Wyrok z dnia 2017-10-10 sygn. II OSK 1952/16

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Dnia 10 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 1024/15 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania dokumentów z akt zbiorowych aktu urodzenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od M. S. na rzecz Wojewody [...] kwotę 350 zł (trzysta pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1024/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA") po rozpoznaniu skargi M. S. (dalej: "Skarżąca" ) na decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania dokumentów z akt zbiorowych aktu urodzenia dziecka, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, tj. decyzji Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] (dalej: "Kierownik USC") z dnia [...]2015 r., nr [...].

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...]Kierownik USC na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1741 ze zm.; dalej: "P.a.s.c."), odmówił Skarżącej wydania kserokopii dokumentów z akt zbiorowych aktu urodzenia M. K., urodzonego 2 czerwca 1920 r. w Poznaniu, którego akt urodzenia zarejestrowano pod numerem [...], gdyż Skarżąca nie posiada interesu prawnego pozwalającego na uzyskanie dostępu do żądanych dokumentów. W ocenie organu obowiązujące przepisy precyzują krąg osób uprawnionych do uzyskania kserokopii z akt zbiorowych rejestru stanu cywilnego i są to: sąd, prokurator, osoba, której akt stanu cywilnego dotyczy, lub osoba, która posiada interes prawny. Zstępni znajdują się w kręgu osób, które zobowiązane są wykazać interes prawny. Skarżąca w żaden sposób nie dowiodła, że posiada interes prawny do uzyskania kserokopii dokumentów z akt zbiorowych aktu urodzenia jej ojca M. K.

W odwołaniu Skarżąca podniosła, że powołany przez organ przepis nie stanowi o wyłącznym dostępie do dokumentów akt zbiorowych osoby w nim wymienionej lecz osoby, której akta dotyczą. Podniosła, że treść akt zbiorowych nie stanowi tajemnicy państwowej ani tajemnicy szczególnie chronionej zważywszy, że w 2021 r. akta będą powszechnie dostępne.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i podzielił stanowisko, że Skarżąca nie wykazała interesu prawnego w złożeniu wniosku. Podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, aby Skarżąca prowadziła jakiekolwiek postępowanie sądowe lub administracyjne, w którym niezbędne jest przedłożenie kopii akt zbiorowych ojca.

W skardze Skarżąca zarzucała naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") i wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA stwierdził nieważność zaskarżanej i poprzedzającej ją decyzji. Wskazał, że przepis art. 26 P.a.s.c. nie stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnej. W przepisie tym ustawodawca określił jedynie podmioty, które mogą żądać wydania dokumentu z akt zbiorowych. Przepisy ustawy jasno wskazują, w jakich przypadkach organ kończy postępowanie wydaniem decyzji administracyjnej i nie jest to przypadek opisany w niniejszej sprawie. W art. 2 ust. 5 i 6 P.a.s.c. wskazuje się, że odmowa dokonania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego następuje w formie decyzji administracyjnej, a czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego innych, niż akty stanu cywilnego, dokonuje się w formie decyzji administracyjnej albo czynności materialno-technicznej. Zasadniczo ustawodawca przyjął więc formę zakończenia sprawy w formie decyzji administracyjnej w przypadku czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego. Sąd stwierdził, że wydanie kserokopii dokumentów z akt zbiorowych aktu urodzenia nie stanowi czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego, dla których przewidziano załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej. Podstawy prawnej do wydania takiej decyzji nie ma również w przepisach K.p.a. Dlatego należało przyjąć, że załatwienie wniosku Skarżącej powinno nastąpić w formie czynności materialno-technicznej. Wobec tego organy wydały decyzje bez podstawy prawnej - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Niezależnie od powyższego WSA stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji w znacznej mierze odbiega od wniosku złożonego przez Skarżącą. Z wniosku wszczynającego postępowanie a także kolejnych pism kierowanych do organu przez Skarżącą wynikało, że domagała się ona wglądu do akt zbiorowych stanu cywilnego, a nie jak postanowiono w decyzji - wydania kserokopii dokumentów z tych akt.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda reprezentowany przez fachowego pełnomocnika. Zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając:

1. art.145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") w związku z art. 2 ust. 6 P.a.s.c. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, do czego doszło na skutek przyjęcia przez Sąd I instancji, że decyzja Wojewody [...] została wydana bez podstawy prawnej, co z kolei wynikało z błędnej interpretacji zarówno treści wniosków Skarżącej, a także błędnej interpretacji art. 2 ust.6 ustawy P.a.s.c., prowadzącej do wniosku, iż brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej,

2. art. 26 ust. 4 w zw. z art. 2 ust. 6 P.a.s.c. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą wyłączeniem możliwości jego zastosowania, jako podstawy prawnej decyzji administracyjnej odmawiającej Skarżącej wydania z akt zbiorowych stanu cywilnego kopii aktu urodzenia ojca,

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i sporządzenie nieczyniącego zadość ustawowym wymogom uzasadnienia wyroku, które uniemożliwia merytoryczną kontrolę orzeczenia i nie stanowi motywacji dla stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika USC, a nadto oparte jest na niewłaściwym ustaleniu okoliczności sprawy, co ma ten wpływ, że wskazuje na uchybienia Sądu I instancji zarówno w toku postępowania jak i w procesie samego orzekania, stanowiąc potwierdzenie zarzutów podniesionych w punktach 1-2 skargi.

