Wyrok z dnia 2017-03-15 sygn. II SA/Wa 1492/16

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Danuta Kania (sprawozdawca), Protokolant specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prokuratora Krajowego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]

Uzasadnienie

Prokurator Generalny decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej również jako: "k.p.a.", art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej również jako: "u.d.i.p.", utrzymał w mocy decyzję Prokuratora Krajowego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej również jako: "Stowarzyszenie") z dnia [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu decyzji Prokurator Generalny przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

Wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r., przesłanym pocztą elektroniczną, a następnie uzupełnionym stosownie do wezwania z dnia 17 maja 2016 r., Stowarzyszenie zwróciło się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie cyt.: "jakie sprawy umorzone zostały przesłane/przekazane do Prokuratury Krajowej oraz o jakie sprawy umorzone zwróciła się Prokuratura Krajowa od dnia jej powołania - informację proszę podać poprzez udostępnienie nazwy jednostki z jakiej akta zostały przekazane, sygnatury oraz daty wpływu do Prokuratury Krajowej".

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., sygn. akt [...], Prokurator Krajowy, działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 k.p.a., odmówił udostępnienia żądanej informacji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Taką tajemnicą chronioną przez art. 156 § 5 i art. 159 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.), dalej: "k.p.k.", jest tajemnica postępowania przygotowawczego.

Dalej organ podniósł, że na gruncie wykładni językowej ukształtowało się jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, które uznaje, że norma art. 156 § 5 k.p.k. nie obowiązuje w przypadku, gdy postępowanie przygotowawcze zostało zakończone. Postępowanie przygotowawcze można zaś uznać za zakończone wówczas, gdy jego ustalenia dały podstawę do zainicjowania postępowania sądowego lub też uzasadniły wydanie ostatecznej decyzji procesowej, która wyklucza podjęcie na nowo lub wznowienie postępowania, a więc gdy zrealizowane zostały ustawowe cele tego etapu postępowania karnego określone w art. 297 § 1 k.p.k. Jednak umorzone postępowanie przygotowawcze, w którym nie są wykonywane czynności procesowe, nie może być traktowane jako zakończone w sensie procesowym, gdyż sam fakt jego umorzenia nie wyklucza możliwości podjęcia go na nowo lub jego wznowienia na podstawie art. 327 § 1 i 2 k.p.k., co jest możliwe do czasu upływu terminu przedawnienia karalności określonego w art. 101 § 1 i 102 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.). Do tego momentu uprawnione do prowadzenia śledztwa lub dochodzenia organy są zobligowane do kontynuowania czynności wykrywczych zmierzających do realizacji celów postępowania przygotowawczego.

Organ wskazał, iż wniosek z dnia [...] maja 2016 r. dotyczy informacji odnoszących się do umorzonych postępowań przygotowawczych prowadzonych w sprawach o przestępstwa, których termin karalności jeszcze nie upłynął, i których pozyskanie przez osobę nieuprawnioną mogłoby doprowadzić do ubezskutecznienia celów tego postępowania, np. wskutek podjęcia przez sprawcę przestępstwa lub osoby z nim współdziałające kroków mających na celu usunięcie dowodów, matactwo lub przygotowanie fałszywego alibi. Informacją tego rodzaju może być również informacja o ponownej analizie stanu faktycznego i prawnego sprawy umorzonej, ponieważ wiedza o przeprowadzeniu takiej analizy może świadczyć np. o ujawnieniu nowych okoliczności lub dowodów uzasadniających podjęcie lub wznowienie umorzonego postępowania.

Konkludując, organ stwierdził, że udostępnienie informacji wskazanych we wniosku prowadzi do kolizji z wymogiem ochrony tajemnicy postępowania przygotowawczego, rodząc ryzyko wykorzystania takich informacji przez osoby zainteresowane utrudnieniem lub udaremnieniem postępowania przygotowawczego.

W odwołaniu od ww. decyzji skierowanym do Prokuratora Generalnego Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w zakresie działalności organu władzy publicznej,

- art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez nieuzasadnioną odmowę udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę postępowania przygotowawczego,

- art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez niezawarcie w przedmiotowej decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej,

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie faktyczne i prawne decyzji oraz nierozpatrzenie całości materiału dowodowego.

W związku z powyższymi zarzutami Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie Prokuratora Krajowego do podjęcia działań zgodnych z ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Prokurator Generalny nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. Motywując powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. uznał za trafne stanowisko organu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie odmowa udostępnienia informacji publicznej nastąpiła z uwagi na ochronę tajemnicy postępowania przygotowawczego - określoną w art. 156 § 5 k.p.k.

