Wyrok z dnia 2017-01-04 sygn. II SA/Gd 582/16

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody o z dnia 5 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość uchyla zaskarżoną decyzję

Uzasadnienie

Starosta decyzją z dnia 2 listopada 2015 r., nr [...], wskazując w podstawie prawnej art. 12 ust. 4a, 4c, 4f i ust. 5, art. 18 ust. 1, 1c i 1d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2013r., poz. 687 ze zm. – zwanej dalej "ustawą) w związku z art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. la, 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 782 ze zm. – zwanej dalej "u.g.n."), art. 12 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 707 ze zm. – zwanej dalej "u.k.w.h.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm. – zwanej dalej "k.p.a.") orzekł:

1. ustalić odszkodowanie w wysokości [...] zł. za nieruchomość oznaczoną nr [...] o powierzchni 427m2, położoną w obr. [...] miasta L., objętą ostateczną decyzją Starosty z dnia 12 czerwca 2015r. nr [...] sygn. [...], zezwalającą na realizację inwestycji drogowej p n. budowa ulicy dojazdowej do ulicy B. w L. wraz z infrastrukturą techniczną, z tytułu nabycia z mocy prawa własności tej nieruchomości przez Gminę Miasto L.,

2. odszkodowanie ustalone w pkt 1 niniejszej decyzji zaliczyć na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką umowną łączną kaucyjną wraz z odsetkami zabezpieczającymi tą hipotekę i wypłacić na rzecz M. B. (s. F. i A.), W. B. (c. B. i B.), J. M. (s. E. i S.) oraz I. M. (c. J. i R.),

3. zobowiązać Burmistrza Miasta do wypłaty odszkodowania, o którym mowa w pkt 1, na rzecz osób wymienionych w pkt 2, jednorazowo w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty. Waloryzacji dokonuje organ zobowiązany do wypłaty odszkodowania.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 12 czerwca 2015r. wydał decyzję nr [...] o sygn. [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej p n. budowa ulicy dojazdowej do ulicy B. w L. wraz z infrastrukturą techniczną. Decyzja ta stalą się ostateczna z dniem 24 lipca 2015r., a następnie zmieniona decyzją z dnia 30 lipca 2015r. Z dniem, w którym decyzja stalą się ostateczna, nieruchomości nią objęte, a nie stanowiące własności Gminy Miasta, przeszły z mocy prawa na jej własność. Decyzją tą została objęta m.in. działka położona w obr. [...] miasta L. oznaczona nr [...] o powierzchni 427m2, która powstała w wyniku podziału dz. nr [...] zapisanej w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L. V Wydział Ksiąg Wieczystych.

Przywołując następnie treść art. 4a, art. 12 ust. 4f, art. 18 ust. 1c i 1d oraz ust. 5 ustawy Starosta stwierdził, że według stanu na dzień wydania jak i w dniu ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicielem nieruchomości ujawnionym w dziale II księgi wieczystej nr [...] "własność" był A. Sz. (s. M. i G.).

Dalej organ I instancji wskazał, że w dziale IV księgi wieczystej "hipoteka" ujawnione były następujące prawa:

1. hipoteka umowna łączna kaucyjna w wysokości [...] zł. wpisana na rzecz M. H. B., W. L. B., J. J. M. i I. B. M.,

2. hipoteka przymusowa łączna kaucyjna w wysokości [...] zł. wpisana na rzecz Skarbu Państwa - Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Odział w S.,

3. hipoteka przymusowa łączna w wysokości [...] zł. wpisana na rzecz Skarbu Państwa — Naczelnika Urzędu Skarbowego w L.,

4. hipoteka przymusowa łączna zwykła w wysokości [...] zł. wpisana na rzecz Skarbu Państwa — Naczelnika Urzędu Skarbowego w L.,

5. hipoteka przymusowa łączna zwykła w wysokości [...] zł. wpisana na rzecz Skarbu Państwa - Naczelnika Urzędu Skarbowego

w L.,

6. hipoteka przymusowa zwykła w wysokości [...] zł. wpisana na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S.,

7. hipoteka przymusowa zwykła w wysokości [...] zł. wpisana na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S.,

8. hipoteka przymusowa łączna zwykła w wysokości [...] zł. wpisana na rzecz J. G.,

9. hipoteka przymusowa zwykła w wysokości [...] zł, wpisana na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S.,

10. hipoteka przymusowa zwykła w wysokości [...] zł. wpisana na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S.,

11. hipoteka przymusowa zwykła w wysokości [...] zł. wpisana na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S.,

12. hipoteka przymusowa w wysokości [...] zł. wpisana na rzecz Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. jako

organu reprezentującego Skarb Państwa,

13. hipoteka przymusowa w wysokości [...] zł. wpisana na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S.