Na tych podstawach wniósł o uchylenie wyroku w całości na podstawie art. 185 §1 P.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, zasądzenie na rzecz Wojewody, na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 175 § 2 ustawy P.p.s.a złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W obszernym uzasadnieniu Wojewoda powołując się na orzecznictwo i przedstawicieli nauki prawa wskazał, że odmowa dokonania czynności materialno - technicznej, jaką jest kwestia wydania kserokopii dokumentów z akt zbiorowych, powinna nastąpić w drodze decyzji pomimo tego, że P.a.s.c. nie wskazuje wprost tej formy rozstrzygnięcia. Przyjęcie przeciwnego stanowiska przez WSA jest naruszeniem przepisu art. 26 ust. 4 P.a.s.c. polegającym na nieprawidłowej wykładni. Odnosząc się do stwierdzonego przez Sąd I instancji naruszenia polegającego na rozpoznaniu wniosku niezgodnie z treścią, tj. o wydanie kserokopii dokumentów w miejsce pierwotnie zgłoszonego wniosku o wgląd do akt podał, że na podstawie obowiązujących przepisów istnieje jedynie możliwość wydania kserokopii, stąd też tak wniosek został rozpoznany. Stawiając zarzuty przeciwko sporządzonemu uzasadnieniu podniesiono, że uzasadnienie z uwagi na błędną wykładnię przepisu prawa materialnego nie czyni zadość ustawowym wymogom, co uniemożliwia kontrolę i nie stanowi motywacji dla stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika USC, a nadto oparte jest na niewłaściwym ustaleniu okoliczności sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W ramach ostatnio wskazanej podstawy skarga kasacyjna wskazuje na art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. a naruszenie tych przepisów upatruje w sporządzeniu uzasadnienia, które nie czyni zadość ustawowym wymogom i uniemożliwia merytoryczną kontrolę orzeczenia. Zarzut ten należy uznać za nieusprawiedliwiony.

Art. 141 § 4 P.p.s.a. zawiera ustawowy wzorzec uzasadnienia wyroku i jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku a w szczególności, jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010/3/39 oraz np. wyrok NSA z 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1043/14, LEX nr 1986672 czy z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. II FSK 1608/13, LEX nr 1801150). W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera minimum wymagań ustawowych, w szczególności zawiera stanowisko co do stanu faktycznego. W konsekwencji wyrok poddaje się kontroli instancyjnej.

Dokonując oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazujących na naruszenie art. 2 ust. 6 P.a.s.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 26 ust. 4 w zw. z art. 2 ust. 6 P.a.s.c. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą wyłączeniem możliwości jego zastosowania jako podstawy prawnej decyzji administracyjnej odmawiającej wydania dokumentu z akt zbiorowych stanu cywilnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w odniesieniu do art. 26 ust. 4 P.a.s.c. zarzut jest usprawiedliwiony.

Na wstępie wskazać należy, że rejestracji stanu cywilnego dokonuje się w formie aktów stanu cywilnego (art. 2 ust. 2), natomiast czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego innych niż akty stanu cywilnego - w formie decyzji administracyjnej albo czynności materialno-technicznej (ust. 5 tego artykułu). Jeśli chodzi o formę decyzji administracyjnej, to przewidziano ją wprost przy odmowie dokonania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego (art. 2 ust. 6 P.a.s.c.). Poza tym ogólnym przepisem, formę decyzji przewidziano także dla odmowy dokonania rejestracji zdarzenia, odmowy dokonania transkrypcji zagranicznego dokumentu stanu cywilnego i odmowy dokonania odtworzenia treści zagranicznego dokumentu stanu cywilnego (art. 103, art. 107 i art. art. 112 P.a.s.c.).

W odniesieniu do czynności materialno - technicznych, w tym czynność wydania dokumentu z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego przewidzianej w art. 26 ust. 4 P.a.s.c., a także dla czynności przewidzianych w przepisach art. 35 ust.3, art. 37 ust.3, art. 41 ust. 1 P.a.s.c. (sprostowanie, uzupełnienie aktu stanu cywilnego, unieważnienie wzmianki) stwierdzić należy, że ustawodawca dla odmowy ich dokonania nie przewidział żadnej formy, w szczególności nie wskazał, że odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej. W ocenie WSA brak umocowania do wydania decyzji administracyjnej ma ten skutek, że odmowa dokonania czynności materialno – technicznej powinna nastąpić również w formie czynności materialno technicznej.

Brak w ustawie - Prawo o aktach stanu cywilnego regulacji co do formy działania organu przy odmowie dokonania czynności materialno – technicznej, przy jednoczesnym braku wyłączenia tej formy ma ten skutek, że poszukując formy rozstrzygnięcia należy odwołać się do dorobku doktryny i orzecznictwa, które dotyczą omawianej kwestii.

