Wyrok z dnia 2017-10-03 sygn. II SA/Lu 342/17

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...].

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] ustalającą, na wniosek J. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w miejscowości S..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), wedle którego decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Kolegium wyjaśniło, że na etapie postępowania dot. ustalenia warunków zabudowy inwestor nie musi legitymować się prawem do terenu; może wystąpić o ustalenie warunków zabudowy nawet na działkę stanowiącą własność innej osoby. Innymi słowy, na tym etapie procesu budowlanego nie mają znaczenia sprawy własnościowe, a tym bardziej granice pomiędzy nieruchomościami sąsiadującymi z nieruchomością inwestora, nawet, jeżeli są one sporne.

Organ podniósł następnie, że aby ustalić warunki zabudowy, stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ pierwszej instancji, mając na względzie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

W ocenie kolegium, w rozpatrywanej sprawie na zlecenie organu pierwszej instancji uprawniony urbanista przeprowadził taką analizę i uznał, że na tym obszarze dopuszczalne jest zlokalizowanie wnioskowanej inwestycji. Na obszarze analizowanym znajdują się bowiem budynki gospodarcze, które umożliwiają ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Brak było zatem, zdaniem organu odwoławczego, podstaw do odmowy ustalenia wnioskodawcy warunków zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł uczestnik postępowania L. W., zarzucając organom obu instancji rażące naruszenie prawa polegające na ustaleniu lokalizacji inwestycji J. K. w odległości [...] m od granicy z jego działką. Poza tym skarżący podniósł, że J. K. zniszczył granicę pomiędzy ich działkami i wyciął drzewa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o jej oddalenie. Organ podniósł, że dopuszczalność usytuowania planowanego budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką skarżącego wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż wskazane w jej treści.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] ustalająca, na wniosek J. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w miejscowości S..

Jedną ze stron postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest S. K., właściciel sąsiedniej działki o numerze [...].

W toku postępowania przed organem pierwszej instancji, w dniu [...] maja 2016 r. żona S. K. – E. K. poinformowała, że w stosunku do jej męża toczy się przed Sądem Okręgowym w L. postępowanie o ubezwłasnowolnienie, w związku z czym wniosła o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie.

Na wezwanie organu E. K. nadesłała kopię wniosku o ubezwłasnowolnienie męża wraz z prezentatą Sądu Okręgowego w L., a także zaświadczenie neuropsychiatryczne o stanie zdrowia męża.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a., Wójt Gminy R. odmówił zawieszenia postepowania w niniejszej sprawie z uwagi na brak dokumentów, które potwierdzałyby utratę przez S. K. zdolności do czynności prawnych.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia E. K. na odmowę zawieszenia postępowania.

Organ pierwszej instancji wydał następnie decyzję nr [...] ustalającą, na wniosek J. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w miejscowości S., utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją.

Przed wydaniem tych rozstrzygnięć ani Wójt Gminy R., ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. nie podjęły żadnej czynności zmierzającej do wyjaśnienia, czy strona postępowania – S. K. ma zdolność do czynności prawnych, a tym samym, czy ma zapewniony czynny udział w postępowaniu.

Ustalenie zakresu podmiotowego postępowania oraz umożliwienie wszystkim stronom czynnego udziału w tym postępowaniu jest podstawowym obowiązkiem organu administracji zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji. Wynika to wprost z treści art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Tymczasem organ pierwszej instancji ciężarem ustalenia kwestii zdolności prawnej S. K. obarczył stronę postępowania - E. K., zobowiązując ją do wskazania, kiedy zakończy się procedura ubezwłasnowolnienia jej męża, a także do przedłożenia orzeczenia sądu okręgowego w sprawie ubezwłasnowolnienia i wskazania jego przedstawiciela ustawowego (pismo z dnia [...] czerwca 2016 r.).

Natomiast w postępowaniu przed organem drugiej instancji kwestia zdolności do czynności prawnych S. K. została całkowicie pominięta. Organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do ustalenia przebiegu postępowania o ubezwłasnowolnienie S. K..

W myśl art. 30 § 2 k.p.a. osoby fizyczne nie posiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli; przy czym zgodnie z art. 30 § 1 k.p.a., zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Zdolność do czynności prawnych to możność dokonywania czynności prawnych i dzięki temu kształtowania swej sytuacji prawnej – nabywania lub utraty praw albo obowiązków. Przepisy prawa cywilnego przyznają pełną zdolność do czynności prawnych tym osobom fizycznym, które są pełnoletnie (art. 11 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm., dalej: k.c.), nie zostały ubezwłasnowolnione i dla których nie ustanowiono doradcy tymczasowego (art. 548–550 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1822 ze zm., dalej: k.p.c.). Osoby, które nie ukończyły lat trzynastu oraz osoby ubezwłasnowolnione całkowicie nie mają zdolności do czynności prawnych (art. 12 k.c.).

Z kolei małoletni, którzy ukończyli lat trzynaście, oraz osoby ubezwłasnowolnione częściowo mają ograniczoną zdolność do czynności prawnych (art. 15 k.c.). Osoby te mogą bez zgody przedstawiciela ustawowego zawierać jedynie umowy należące do umów powszechnie zawieranych w drobnych bieżących sprawach życia codziennego (art. 20 k.c.).

W postępowaniu administracyjnym za stronę całkowicie bądź częściowo ubezwłasnowolnioną działa przedstawiciel ustawowy. Strona jest wprawdzie adresatem decyzji wydanej w sprawie, ale wszystkie pisma, łącznie z decyzją, muszą być doręczone jej przedstawicielowi, ponieważ tylko on może odebrać pismo ze skutkiem prawnym. Doręczenie pisma stronie, jeśli działa ona przez ustawowego przedstawiciela, jest bezskuteczne.

W toku postepowania o ubezwłasnowolnienie danej osoby może być również ustanowiony, na wniosek uczestnika postepowania lub z urzędu - doradca tymczasowy. Zgodnie z art. 549 § 1 k.p.c., osoba, dla której ustanowiono doradcę tymczasowego, ma ograniczoną zdolność do czynności prawnych na równi z osobą ubezwłasnowolnioną częściowo.

W sytuacji, gdy toczy się postępowanie o ubezwłasnowolnienie danej osoby i jednocześnie został ustanowiony dla niej doradca tymczasowy, osoba ta nie może brać czynnego udziału w postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie organy doręczały wszystkie pisma procesowe, w tym decyzje administracyjne, S. K., nie czyniąc ustaleń dotyczących przebiegu postępowania w sprawie o jego ubezwłasnowolnienie. W szczególności, nie wyjaśniły, czy w toku postępowania o ubezwłasnowolnienie został dla niego ustanowiony doradca tymczasowy, co jest o tyle istotne, że z przedłożonego przez E. K. zaświadczenia lekarskiego wynika, że skarżący nie może samodzielnie działać w toczącym się postępowaniu.

Organy nie ustaliły również, czy zakończyło się postępowanie w sprawie ubezwłasnowolnienia S. K.. Ma to kluczowe znaczenie z uwagi na treść art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a., który obliguje do zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje prawomocne orzeczenie sądu o ubezwłasnowolnieniu.

Tym samym organy w sposób istotny naruszyły zarówno wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, jak i zasadę budzenia zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Organy naruszyły również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a organ drugiej instancji również art. 136 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności.

Uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji ustali stan postępowania w przedmiocie ubezwłasnowolnienia S. K.. Zapewni jemu i pozostałym stronom czynny udział w postępowaniu, a następnie wyda rozstrzygniecie na podstawie właściwych przepisów prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.