Inspektorat w L.,

14. hipoteka przymusowa w wysokości [...] zł. wpisana na rzecz Gminy Miasto.

Organ I instancji stwierdził, że stosownie do art. 12 ust. 4c ustawy hipoteka wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z faktem wygaszenia hipoteki związana jest konieczność ustalenia odszkodowania za to prawo. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1c ustawy wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką. Przepisy ustawy nie regulują kwestii obciążenia nieruchomości wieloma hipotekami, jak ma to miejsce w prowadzonym postępowaniu, natomiast ogólna zasada wyrażona w art. 65 ust. 1 u.k.w.h., zgodnie z którym hipoteka jest prawem, na mocy którego wierzyciel może dochodzić zaspokojenia z nieruchomości bez względu na to, czyją stała się własnością, pozwala uznać wyłącznie, że hipoteka ma pierwszeństwo przez innymi prawami obciążającymi nieruchomość m.in. służebnością zapisaną w dziale III księgi wieczystej [...].

Przywołując treść art. 12 u.k.w.h. organ I instancji uznał, że kolejność spłaty wierzytelności powinna odpowiadać kolejności wpisu hipoteki, tzn. odszkodowanie przyznane zostaje w pierwszej kolejności wierzycielowi hipotecznemu, którego prawo zostało wpisane do działu IV księgi wieczystej jako pierwsze. Najwcześniej ujawnioną hipoteką jest hipoteka umowna łączna kaucyjna w wysokości [...] zł. na zabezpieczenie należności wynikających z przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 4 grudnia 2008r., wpisana na rzecz M. H. B., W. L. B., J. J. M. i I. B. M., wobec czego Starosta postanowił uznać M. B., W. B., J. M. i I. M. jako podmioty, na rzecz których ustalono odszkodowanie za nieruchomość.

Organ I instancji wskazał, że na wezwanie skierowane do właścicieli oraz wierzycieli hipotecznych o wskazanie stanu hipoteki na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej oraz wartości aktualnej kwoty wierzytelności głównej wraz z odsetkami zabezpieczającymi tę wierzytelność odpowiedzi udzielili: Burmistrz Miasta reprezentujący Gminę Miasto, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. Inspektorat w L. Natomiast Naczelnik Urzędu Skarbowego w L. poinformował, że dane o aktualnej wysokości wierzytelności objęte są tajemnicą skarbową.

J. G. pismem z dnia 9 września 2015 r. oświadczył, że należność z tytułu hipoteki ustanowionej na jego rzecz, na dzień 12 czerwca 2015 r. wynosi łącznie [...] zł. w tym należność główna w wysokości [...] zł. oraz odsetki od tej kwoty w wysokości [...] zł. naliczone zgodnie z tytułem wykonawczym i wpisem w przedmiocie hipoteki od dnia 1 lipca 2009r. do 12 czerwca 2015r.

Pozostali wierzyciele hipoteczni nie udzielili odpowiedzi na pismo, zatem odpis z księgi wieczystej, w której zapisana jest kwota hipoteki na rzecz M. B., W. B., J. M. i I. M. był jedynym dowodem świadczącym o wysokości wierzytelności. Starosta stwierdził, iż skoro nie miał innych możliwości dokonania ustaleń to przyjął, że kwota hipoteki ujawniona w księdze wieczystej jest podstawą do ustalenia wysokości wierzytelności a w konsekwencji do ustalenia wysokości odszkodowania za wygasłą hipotekę. Ujawniona kwota przewyższa ustalone odszkodowanie, wobec czego w całości podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami.

Na zlecenie Starosty rzeczoznawca majątkowy S. G. sporządziła w dniu 5 sierpnia 2015 r. operat szacunkowy, w którym określiła: wartość odtworzeniową przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zl. Wartość nieruchomości określono na dzień 5 sierpnia 2015 roku, według stanu na 12 czerwca 2015 roku, stosownie do art. 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego tj. przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania.

