji administracyjnej. Z przedstawionego unormowania wynikałoby więc, że zasadą jest, iż w trybie egzekucji administracyjnej egzekwowane są obowiązki o charakterze publicznoprawnym, a istniejące w tej kwestii wyjątki nie dotyczą w żadnym razie świadczeń odszkodowawczych na rzecz stron, które uzyskały korzystną dla siebie decyzję w trybie określonym w art. 160 k.p.a.

Aczkolwiek za punkt wyjścia rozważań w kwestii drogi egzekucyjnej co do świadczenia objętego decyzją wydaną w nadmienionym ostatnio trybie przyjęto hipotetyczne założenie, że decyzja ta w razie potrzeby powinna podlegać przymusowej realizacji, to niemniej jednak z samego tylko faktu, iż nie wchodzi tu w rachubę egzekucja administracyjna, nie wynika automatycznie możność przeprowadzenia w tym zakresie egzekucji sądowej.  ródłem może być tylko stosowny przepis ustawy. O tym, jakie akty (dokumenty) mają przymiot tytułu egzekucyjnego w sądowym postępowaniu egzekucyjnym, stanowią przepisy art. 777 k.p.c. Według tych przepisów, tytułami egzekucyjnymi są: 1) orzeczenie sądu prawomocne lub podlegające natychmiastowemu wykonaniu, jak również ugoda zawarta przed sądem; 2) wyrok sądu polubownego lub ugoda zawarta przed takim sądem; 3) inne orzeczenia, ugody i akty, które z mocy ustawy podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej; 4) akt notarialny, w którym dłużnik poddał się egzekucji i który zarazem odpowiada innym jeszcze przepisanym dlań wymaganiom.

Ze wskazanych w art. 777 k.p.c. rodzajów tytułów egzekucyjnych oraz z zamieszczonej w tymże artykule zasady ogólnej, zgodnie z którą tytułami egzekucyjnymi mogą być inne orzeczenia, ugody i akty podlegające ex lege realizacji w drodze egzekucji, wynika, że tytuły egzekucyjne są uregulowane przez kodeks postępowania cywilnego w sposób wyczerpujący i że ich katalog jest zamknięty. Z powołanego artykułu wnosić też trzeba, że egzekucja sądowa może być również prowadzona na podstawie tytułu, który nie pochodzi od sądu, a zatem, iż nie zawsze jest ona zależna od postępowania rozpoznawczego. W sytuacji natomiast wyszczególnionej w punkcie 4 może być wszczęta nawet na podstawie aktu dyspozycyjnego stron. Przytoczone przepisy art. 777 k.p.c. nie przewidują, że tytułami egzekucyjnymi są również inne orzeczenia, ugody i akty, które z mocy ustawy podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej. Jeżeli chodzi o decyzję administracyjną wydaną w trybie art. 160 k.p.a., to trzeba stwierdzić, że brak jest wyraźnej normy, która prowadziłaby do wniosku, że decyzja ta stanowi jeden z rodzajów tytułów egzekucyjnych realizowanych w drodze egzekucji sądowej.

Jednakże z poczynionych wcześniej rozważań wynika, że dla należności pieniężnych przypadających wierzycielowi na podstawie tejże decyzji została wyłączona egzekucja administracyjna. Jednocześnie z rozważań tych wynika, że w normalnym porządku rzeczy - a to z uwagi na stawiane przez zasadę praworządności wymagania, które powinny zapewniać wierzycielom pełną i skuteczną ochronę ich słusznych praw podmiotowych - w wypadku uchylania się przez dłużnika od dobrowolnego spełnienia świadczenia pieniężnego końcowym aktem oficjalnego postępowania rozpoznawczego w sprawie cywilnej każdorazowo powinna wchodzić w rachubę możliwość "dokończenia" tego postępowania czynnościami egzekucyjnymi. Inaczej mówiąc, immanentną niejako cechą i właściwością prawomocnych (ostatecznych) orzeczeń albo też decyzji rozstrzygających spór cywilny, na mocy których dłużnika obciąża obowiązek świadczenia, jest ich egzekucyjność.

Wszystko to prowadzi do konkluzji, że chociaż ustawodawca - nie realizując postulatu jasności legislacyjnej - nie zastrzegł explicite, że ostateczna decyzja administracyjna wydana w trybie art. 160 k.p.a. ma walor tytułu egzekucyjnego podlegającego wykonaniu w drodze egzekucji sądowej, to niemniej jednak na podstawie całokształtu ujęcia normatywnego przedmiotowego zagadnienia, w szczególności zaś z uwagi na zawarte w art. 160 § 5 k.p.a. sformułowanie zamykające poszkodowanemu drogę sądową, jeżeli zaakceptuje on kwotę przyznanego mu odszkodowania, należy uznać, że treść normatywna wymienionego artykułu obejmuje implicite także stwierdzenie, że wskazana decyzja stanowi tytuł egzekucyjny, o którym mowa w art. 777 pkt 3 k.p.c. Dodatkowo tylko należy zauważyć, że konkluzja ta koreluje z poglądem wyrażonym przez Trybunał Praw Człowieka na tle art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w sprawach Di Pede przeciwko Włochom oraz małżonków Zappia przeciwko Włochom (orzeczenia z dnia 26 września 1996 r.). Trybunał ten mianowicie stanął na stanowisku, że postępowanie egzekucyjne jest naturalnym przedłużeniem fazy orzekającej i że spór cywilny nie kończy się na wydaniu wyroku.

W konsekwencji przyjął, że w obu wymienionych sprawach doszło do naruszenia art. 6 Konwencji. Chodzi bowiem o to, że pojęcie "prawo dostępu do sądu" należy rozumieć szeroko, a zatem w sensie pozbawienia skutecznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Prawa tego nie można więc ograniczać jedynie do możliwości wytoczenia sprawy sądowej i uzyskania samego rozstrzygnięcia.

Z tych względów na postawione Sądowi Najwyższemu pytanie prawne udzielono odpowiedzi jak w sentencji.

OSNC 1997 r., Nr 8, poz. 98