W literaturze przedmiotu wskazuje się (zob. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej, w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z Konferencji Naukowej Poświęconej Jubileuszowi 80-tych urodzin Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 15 - 16), że brak regulacji formy konkretyzacji normy prawa materialnego, bądź brak ustanowienia takiej formy expressis verbis wymaga zastosowania procesu wykładni. Określone znaczenie w procesie wykładni prawa w sytuacji, gdy prawo nie jest jasne, wynikają z art. 2 Konstytucji RP (Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej). Z zasady demokratycznego państwa prawnego a tym samym dla wykładni prawa materialnego i procesowego, wynikają dwie zasady: zasada prawa do procesu oraz zasada prawa do sądu. Podkreśla się, że "dla ukształtowania praw jednostki na drodze administracyjnej podstawowe znaczenie ma zasada prawa do procesu, której istota polega na przyznaniu jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa postępowaniu, z zagwarantowaniem prawa do wysłuchania i czynnego udziału w ustaleniu stanu faktycznego. Prawo do obrony interesu prawnego jednostki na drodze postępowania unormowanego przepisami prawa procesowego jest zatem podstawową wartością demokratycznego państwa prawnego." Wskazuje się również, że taki kierunek wykładni norm materialnego prawa administracyjnego przyjmuje orzecznictwo. W wyroku z dnia 18 listopada 1993 r. sygn. III ARN 49/93 Sąd Najwyższy przyjął, że "obywatel ma prawo do tego, aby jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach" (OSNCP z 1994 r., nr 9 poz.. 181).

W rozpoznawanej sprawie przedstawione stanowiska należy odnieść do prawa materialnego, na podstawie którego złożony został wniosek o wydanie dokumentu z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego, tj. art. 26 ust. 4 P.a.s.c., który reguluje wydawanie dokumentów.

Analiza tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że warunkiem dokonania czynności materialno - technicznej polegającej na wydaniu dokumentu z akt zbiorowych rejestracji aktów stanu cywilnego jest istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego. Spełnienie tej przesłanki, co do zasady, uzasadnia dokonanie czynności (wydanie dokumentu poświadczonego za zgodność z oryginałem przez kierownika urzędu stanu cywilnego). Natomiast w przypadku wątpliwości co do istnienia interesu prawnego, okoliczność ta podlega badaniu przez organ (kierownika urzędu stanu cywilnego). Innymi słowy, wydanie aktu odmownego musi być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym. Jeżeli postępowanie wyjaśniające wykaże po stronie wnioskodawcy brak interesu prawnego w uzyskaniu dokumentu z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego, wtedy odmowa jest niewątpliwie aktem władczym właściwego organu.

Postępowanie mające na celu ustalenie istnienia interesu prawnego powinno się toczyć wg standardów konstytucyjnych wynikających z art. 2 Konstytucji RP, których podstawowymi elementami jest zagwarantowanie prawa do wysłuchania oraz zapewnienie czynnego udziału w ustaleniu stanu faktycznego. Aby te standardy były zachowane, postępowanie musi być prowadzone zgodnie z ustalonymi regułami, to jest w sposób określony przepisami prawa o postępowaniu procesowym. W obowiązującym porządku prawnym kwestie procesowe w sprawach należących do organów administracji publicznej (a takim organem zgodnie z art. 26 ust. 4 P.a.s.c. jest kierownik urzędu stanu cywilnego), zawiera Kodeks postępowania administracyjnego. Zatem dopiero postępowanie prowadzone na podstawie przepisów tego Kodeksu daje gwarancje wynikające z art. 2 Konstytucji RP. Wobec tego należy przyjąć, że skoro istnieje przepis prawa materialnego, który uprawnia do wystąpienia z wnioskiem o wydanie dokumentu, który jednocześnie wskazuje organ właściwy dla dokonywania czynności materialno – technicznej (art. 26 ust. 4 P.a.s.c.), to prowadząc postępowanie wyjaśniające co do istnienia interesu prawnego organ prowadzi postępowanie administracyjne (art. 1 pkt 1 K.p.a.), które przy braku interesu prawnego winien zakończyć decyzją (art. 104 K.p.a.).

Przedstawiony tok rozumowania znajduje oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, w którym podkreśla się, że "jeżeli (..) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwienia określonej kategorii spraw administracyjnych a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia" (zob. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2005 r., P 18/03 OTK-A 2005/6/63).

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przyjęcie odmiennego poglądu, a więc braku podstaw do wydania decyzji o odmowie wydania dokumentu z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego i opowiedzenie sią za inną formą rozstrzygnięcia (aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 1 pkt 4 P.p.s.a.), oznaczałoby pozbawienie strony prawa do procesu. Nie stanowi bowiem realizacji tego prawa (do procesu) zagwarantowanie prawa do sądu (skarga do sądu administracyjnego na akt lub czynność), ze względu na uprawnienia orzecznicze sądów administracyjnych wynikające z przepisów ustrojowych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. i ograniczenia w postępowaniu dowodowym, wynikające z art. 106 § 3 P.p.s.a. W takim przypadku konstytucyjne prawo do procesu miałoby iluzoryczny charakter.

Z tych przyczyn zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach ma parcie w przepisie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.