Po rozpoznaniu odwołań od powyższej decyzji, wniesionych przez Burmistrza Miasta oraz J. G., Wojewoda decyzją z dnia 5 sierpnia 2016 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z działu IV ww. księgi wieczystej wynika, że wniosek o wpis hipoteki na rzecz M. B., W. B., J. M. i Pani I. M. został złożony w dniu 3 kwietnia 2009 r., z kolei wniosek o wpis hipoteki przymusowej łącznej zwykłej na rzecz J. G. został złożony w dniu 15 stycznia 2010 r., a zatem później, aniżeli hipoteka wskazana jako pierwsza. Z powyższego wynika zatem, iż to M. i W. B. oraz Państwo J. i I. M. mają prawo jako pierwsi do zaspokojenia swojej wierzytelności przed pozostałymi wierzycielami, zatem zarzut J. G. nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewoda nie uznał także za zasadne argumenty podniesione w odwołaniu wniesionym przez Burmistrza Miasta.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję organu odwoławczego wniósł J. G. Wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji w zakresie punktu drugiego i trzeciego Decyzji Starosty z dnia 2 listopada 2015 r., zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w związku z art. z art. 18 ust. 1d ustawy przez pominięcie interesu strony, gdyż przed daniem decyzji nie rozpoznano kwestii uprawnienia kręgu osób, którym przysługiwało prawo z tytułu wygaśnięcia hipotek wpisanych na wywłaszczonej nieruchomości. Nadto podniósł naruszenie prawa materialnego poprzez nie zastosowanie przez organ art. 75 u.k.w.h. poprzez nie rozpatrzenie dowodów na istnienie wierzytelności związanych z hipotekami wpisanymi na nieruchomości i nie zastosowanie procedury ich dopuszczenia w postępowaniu o ustalenie odszkodowania stanowiącego przedmiot zaskarżonej decyzji.

Zdaniem strony skarżącej sam wpis hipoteki nie jest wystarczającym uprawnieniem do ustalenia odszkodowania. Przywołując art. 65 u.k.w.h. skarżący stwierdził, że sam wpis hipoteki stanowi jedynie zabezpieczenie określonego stosunku prawnego, na mocy którego wierzycielowi hipotecznemu przysługuje prawo zaspokojenia z nieruchomości. Prawo do zaspokojenia wierzyciela hipotecznego winno być jednakże wykazane odpowiednim tytułem, takim jaki stanowi np. tytuł wykonawczy uprawniający do egzekucji przeciwko właścicielowi nieruchomości, poparty ewentualnie dyspozycją dotyczącą możliwości dochodzenia zaspokojenia wierzytelności z nieruchomości w formie zabezpieczenia hipotecznego , zgodnie z art. 75 u.k.w.h.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, polega zatem na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Stosownie do art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa:

1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,

2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych

- z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W myśl art. 12 ust. 4a ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Art. 12 ust. 4f ustawy stanowi, że odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.

Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 1c ustawy, jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami.

Kwotę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustaloną na dzień, o którym mowa w ust. 1, wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały - art. 18 ust. 1d ustawy.

Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy określenia w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości osób, którym przysługuje to odszkodowanie w sytuacji, gdy jego kwota jest niższa niż wysokość świadczeń przysługujących tym osobom zabezpieczonych hipotekami wpisanymi na nieruchomości.

Kwestia ta nie została wprost uregulowana w ustawie.

W zaskarżonej decyzji przyjęto, że decydujące znaczenia w tej sytuacji ma pierwszeństwo określone w art. 12 u.k.w.h. wyznaczone chwilą wpływu (złożenia) wniosku o ujawnienie danego prawa w księdze wieczystej (art. 29 u.k.w.h.).

Natomiast skarżący twierdzi, że w tym przypadku zastosowanie znajdzie art. 75 u.k.w.h., zgodnie z którym zaspokojenie wierzyciela hipotecznego z nieruchomości następuje według przepisów o sądowym postępowaniu egzekucyjnym, chyba że z nieruchomości dłużnika jest prowadzona egzekucja przez administracyjny organ egzekucyjny.

W ocenie Sądu w sporze tym rację ma skarżący.

Hipoteka jest ograniczonym prawem rzeczowym wymienionym w art. 244 § 1 Kodeksu cywilnego.