Zaznaczył przy tym, że choć akta postępowania przygotowawczego są zbiorem dokumentów zawierającym również treści o charakterze informacji publicznej - dotyczą bowiem działania organu publicznego, jakim jest prokuratura - to wytworzone w czasie jego trwania dokumenty objęte są tajemnicą postępowania przygotowawczego.

Norma art. 156 § 5 k.p.k. ma zastosowanie w odniesieniu do toczącego się postępowania przygotowawczego, a tym samym w tym stadium postępowania karnego - w myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. - obowiązuje ograniczenie prawa do informacji publicznej. Dopiero z chwilą zakończenia postępowania przygotowawczego zawarte w aktach informacje, stanowiące informację publiczną, mogą być udostępniane w ramach przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ odwoławczy podkreślił, iż postępowanie przygotowawcze można uznać za zakończone w przypadku, gdy jego ustalenia dały podstawę do zainicjowania postępowania sądowego, a więc gdy zostały zrealizowane ustawowe cele tego etapu postępowania karnego określone w art. 297 § 1 k.p.k. Tylko pełna realizacja wszystkich celów postępowania przygotowawczego daje prokuratorowi podstawę do sformułowania aktu oskarżenia lub skierowania innego stosownego pisma procesowego, którym inicjuje postępowanie sądowe i takie czynności należy uznać za kończące konkretne postępowanie przygotowawcze.

Z tego względu uzasadnione jest stanowisko organu I instancji, że umorzone dochodzenie lub śledztwo, w którym aktualnie nie są wykonywane czynności procesowe, nie może być traktowane jako zakończone w sensie procesowym, jeżeli umorzenie postępowania przygotowawczego nie wyklucza możliwości podjęcia postępowania na nowo lub jego wznowienia w trybie art. 327 § 1 i 2 k.p.k., co jest dopuszczalne aż do czasu upływu terminu przedawnienia karalności przestępstwa stosownie do art. 101 § 1 i art. 102 k.k. Zatem w czasie, w którym istnieje potencjalna możliwość podjęcia na nowo lub wznowienia umorzonego postępowania przygotowawczego, zawarte w aktach informacje publiczne objęte są tajemnicą postępowania przygotowawczego, której ujawnienie mogłoby uniemożliwić osiągnięcie celów tego stadium postępowania karnego. W takiej sytuacji cezurą kończącą postępowanie przygotowawcze jest ustanie karalności czynu, który był przedmiotem postępowania, o ile przed tą datą nie zostało zainicjowane postępowanie sądowe.

W związku z powyższym, dopiero po upływie terminu przedawnienia karalności czynu istnieje możliwość dostępu do informacji zawartych w aktach umorzonego śledztwa lub dochodzenia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż wnioskodawca w przedmiotowej sprawie domagał się udostępnienia informacji bezpośrednio związanej z umorzonymi postępowaniami przygotowawczymi dotyczącymi czynów, których okres przedawnienia karalności jeszcze nie upłynął. Wynika to z informacji dyrektorów poszczególnych departamentów Prokuratury Krajowej, tj.: Departamentu Postępowania Przygotowawczego, Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji oraz Wydziału Spraw Wewnętrznych. Ujawnienie tych informacji mogłoby doprowadzić do udaremnienia celów postępowania przygotowawczego. Może to nastąpić np. wskutek podjęcia przez sprawcę przestępstwa lub osoby z nim współdziałające kroków mających na celu np. usunięcie dowodów, inne przejawy matactwa np. poprzez przygotowanie fałszywego alibi. W związku z tym udostępnienie informacji o ponownej analizie stanu faktycznego i prawnego umorzonego postępowania przygotowawczego, może wpłynąć niekorzystnie na właściwe efekty tego postępowania. Wiedza ta może świadczyć o ujawnieniu się nowych okoliczności lub dowodów uzasadniających podjęcie na nowo lub wznowienie umorzonego postępowania i z reguły jest etapem -bezpośrednio lub w pewnym oddaleniu czasowym - poprzedzającym podjęcie decyzji procesowej na podstawie art. 327 § 1 lub 2 k.p.k.

W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego, ujawnienie sygnatury sprawy i nazwy jednostki, z jakiej akta zostały przekazane, znanych przecież stronom postępowania przygotowawczego i innym uczestnikom tego postępowania, w tym między innymi świadkom przesłuchanym w trybie art. 183 § 1 k.p.k., a także informacja o czasie ich ponownej analizy, mogłoby doprowadzić do utrudnienia lub udaremnienia postępowania przygotowawczego. W związku z tym udostępnienie żądanej informacji prowadzi do kolizji z wymogiem ochrony tajemnicy postępowania przygotowawczego, rodząc ryzyko wykorzystania takich informacji przez osoby zainteresowane w celach sprzecznych z celami postępowania przygotowawczego.

W ocenie organu odwoławczego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Stowarzyszenia, że organ I instancji podjął próbę badania celu wnioskowania o informację będącą przedmiotem rozpoznania. Wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej samo w sobie nie jest bowiem taką czynnością. Nie jest nią również przedstawienie argumentów i przykładów działań mogących zniweczyć osiągnięcie celów postępowania przygotowawczego, które w odwołaniu zostały określone jako "domniemane" i "jedynie teoretyczne". W rzeczywistości organ uznał, że ujawnienie żądanej informacji naruszałoby ustawowy zakaz ustanowiony przez przepisy Kodeksu postępowania karnego.

Pismem z dnia 10 sierpnia 2016 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] lipca 2016 r. wnosząc o uchylenie ww. decyzji oraz uchylenie decyzji Prokuratora Krajowego z dnia [...] czerwca 2016 r., a także o zobowiązanie Prokuratora Krajowego do podjęcia działań zgodnych z ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w zakresie działalności organu władzy publicznej, co prowadzi do nadmiernego ograniczenia wiedzy o działaniach władz publicznych,

2) art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez nieuzasadnioną odmowę udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę postępowania przygotowawczego,

3) art. 16 ust. 2 pkt. 2 u.d.i.p. poprzez nie zawarcie w przedmiotowej decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wiedza o działalności prokuratury ma ogromne znaczenie społeczne i pozwala na ocenę jej działania. Stanowi również fundament demokratycznego państwa prawa. Wystąpienie ewentualnego zagrożenia na jakie organ wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (mającego jednak charakter hipotetyczny), nie zwalnia organu z obowiązku wyważenia pomiędzy prawem do informacji, a tajemnicami. Organ przyjął, iż wnioskowane informacje publiczne podlegają wyłączeniu z jawności, jednak nie próbował właściwie ocenić, czy ich ujawnienie leży w interesie publicznym.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Generalny wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że nie można zgodzić się z poglądem skarżącego Stowarzyszenia, że ma on obowiązek "wyważenia pomiędzy prawem do informacji, a tajemnicami". Wskazuje na to literalne brzmienie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli jakaś informacja publiczna jest informacją ustawowo chronioną, to prawo do informacji podlega ograniczeniu. Niedopuszczalny jest zatem postulowany przez Stowarzyszenie wybór pomiędzy prawem do informacji a jego ograniczeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

W ocenie Sądu, skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji.

Informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które z mocy prawa podlegają udostępnieniu, przy czym katalog ten nie jest wyczerpujący. Omawiana ustawa nie zawiera definicji legalnej pojęcia "sprawa publiczna", jednakże podczas prac legislacyjnych pojęcie to było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138).

Jak podkreśla się w orzecznictwie, "sprawy publiczne" to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Jest to więc sprawa związana z władzą publiczną, wspólnotą publicznoprawną i jej funkcjonowaniem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2782/15; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z ugruntowanym już poglądem judykatury, wypracowanym na tle analizy art. 1 ust. 1 i art. 6 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda wiadomość - dotycząca sfery faktów i danych - wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06; publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i publiczny charakter informacji.

W rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony, co nie było przedmiotem sporu.

Prokuratura, realizując zadania publiczne jakimi są strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw (art. 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze - Dz. U. poz. 177 ze zm.), zalicza się do organów władzy publicznej, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Prokurator Generalny i Prokurator Krajowy są więc podmiotami obowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Również przedmiot wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] maja 2016 r. stanowi informację publiczną. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i e oraz pkt 4 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, a także o danych publicznych związanych z działalnością i funkcjonowaniem organu władzy publicznej. Objęte wnioskiem informacyjnym dane - dotyczące postępowań przygotowawczych prowadzonych przez powołane do tego organy - posiadają niewątpliwie walor informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Prokuratora Generalnego zaistniały przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem Stowarzyszenia z dnia [...] maja 2016 r. ze względu na ograniczenia wynikające z tajemnicy prawnie chronionej w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p., a ściśle z tajemnicy postępowania przygotowawczego, o której mowa w art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego.

Z powyższą oceną, zdaniem Sądu, nie można się zgodzić z powodów poniżej wskazanych.

Nie ulega wątpliwości, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania do wszelkiego typu informacji publicznych. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust.1. Oznacza to, że stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest niedopuszczalne wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, mogą być udostępnione w innym trybie. Przepis ten świadczy o tym, iż ustawodawca zdecydował się na przyznanie prymatu obowiązującym już ustawom, które ograniczają w różnym zakresie dostęp do informacji publicznej oraz takim, które określają szczególny - odrębny od przewidzianego w u.d.i.p. - tryb dostępu do informacji.

Regulacją tego ostatniego rodzaju jest ustawa - Kodeks postępowania karnego, która w art. 321 oraz w art. 156 § 5 i § 5a przewiduje zasady, tryb i formę udostępnienia stronom akt postępowania przygotowawczego. Mamy zatem w tym przypadku do czynienia z odmiennym unormowaniem kwestii udostępniania określonych informacji publicznych, tj. zawartych we wskazanych wyżej aktach spraw będących w toku.

W myśl art. 156 § 5 k.p.k., jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie; prawo to przysługuje stronom także po zakończeniu postępowania przygotowawczego. W przedmiocie udostępnienia akt, sporządzania odpisów lub kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii, prowadzący postępowanie przygotowawcze wydaje zarządzenie. W wypadku odmowy udostępnienia akt pokrzywdzonemu na jego wniosek należy poinformować go o możliwości udostępnienia mu akt w późniejszym terminie. Z chwilą powiadomienia podejrzanego lub obrońcy o terminie końcowego zaznajomienia z materiałami postępowania przygotowawczego pokrzywdzonemu, jego pełnomocnikowi lub przedstawicielowi ustawowemu nie można odmówić udostępnienia akt, umożliwienia sporządzania odpisów lub kopii oraz wydania odpisów lub kopii. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępniane innym osobom. Prokurator może udostępnić akta w postaci elektronicznej.

Z ww. przepisu wyraźnie wynika, że prawo dostępu do akt przysługuje stronom także po zakończeniu postępowania przygotowawczego. Nie oznacza to jednak, że przepis ten w sposób generalny określa kwestię dostępu do akt w sprawach prawomocnie zakończonych umorzeniem. Dostęp do akt zakończonego postępowania przygotowawczego podlega odmiennym reżimom prawnym w zależności od podmiotu chcącego ten dostęp uzyskać. W stosunku do stron i ich przedstawicieli zastosowanie ma art. 156 § 5 k.p.k., natomiast do innych osób przepisy o dostępie do informacji publicznej. Zachowuje więc aktualność pogląd, że dokumenty i informacje mające walor informacji publicznej, zawarte w aktach zakończonego w taki sposób postępowania przygotowawczego, podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, niezależnie od przyczyny jego umorzenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, publ. LEX nr 144641; z dnia 8 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1113/04, publ. LEX nr 171180; z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 440/10, publ. LEX nr 952041; wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 70/08, publ. LEX nr 756095; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 7/13; publ. LEX nr 1298170). Zaznaczyć również należy, że w uchwale 7 sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadając się w zakresie możliwości dostępu do akt trwającego postępowania przygotowawczego wyraził pogląd, że: "przepis art. 156 § 5 i § 5a k.p.k. oraz art. 525 k.p.c. i § 94 Regulaminu urzędowania sądów powszechnych, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw cywilnych, karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego, są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w stosunku do wszystkich, a nie tylko do stron postępowania i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej".

Oznacza to, że na etapie trwającego postępowania przygotowawczego, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania. Dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania (w tym po wydaniu prawomocnego postanowienia o umorzeniu postępowania), dane i dokumenty zawierające informacje publiczne mogą podlegać udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., stanowią one bowiem informację o działalności organów władzy publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Nie odnosi się to z oczywistych względów do materiałów wyłączonych z akt procesu jako informacje niejawne objęte klauzulą "tajne" lub "ściśle tajne" (T. H. Grzegorczyk, Komentarz do art. 156 k.p.k., SIP LEX 10/2017).

Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prokurator Generalny wskazał, że umorzone dochodzenie lub śledztwo, w którym aktualnie nie są wykonywane czynności procesowe, nie może być traktowane jako zakończone w sensie procesowym, jeżeli umorzenie postepowania przygotowawczego nie wyklucza podjęcia na nowo lub jego wznowienia w trybie art. 327 § 1 i 2 k.p.k., co jest dopuszczalne aż do czasu upływu terminu przedawnienia karalności przestępstwa stosownie do art. 101 § 1 i art. 102 k.k. W związku z powyższym, jak stwierdził dalej organ, dopiero po upływie terminu przedawnienia karalności czynu istnieje możliwość dostępu do informacji zawartych w aktach umorzonego śledztwa lub dochodzenia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powołanego wyżej orzecznictwa sądów administracyjnych nie sposób zgodzić się z powyższym stanowiskiem organu. Przy czym, gdyby konsekwentnie przyjąć za organem, że prawomocne umorzenie postępowania przygotowawczego nie jest równoznaczne z jego zakończeniem, to - w myśl poczynionych wyżej uwag - w sprawie nie mogłyby znaleźć zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz wyłącznie art. 156 § 5 k.p.k. w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc przepis szczególny, określający odmienny tryb dostępu. Jeśli tak, to brak byłoby podstaw do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, gdyż taka forma rozpatrzenia wniosku informacyjnego jest właściwa w sytuacji, gdy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej mają zastosowanie, a prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu z przyczyn określonych w art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p. Natomiast w sytuacji, gdy dostęp do informacji publicznej reguluje odmienny tryb dostępu, kwalifikowana forma decyzji administracyjnej nie znajduje zastosowania. Adresat wniosku zobligowany jest w takim wypadku poinformować wnioskodawcę o konieczności zastosowania ustawy szczególnej w formie zwykłego pisma, zaś ewentualna kontrola takiego sposobu załatwienia wniosku o uzyskanie dostępu do informacji publicznej odbywa się podczas rozpoznania skargi na bezczynność.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że żądane w niniejszej sprawie dane mogą być objęte tajemnicą postępowania przygotowawczego w rozumieniu 156 § 5 k.p.k. w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. W przepisie art. 156 § 5 k.p.k. przewidziane zostały dwie podstawy odmowy udostępnienia akt postępowania przygotowawczego, tj. potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania oraz potrzeba ochrony ważnego interesu państwa.

Z pierwszą przesłanką mamy do czynienia wówczas, gdy udostępnienie akt i pozyskanie z nich wiedzy o czynnościach procesowych stwarzałoby zagrożenie dla realizacji celów postępowania przygotowawczego, gdyż osoba, która o taki dostęp się ubiega, mogłaby podjąć działania polegające na matactwie, mogłoby to spowodować ukrycie się innych osób, którym w przyszłości mogą zostać przedstawione zarzuty, czy też mogłoby to uniemożliwić realizację zaplanowanych czynności procesowych lub zniweczyć ich cel. Przy czym jak podkreśla się w piśmiennictwie, obawa naruszenia prawidłowego toku postępowania musi być realna na tle okoliczności istniejących w sprawie (A. Sakowicz [w:] K. T. Boratyńska, Kodeks postępowania karnego, 2014, s. 312). W odniesieniu do drugiej przesłanki chodzi w szczególności o konieczność ochrony informacji niejawnych, przy czym należy wziąć tu pod uwagę charakter tych informacji, rodzaj nadanej klauzuli tajności oraz ich znaczenie dla osoby ubiegającej się o dostęp do akt. Przesłanka ta najczęściej nie będzie uzasadniała odmowy dostępu do całych akt, lecz wyłącznie do określonej ich części, w której znajdują się informacje niejawne.

Uzasadniając odmowę dostępu do akt organ musi wykazać konkretne okoliczności ją uzasadniające, gdyż niewystarczające będzie odwołanie do brzmienia art. 156 § 5 k.p.k. Jako przykład okoliczności uzasadniających odmowę z uwagi na potrzebę zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania wskazać można ryzyko przedwczesnego ujawnienia dowodów, ich zniekształcenia, utraty, zwłaszcza zastraszania świadków, współpodejrzanych, niszczenia lub ukrywania dowodów rzeczowych, a także naganną postawę wobec ciążących na podejrzanym obowiązków, np. ukrywanie się (S. Steinborn, Komentarz do art. 156 k.p.k., SIP LEX 10/2017).

Motywując odmowę udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych Prokurator Generalny wskazał, że mogłoby to doprowadzić do udaremnienia celów postępowania przygotowawczego wskutek podjęcia przez sprawcę przestępstwa lub osoby z nim współdziałające kroków mających na celu np. usunięcie dowodów, inne przejawy matactwa, choćby poprzez przygotowanie fałszywego alibi. Udostępnienie informacji o ponownej analizie stanu faktycznego i prawnego umorzonego postępowania przygotowawczego, może wpłynąć niekorzystnie na właściwe efekty tego postępowania. Wiedza ta może świadczyć o ujawnieniu się nowych okoliczności faktycznych lub dowodów uzasadniających podjęcie na nowo lub wznowienie umorzonego postępowania. Udostępnienie żądanej informacji mogłoby doprowadzić do utrudnienia lub udaremnienia postępowania przygotowawczego.

Zaznaczyć należy, że wnioskiem informacyjnym objęto następujące dane: nazwa jednostki z jakiej akta umorzonego postępowania przygotowawczego zostały przekazane, sygnatura, data wpływu do Prokuratury Krajowej. Przy czym dane te dotyczą prawomocnie umorzonych postępowań przygotowawczych, co potwierdził pełnomocnik organu obecny na rozprawie przed WSA w Warszawie w dniu 15 marca 2017 r.

W ocenie Sądu, odmowa udostępnienia ww. danych ze względu na tak określoną tajemnicę postępowania przygotowawczego nie jest uzasadniona.

Przede wszystkim organ orzekający nie wyjaśnił w sposób konkretny i przekonujący, w jaki sposób udostępnienie ww. danych wpłynie negatywnie na postępowanie przygotowawcze prawomocnie zakończone, w sytuacji gdy przesłanka z art. 156 § 5 k.p.k. dotyczy potrzeby zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania, w tym planowanych czynności procesowych. Organ wskazał na możliwość udaremnienia celów postępowania przygotowawczego, lecz nie odwołał się do konkretnych, realnych okoliczności w tym zakresie. Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej (i poprzedzającej ją decyzji) argumentacja jest ogólna, wskazuje na hipotetyczny charakter podstaw odmowy, pozostający w sferze domniemań. Organ wskazał, że wnioskodawca domagał się udostępnienia informacji bezpośrednio związanych z umorzonymi postępowaniami przygotowawczymi, tymczasem informacje te nie dotyczą materii spraw zakończonych postanowieniem o umorzeniu postępowania, lecz odnoszą się do danych, które w istocie mają charakter techniczny. Nie dotyczą bowiem stricte materiału aktowego, lecz danych obejmujących nazwę jednostki prokuratury, datę wpływu akt do Prokuratury Krajowej oraz sygnaturę akt. Nie sposób przyjąć za organem, że w stosunku do tych danych istnieje bezpośrednia, realna - na tle okoliczności konkretnej sprawy - obawa udaremnienia celów postępowania przygotowawczego (które zostało prawomocnie zakończone umorzeniem).

Z powyższych względów, w ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały eliminacji z obrotu prawnego. W sprawie nie została bowiem spełniona przesłanka warunkująca odmowę udostępnienia informacji publicznej w postaci tajemnicy ustawowo chronionej, tj. tajemnicy postępowania przygotowawczego, o której stanowi art. 156 § 5 k.p.k. Wobec powyższego, zarzuty naruszenia przez organ art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 5 ust. 1 u.d.i.p. uznać należy za trafne.

Rozpoznając ponownie wniosek informacyjny z dnia [...] maja 2016 r. organ uwzględni dokonaną powyżej ocenę prawną i podejmie stosowne działania na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej w celu prawidłowego załatwienia wniosku.

Organ zważy również, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Wydanie zaś decyzji administracyjnej jest wymagane przez ustawę zarówno wówczas, gdy odmowa udostępnienia informacji publicznej wynika z ograniczeń przewidzianych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., jak i wówczas, gdy wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, zaś nie wykazał wystąpienia i w sprawie nie zachodzi przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego" (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W sytuacji zaś, gdy istnieje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), a także w sytuacji, gdy organ nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), jest zobowiązany poinformować o tym wnioskodawcę w formie "zwykłego" pisma. Dopełnienie ww. obowiązków procesowych zwalnia adresata wniosku od zarzutu ewentualnej bezczynności, kończąc swoiste postępowanie przed nim z wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zważywszy, że na mocy art. 239 § 2 p.p.s.a. skarżące Stowarzyszenie, jako organizacja pożytku publicznego, nie ma obowiązku uiszczania opłat sądowych, Sąd nie miał podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania.