Wyrok z dnia 2017-08-10 sygn. I OSK 3002/15

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant st. asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 792/14 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 792/14 oddalił skargę K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

K. M. (przedstawiciel ustawowy małoletniej M. M.) na podstawie decyzji Burmistrza Ł. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznane na jej córkę M. M. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od dnia 1 października 2012 r. do dnia 30 września 2013 r. W dniu [...] marca 2014 r. poinformowała organ, że dłużnik alimentacyjny – M. C. zmarł w dniu [...] czerwca 2011 r.

Mając powyższe na uwadze, Burmistrz Ł. postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], na podstawie art. 149 § 1 i § 2 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] października 2012 r., nr [...].

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 kpa, uchylił swoją decyzję z dnia [...] października 2012 r. (pkt 1) oraz odmówił przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego na M. M. w kwocie [...] zł miesięcznie za okres od dnia 1 października 2012 r. do dnia 30 września 2013 r. (pkt 2).

K. M. wniosła od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając, że dopiero w dniu [...] marca 2014 r., z pisma Prezesa Sądu Okręgowego w Z. dowiedziała się o śmierci dłużnika alimentacyjnego i o fakcie tym tego samego dnia powiadomiła organ. Nie można jej zatem zarzucić złej woli i uchylać z datą wsteczną decyzji przyznającej świadczenia, zwłaszcza że zostały one w całości pobrane i przeznaczone na pokrycie kosztów utrzymania córki.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że śmierć dłużnika alimentacyjnego stanowi, w rozumieniu w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, nową istotną okoliczność nieznaną organowi, który wydał decyzję, dającą podstawę do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Okoliczność ta uniemożliwiała przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, które jest ekwiwalentem tego, co dłużnik alimentacyjny zobowiązany był świadczyć, a zatem nie może trwać dłużej niż obowiązek dłużnika, a taki obowiązek wygasł z chwilą jego śmierci.

Wskazał ponadto, że mimo iż organ pierwszej instancji w podstawie prawnej decyzji wadliwie powołał również art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 1228, z późn. zm., zwanej dalej: "ustawą") obok art. 145 § 1 pkt 5 kpa, to nie jest to wada istotna i nie przesądza o nieprawidłowości rozstrzygnięcia.

K. M. wniosła na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się jej uchylenia oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 19 ustawy przez błędne uznanie przez organ pierwszej instancji, że nie dokonała niezwłocznego poinformowania organu o śmierci dłużnika alimentacyjnego, do czego organ odwoławczy się nie odniósł oraz przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, ar. 107 § 3 i art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., zwanej dalej "ppsa") oddalił ją.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że śmierć dłużnika istniejąca już w dacie wydania decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego na podstawie art. 9 ustawy, o czym organ wówczas nie wiedział, jest okolicznością, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, uzasadniającą wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną i uchylenie jej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego są bowiem ściśle związane z osobą dłużnika, gdyż przysługują tylko wówczas, gdy jest on na mocy prawomocnego wyroku sądu zobowiązany do łożenia alimentów (art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy), a obowiązek ten wygasa z chwilą jego śmierci. W konsekwencji zaistnienia takiej sytuacji nie ma podstaw do przyznania dziecku świadczeń z funduszu alimentacyjnego w trybie opisanej wyżej ustawy. Wydana natomiast w wyniku wznowienia postępowania decyzja uchylająca dotychczasową decyzję znosi skutki prawne tej decyzji, gdyż organ wydał nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy – odmawiając świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Wbrew zarzutom skargi, przy wydaniu decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe nie miała znaczenia okoliczność, że skarżąca nie wiedziała o śmierci dłużnika alimentacyjnego, ani w dacie wydania pierwotnej decyzji przyznającej świadczenie, ani w okresie jego pobierania. Przesłanką wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, jest wyjście na jaw nowych istotnych okoliczności, nieznanych organowi, który wydał decyzję, a nie okoliczności nieznanych stronie postępowania. Świadomość strony co do istnienia takich okoliczności, mających wpływ na przyznane świadczenia z funduszu alimentacyjnego ma natomiast znaczenie w postępowaniach szczególnych, przewidzianych w art. 23 ustawy (w przedmiocie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego), czy w art. 24 ustawy (w przedmiocie zmiany, bądź uchylenia decyzji przyznającej takie świadczenie), przy czym dotyczy to wyłącznie okoliczności, o których mowa w art. 2 pkt 7 lit. a, b i d ustawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła K. M.

Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazała na naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

- art. 2 pkt 7 lit. c ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie z uwagi na fakt, że świadczeniami w jego rozumieniu są świadczenia "wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia", podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym brak było stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a jej uchylenie nastąpiło na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy, a nie w wyniku wznowienia postępowania, w konsekwencji czego brak było podstaw do jego zastosowania w niniejszej sprawie;

- art. 2 pkt 7 lit. a ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku jego zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym, podczas gdy świadczenia z funduszu alimentacyjnego zostały wypłacone skarżącej mimo uprzedniej śmierci dłużnika alimentacyjnego, a więc mimo zaistnienia okoliczności powodującej ustanie albo wstrzymanie wypłaty tych świadczeń w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. a ustawy;

- art. 23 ust. 1 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca zobowiązana jest zwrócić wypłacone jej świadczenie wraz z ustawowymi odsetkami, podczas gdy obowiązek zwrotu może być nałożony jedynie na osobę która otrzymała świadczenia alimentacyjne w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. c ustawy, bądź też na podstawie art. 2 pkt 7 lit. a, b, d i e ustawy, o ile świadczeniobiorca otrzymywał je w "złej wierze", podczas gdy w niniejszym stanie faktycznym skarżąca otrzymywała świadczenia w oparciu o art. 2 pkt 7 lit. a ustawy w "dobrej wierze", co tym samym oznacza, iż nie ma podstaw prawnych do zobowiązania jej do zwrotu świadczeń;

- art. 19 ust. 1 ustawy przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że poinformowanie przez skarżącą organu administracji o śmierci dłużnika nie było niezwłoczne, podczas gdy zawiadomiła ona organ o tym fakcie tego samego dnia, w którym otrzymała od Prezesa Sądu Okręgowego w Z. zawiadomienie o śmierci dłużnika, co oznacza, że przekazała tę informację bez zbędnej zwłoki;

2. przepisów postępowania mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez brak rozpatrzenia sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, w szczególności brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie rozpatrzył zarzutu naruszenia przez organ administracji publicznej art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z uwagi na wskazanie w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] maja 2014 r. (uchylającej decyzję z dnia [...] października 2012 r., nr [...]) art. 24 ust. 1 ustawy za omyłkowe uznać należy wskazanie dodatkowej podstawy prawnej w postaci art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Przepisy te wykluczają się wzajemnie, dlatego też decyzja wydana w oparciu o art. 24 ust. 1 ustawy nie może być równocześnie wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Powyższe potwierdza stanowisko Sądu pierwszej instancji, który w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że "Przepis art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a. jest bowiem przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 kpa".

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej "ppsa"), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 ppsa. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Przedmiotowe postępowanie administracyjne było prowadzone w trybie postępowania nadzwyczajnego, gdyż dotyczyło wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Ł. z dnia [...] października 2012 r., nr [...], na podstawie której przyznano K. M. na rzecz jej córki M. M. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od dnia 1 października 2012 r. do dnia 30 września 2013 r.

Przyczyną wznowienia z urzędu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją była przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, gdyż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, nieznane organowi, który ją wydał. Bez wątpienia okolicznością tą była w dniu [...] czerwca 2011 r. śmierć dłużnika alimentacyjnego M. C., która spowodowała wygaśniecie jego obowiązku alimentacyjnego. Zdarzenie to miało miejsce jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...] października 2012 r. przyznającej świadczenie alimentacyjne. Bezsprzeczne jest, że o fakcie tym organ został poinformowany przez K. M. w dniu [...] marca 2014 r., a zatem okoliczność ta nie była organowi znana w dniu wydania pierwotnej decyzji.

Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że śmierć dłużnika alimentacyjnego, istniejąca już w dacie wydania decyzji przyznającej świadczenie, o czym organ nie wiedział, stanowi dla sprawy o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego istotną okoliczność, która została poparta stosownymi dowodami, które istniały w dniu wydania decyzji. Zatem prawidłowo zostało ustalone, że zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 kpa i przy równoczesnym braku przesłanek negatywnych możliwe było ponowne rozpoznanie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 kpa). Z chwilą śmierci dłużnika alimentacyjnego wierzycielka utraciła prawdo do świadczeń pieniężnych związanych z bezskutecznością egzekucji alimentacyjnej. Błędne jest w tym zakresie stanowisko zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że uchylenie decyzji z dnia [...] października 2012 r. nie nastąpiło w wyniku wznowienia postępowania, lecz na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy. Owszem, organ pierwszej instancji powołał w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] maja 2014 r. obok art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa również art. 24 ust. 1 ustawy, tym niemniej osnowa decyzji i jej uzasadnienie w sposób niebudzący wątpliwości wskazują, że została ona wydana po wznowieniu postępowania. Ponadto błąd ten dostrzegł także na etapie odwoławczym organ drugiej instancji, stwierdzając, że zbędnie przywołano w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji art. 24 ust. 1 ustawy - nie przesądza to jednak o nieprawidłowości podjętego rozstrzygnięcia wydanego po wznowieniu postępowania w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Tryb ten jest stosowany, gdy stwierdzi się, że w sprawie, w której zapadła ostateczna decyzja, postępowanie było dotknięte kwalifikowaną wadą. Natomiast zmiana decyzji z trybie art. 24 ust. 1 i 2 ustawy jest trybem szczególnym przewidzianym w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, gdy zajdą szczególne okoliczności opisane w ust. 1 tego artykułu. Przepis ten jest przeciwstawny do art. 155 kpa, a nie przepisów dotyczących wznowienia postępowania.

Ustosunkowując się do pozostałych podstaw kasacyjnych, należy stwierdzić, że co do zasady nie odnoszą się one prawidłowo do przedmiotu sprawy, a tym samym nie wskazują na przepisy regulujące problematykę przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Całkowicie chybiona jest w tym zakresie podstawa kasacyjna w postaci naruszenia art. 23 ust. 1 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca zobowiązana jest zwrócić wypłacone jej świadczenie wraz z ustawowymi odsetkami. Postępowanie o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest odrębnym postępowaniem w stosunku do wznowienia postępowania dotyczącego przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a więc są one przedmiotowo różnego rodzaju. Wynik postępowania po jego wznowieniu i wydana, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, decyzja uchylająca dotychczasową decyzję o przyznaniu prawa do świadczenia alimentacyjnego i odmawiająca przyznania prawa do tego świadczenia, daje dopiero podstawę do wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego, a to: art. 2 pkt 7 lit. c oraz art. 2 pkt 7 lit. a ustawy. Przepisy te definiują, w jakich sytuacjach mamy do czynienia z nienależnie pobranym świadczeniem i mają one zastosowanie, jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, w postępowaniu w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 23 ustawy). Przedmiotem niniejszego postępowania, jak już wcześniej wskazano, jest wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Ł. z dnia [...] października 2012 r., w którym to postępowaniu nie przesądza się o tym, czy dane świadczenie było nienależnie pobrane, jak również nie ma potrzeby dokonywania oceny świadomości strony co do okoliczności stanowiących podstawę wznowienia postępowania.

Zatem odnosząc się do podstaw kasacyjnych w zakresie naruszenia wskazanego prawa materialnego, to są one w całości błędne, bowiem wskazane przepisy nie były stosowane i nie mają zastosowania w tej sprawie.

Oparty na nieusprawiedliwionych podstawach jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, określający zasadnicze elementy składowe uzasadnienia wyroku, które powinno zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy podkreślić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w tym przepisie. Ponadto uzasadnienie to pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu pierwszej instancji, w stopniu umożliwiającym jego ocenę w kwestii kontroli wydanej w sprawie decyzji w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto, jak trafnie stwierdził NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1695/06 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności. Bezzasadny jest zatem w tym kontekście zarzut, że Sąd pierwszej instancji nie rozpatrzył sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, w tym że nie rozpatrzył zarzutu naruszenia przez organ administracji publicznej art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.

Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.