Zgodnie z art. 65 ust. 1 u.k.w.h. w celu zabezpieczenia oznaczonej wierzytelności wynikającej z określonego stosunku prawnego można nieruchomość obciążyć prawem, na mocy którego wierzyciel może dochodzić zaspokojenia z nieruchomości bez względu na to, czyją stała się własnością, i z pierwszeństwem przed wierzycielami osobistymi właściciela nieruchomości (hipoteka).

Z powyższego przepisu wynika, że hipoteka może być ustanowiona jedynie na zabezpieczenie wierzytelności, a wierzytelność ta musi być wierzytelnością oznaczoną i musi wynikać z określonego stosunku prawnego.

Hipoteka jest zatem prawem akcesoryjnym, związanym z wierzytelnością, którą zabezpiecza. Oznacza to, że jej istnienie i treść zależą od tej wierzytelności (por. H. Ciepła, w: E. Bałan-Gonciarz, H. Ciepła, Ustawa, art. 65, Nb 1; T. Czech, Księgi wieczyste i hipoteka, s. 622–627; J. Pisuliński, w: SPP, t. 4, 2012, s. 593–599; S. Rudnicki, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece, 2010, s. 17–21; B. Swaczyna, w: J. Pisuliński (red.), Księgi wieczyste i hipoteka, s. 588; A. Szpunar, Akcesoryjność hipoteki, s. 16 i n.; K. Zaradkiewicz, Nowa regulacja, s. 9–11, dodatek). Na gruncie ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie jest możliwe ustanowienie hipoteki, która nie jest zależna od istnienia wierzytelności.

Należy mieć na uwadze, że z treści art. 18 ust. 1c ustawy wynika wprost, że odszkodowanie zmierza do zaspokojenia wierzyciela hipotecznego z nieruchomości (odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami).

Jeżeli tak, to po pierwsze mając na uwadze akcesoryjny charakter hipoteki koniecznym jest dokonanie ustaleń co do wierzytelności, którą ta hipoteka zabezpiecza.

O konieczności takich ustaleń świadczy art. 18 ust. 1i ustawy, zgodnie z którym podmiot na rzecz którego ustanowiona została hipoteka, na żądanie organu, ma obowiązek udzielenia informacji o wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką.

Zauważyć przy tym należy, że w niniejszej sprawie osoby, którym przyznano odszkodowanie mimo wezwania organu nie udzieliły informacji, o której mowa w powyższym przepisie. Organ nie dokonał też jakichkolwiek innych ustaleń w tym zakresie. Tym samym przyznając odszkodowanie określonym wierzycielom hipotecznym organ zignorował istnienie wierzytelności, którą ta hipoteka zabezpieczała.

Takie działanie jest w ocenie Sądu niedopuszczalne.

Po drugie, mając na uwadze charakter odszkodowania wynikający z art. 18 ust. 1i ustawy, o czym wyżej mowa, Sąd podziela stanowisko skarżącego, że w przypadku gdy odszkodowanie to ma zaspokoić wierzycieli hipotecznych winien zostać uwzględniony art. 75 u.k.w.h. Zgodnie z tym przepisem zaspokojenie wierzyciela hipotecznego z nieruchomości następuje według przepisów o sądowym postępowaniu egzekucyjnym, chyba że z nieruchomości dłużnika jest prowadzona egzekucja przez administracyjny organ egzekucyjny. A zatem w ocenie Sądu to przepisy regulujące sądowe i administracyjne postępowania egzekucyjne winny mieć zastosowanie przy ustaleniu kolejności zaspokojenia wierzycieli hipotecznych z przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zastosowany przez organy w tym zakresie art. 12 u.k.w.h. regulujący pierwszeństwo ograniczonych praw rzeczowych ujawnionych w księdze wieczystej dotyczy ustalenia wewnętrznej hierarchii takich praw, na wypadek kolizji pomiędzy nimi. Przepis ten nie może mieć więc zastosowania przy określeniu kolejności zaspokojenia wierzycieli hipotecznych, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda po pierwsze poczyni stosowne ustalenia co do istnienia i wysokości wierzytelności zabezpieczonych hipotecznie na wywłaszczonej nieruchomości, a następnie rozważy przyznanie odszkodowania z uwzględnieniem art. 75 u.k.w.h.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej jako "p.p.s.a."), zaskarżoną decyzję uchylił.

Sąd na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym.