Wyrok z dnia 2018-01-18 sygn. I OSK 1693/17

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 124/17 w sprawie ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 124/17 w sprawie ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K., Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Pomocy Alimentacyjnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], uchylającą w całości własną decyzję z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w sprawie przyznania S. H. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy 2015/2016, zmienioną decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...].

Organ wskazał, że ww. decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Pomocy Alimentacyjnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. przyznał świadczenie z funduszu alimentacyjnego dla S. H., w wysokości 450 zł miesięcznie na okres od [...] października 2015 r. do [...] września 2016 r. Następnie w dniu [...] stycznia 2016 r. do organu I instancji wpłynęło postanowienie Komornika Sądowego z dnia [...] września 2015 r. o zawieszeniu, na podstawie art. 146 prawa upadłościowego i naprawczego, postępowania egzekucyjnego prowadzonego z wniosku S. H. przeciwko J. H.. W dalszej kolejności, pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. organ I instancji zwrócił się do Komornika Sądowego o przesłanie zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji, stanie egzekucji, przyczynach bezskuteczności i podejmowanych działaniach. W odpowiedzi na powyższe, w dniu [...] lutego 2016 r. Komornik Sądowy poinformował o zmianie wysokości alimentów, które wynoszą 400 zł miesięcznie. Ponadto, wraz z pismem z dnia [...] lutego 2016 r. Komornik Sądowy przekazał organowi I instancji postanowienie z dnia [...] lutego 2016 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko J. H..

Wobec powyższego, organ I instancji pismami z dnia [...] lutego 2016 r. i [...] marca 2016 r. wystąpił do Kancelarii Prawnej – Biuro Syndyka B. o przekazanie informacji dotyczącej stanu egzekucji prowadzonej wobec J. H.. Syndyk masy upadłości podał, że wszelkich informacji udziela organ egzekucyjny, który prowadził postępowanie egzekucyjne, gdyż syndyk nie jest organem egzekucyjnym, a w związku z tym wszelkie wierzytelności w stosunku do upadłego J. H. powinny zostać zgłoszone Sędziemu Komisarzowi w Sądzie Rejonowym w Opolu. Jednocześnie, pismem z dnia [...] lutego 2016 r. organ I instancji zawiadomił S. H. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego, w związku ze zmianą wysokości alimentów od [...] stycznia 2016 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], organ I instancji zmienił decyzję z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], w części dotyczącej przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego w ten sposób, że na okres od [...] stycznia 2016 r. do [...] września 2016 r. przyznano S. H. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości 400 zł miesięcznie, w miejsce poprzednio ustalonej kwoty 450 zł miesięcznie, a w pozostałej części decyzję pozostawiono bez zmian.

Ponadto, w związku z umorzeniem postępowania egzekucyjnego, organ I instancji zawiadomił S. H. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. przyznającej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, po czym decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Pomocy Alimentacyjnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. uchylił w całości decyzję z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], w sprawie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla S. H. na okres świadczeniowy 2015/2016. W uzasadnieniu decyzji powołano przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, opisano stan faktyczny sprawy i wskazano, że postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec J. H. zostało umorzone z mocy prawa po uprawomocnieniu się postanowienia o ogłoszeniu upadłości. Organ stwierdził, że z uwagi na fakt, iż postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko J. H. zostało umorzone, należało wstrzymać wypłatę przyznanego świadczenia oraz uchylić decyzję przyznającą świadczenie z funduszu alimentacyjnego S. H..

Odwołanie od ww. decyzji wniósł S. H. podnosząc, że dłużnik alimentacyjny – J. H. nie łoży na jego utrzymanie, a ponadto sąd ogłosił upadłość dłużnika alimentacyjnego, w związku z czym komornik zwrócił tytuł wykonawczy wierzycielowi i nie ma możliwości uzyskania alimentów na swoją rzecz.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło, że odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. Odnotowano, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 169 z późn. zm. – dalej jako: dalej: ustawa o pomocy osobom uprawnionych do alimentów lub ustawa). Następnie przedstawiono treść przepisów ww. ustawy odnoszących się do rozstrzyganej kwestii, w tym art. 2 pkt 11, art. 9 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1 oraz art. 24 ustawy. Mając na uwadze przywołane regulacje, organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie, nie budziło wątpliwości, iż J. H. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] października 2013 r. (sygn. akt [...]) w sprawie zabezpieczenia powództwa, został zobowiązany do płacenia na rzecz S. H. kwoty po 450 zł miesięcznie i postanowienie to zostało przekazane Komornikowi celem prowadzenia egzekucji, zaś z zaświadczenia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w K. z dnia [...] września 2015 r. wynikało, iż egzekucja była bezskuteczna i opierając się, m.in. o to zaświadczenie organ przyznał S. H. świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Organ II instancji podniósł, że kwestią sporną było, czy w sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji przyznającej S. H. świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Przypomniano, że w trakcie okresu świadczeniowego Komornik poinformował organ I instancji, iż postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec J. H. zostało umorzone na podstawie art. 146 prawa upadłościowego i naprawczego. Organ odwoławczy dodał przy tym, że umorzenie postępowania egzekucyjnego oznaczało, iż postępowanie to już się nie toczyło, a więc nie można było mówić o materialnoprawnej przesłance przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jaką była bezskuteczność egzekucji. W ocenie organu II instancji, bezskuteczność egzekucji to określenie odnoszące się do toczącego się postępowania egzekucyjnego, natomiast osobą uprawnioną do uzyskania świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna (art. 2 pkt 11 ustawy). W tych okolicznościach, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło, iż organ I instancji zasadnie uchylił, na podstawie art. 24 ustawy, decyzję z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], w sprawie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla S. H., gdyż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka mająca wpływ na prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, którą jest umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec dłużnika alimentacyjnego. W konsekwencji, wywiedziono, że jeżeli S. H. nie był osobą uprawnioną w rozumieniu definicji wynikającej z art. 2 pkt 11 ustawy, to nie przysługiwało mu prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, gdyż takie prawo przysługuje wyłącznie osobie uprawnionej (art. 9 ust. 1 ustawy).

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, że ustawodawca nie pozostawił po stronie organów orzekających w sprawach z zakresu świadczeń z funduszu alimentacyjnego możliwości uznaniowego przyznania tych świadczeń, w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki ustawowe. Podkreślono bowiem, że prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego przysługuje osobom uprawnionym spełniającym wyznaczone w ustawie kryterium dochodowe, w ściśle określonej wysokości, które jest wiążące dla organów właściwych w sprawach z zakresu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Tym samym, w ocenie organu II instancji, organy te nie były uprawnione do ustalania tychże kryteriów na poziomie innym niż wskazany w ustawie, w zależności od indywidualnej sytuacji osób uprawnionych. Zwrócono przy tym uwagę, że skoro egzekucja mająca na celu wyegzekwowanie alimentów zasądzonych na rzecz S. H. została umorzona, to należało uchylić decyzję przyznającą świadczenia z funduszu alimentacyjnego.

Skargę na ww. decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skarżący S. H. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W przekonaniu skarżącego, przedmiotowa decyzja SKO w Opolu była wadliwa i dlatego powinna zostać uchylona. Skarżący nie godził się ze stanowiskiem organów, że umorzenie postępowania egzekucyjnego oznaczało, iż postępowanie już się nie toczyło, a zatem nie można było mówić o materialnoprawnej przesłance przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jaką była bezskuteczność egzekucji. W dalszej części uzasadnienia skargi, skarżący wywodził, że definicja pojęcia "bezskuteczność egzekucji" została zamieszczona w art. 2 pkt 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i oznacza egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących alimentów. W ocenie skarżącego, organ odwoławczy dokonał błędnej interpretacji przywołanego przepisu, nietrafnie przyjmując, że egzekucja należności z tytułu zobowiązań alimentacyjnych nie mogła być uznana za bezskuteczną, albowiem postępowanie egzekucyjne już się nie toczyło. Skarżący podniósł również, że dłużnik alimentacyjny – J. H., nie wpłacił żadnej kwoty tytułem alimentów, wynikających z postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] października 2013 r., nadto postępowanie w przedmiocie uzyskania należnych świadczeń alimentacyjnych nie doprowadziło do skutecznej egzekucji należności alimentacyjnych. W takiej sytuacji, zdaniem skarżącego, organy obu instancji naruszyły przepis art. 2 pkt 2 ustawy, czyniąc wadliwe ustalenia, że w sprawie nie zaszła przesłanka bezskuteczności egzekucji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd I instancji podał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Następnie przytoczono cel przedmiotowej regulacji oraz treść art. 10 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy w oparciu, o które wskazano, że podstawowym warunkiem przyznania świadczenia pieniężnego wypłacanego z funduszu alimentacyjnego, obok spełnienia określonego przez ustawodawcę progu dochodowego na osobę w rodzinie, jest bezskuteczność egzekucji alimentów, przy czym osoba ubiegająca się o to świadczenie powinna załączyć do wniosku zaświadczenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne albo oświadczenie stwierdzające bezskuteczność egzekucji, czego w przedmiotowej sprawie nie uczyniono, a co wymaga podkreślenia, jego pozyskanie, przez organ w trybie art. 15 ust. 5 ustawy okazało się niemożliwe, z uwagi na umorzenie z mocy prawa postępowania egzekucyjnego przez komornika sądowego w związku prawomocnym ogłoszeniem upadłości dłużnika (art. 146 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe – tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 2171 z późn. zm.). Sąd I instancji zwrócił uwagę, że postępowanie upadłościowe nie jest tożsame z postępowaniem egzekucyjnym, a w konsekwencji odpowiedzialny za likwidację majątku upadłego konsumenta (będącego jednocześnie dłużnikiem alimentacyjnym) syndyk nie może być uznany za organ egzekucyjny i tym samym nie może wystawić zaświadczenia, o którym mowa w art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy, w następstwie czego organy orzekające uznały, iż w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów istnieje luka prawna, uniemożliwiająca w takich okolicznościach faktycznych przyznanie przewidzianego ustawą świadczenia. Zdaniem Sądu I instancji, stanowisko to jednak uznać należało za błędne, gdyż brak przedłożenia zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji wystawionego przez organ egzekucyjny (i prawna niemożność jego uzyskania wobec upadłości dłużnika) nie mogło oznaczać, że prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie mogło zostać na gruncie obecnie obowiązującej ustawy osobie uprawnionej przyznane. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji dokonały wadliwej wykładni pojęcia "bezskuteczności egzekucji", stanowiącego przesłankę przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a w konsekwencji wadliwie przyjęły, że przesłanka ta w tamtej chwili nie zachodziła, co – zdaniem organów – uzasadniało uchylenie, na podstawie art. 24 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, decyzji przyznającej świadczenie w związku z wystąpieniem "innych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń".

Ponadto według Sądu I instancji, rację miał skarżący twierdząc, że umorzenie postępowania egzekucyjnego nie oznacza automatycznie, iż nie zachodzi już bezskuteczność egzekucji. Podkreślono bowiem, że w świetle art. 2 pkt 2 ustawy bezskuteczność egzekucji jako przesłanka przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego oznacza sytuację, w której dłużnik nie uiszcza alimentów, jak i nie ma prawnej możliwości wyegzekwowania od niego takich należności. Tym samym zaznaczono, że chodzi o taki stan, kiedy nie jest możliwe uzyskanie w żaden prawnie dopuszczalny sposób należności z majątku dłużnika i w związku z tym konieczna jest pomoc finansowa Państwa osobom uprawnionym. Dodano przy tym, że jeśli egzekucja następnie stanie się skuteczna, organ zobowiązany będzie wszcząć postępowanie w trybie art. 24 ustawy, który stanowi wprost, że organ właściwy wierzyciela może bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, tylko wtedy, gdy m.in. egzekucja stała się skuteczna. Sąd I instancji wyjaśnił również, że podstawowym postępowaniem zmierzającym do egzekwowania należności jest postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 599 z późn. zm.). Nadmieniono jednak, że możliwe jest także egzekwowanie takich zaległych świadczeń na podstawie ustawy Prawo upadłościowe. Dlatego też wskazano, że w razie wszczęcia postępowania upadłościowego, postępowanie prowadzone przez komornika w trybie ustawy egzekucyjnej zostaje umorzone, ale egzekwowanie należności odbywa się dalej na podstawie ustawy Prawo upadłościowe z udziałem syndyka i w sposób określony w tych przepisach. Sąd I instancji podał bowiem, że w takim przypadku to syndyk, a nie komornik będzie wówczas uprawniony potwierdzić, że egzekucja określonych należności nadal pozostaje bezskuteczna. W ocenie Sądu I instancji, nie ulegało bowiem wątpliwości, że zasądzone wyrokiem sądowym bądź ustalone ugodą sądową należności alimentacyjne podlegają zaspokojeniu w postępowaniu upadłościowym na podstawie art. 342 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 343 ust. 2, art. 346 ust. 1 oraz art. 249 ust. 4 Prawa upadłościowego, których treść następnie przytoczono. Zwrócono przy tym uwagę, że w świetle tych przepisów sposób zaspokajania należności alimentacyjnych w postępowaniu upadłościowym zależy od tego, czy chodzi o (zasądzone) należności przypadające za czas przed czy po ogłoszeniu upadłości zobowiązanego. Podniesiono bowiem, że w ostatnim z przywołanych przypadków należności alimentacyjne nie będą podlegały zgłoszeniu do masy upadłości. Sąd I instancji wskazał również, że wierzyciel alimentacyjny, który dysponuje wyrokiem zasądzającym alimenty (ugodą sądową) – niezależnie od tego, czy wyrok ten został wydany przed czy po ogłoszeniu upadłości – będzie mógł więc na jego podstawie (bez zgłoszenia wierzytelności do masy) żądać

od syndyka wypłat bieżących należności alimentacyjnych na zasadach i w zakresie wskazanym w art. 343 ust. 2 Prawa upadłościowego. Dodatkowo podano, że będzie on też mógł na tej podstawie prowadzić egzekucję należności alimentacyjnych przeciw upadłemu z jego majątku niewchodzącego do masy. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że ww. sposób zaspokajania w postępowaniu upadłościowym należności alimentacyjnych nie będzie odnosił się natomiast do zaległości z tego tytułu przypadających za czas przed ogłoszeniem upadłości, tj. sytuacji, gdy zasądzenie alimentów (zawarcie ugody sądowej) miało miejsce przed ogłoszeniem upadłości zobowiązanego. Podkreślono bowiem, że należności alimentacyjnych przypadających za czas przed ogłoszeniem upadłości nie dotyczy art. 343 ust. 2, ani art. 240 ust. 4 Prawa upadłościowego, natomiast zgodnie z art. 342 ust. 1 pkt 2 Prawa upadłościowego podlegać one będą zaspokojeniu w kategorii drugiej planu podziału funduszów masy upadłości. Zwrócono bowiem uwagę, że należności te traktowane będą jak wierzytelności upadłościowe. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, powołującego się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z powyższego wynikało, że zaległości z tytułu należności alimentacyjnych, przypadających od upadłego za czas przed ogłoszeniem upadłości, podlegają zgłoszeniu do masy upadłości na zasadach ogólnych. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że pomimo iż zgodnie z art. 146 Prawa upadłościowego, postępowanie egzekucyjne skierowane do majątku wchodzącego w skład masy upadłości, wszczęte przed dniem ogłoszenia upadłości, ulega zawieszeniu z mocy prawa z dniem ogłoszenia upadłości, a następnie zostaje umorzone z mocy prawa po uprawomocnieniu się postanowienia o ogłoszeniu upadłości, to możliwe będzie egzekwowanie należności, w tym świadczeń alimentacyjnych, podlegających zgłoszeniu do masy upadłości. W takim zaś przypadku, zdaniem Sądu I instancji, postępowanie może być prowadzone wyłącznie przeciwko syndykowi masy upadłości, z tym że konieczne będzie uzyskanie przeciwko niemu klauzuli wykonalności na podstawie art. 788 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1822 z późn. zm.). Stąd też, według Sądu I instancji, przyjęcie przez organy w przedmiotowej sprawie, że umorzenie postępowania egzekucyjnego w związku z wszczęciem postępowania upadłościowego wobec dłużnika alimentacyjnego oznaczało, że nie zachodziła przesłanka "bezskuteczności egzekucji" należało uznać za wadliwe. Podkreślono bowiem, że w sytuacji występującej w sprawie, obowiązkiem organu było zwrócenie się do właściwego syndyka w celu ustalenia, czy rzeczywiście egzekucja należności alimentacyjnych, po ogłoszeniu upadłości dłużnika alimentacyjnego nadal była bezskuteczna, a brak takich ustaleń nie pozwalał na przyjęcie, że odpadła przesłanka "bezskuteczności egzekucji", o której mowa w art. 24 ustawy, co uzasadniałoby uchylenie decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu I instancji, w wyniku błędnej wykładni powołanego przepisu organy nie dokonały należytych ustaleń w sprawie, naruszając także przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca kasacyjnie – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu.

Strona skarżąca kasacyjnie zaskarżyła ww. wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na:

1) przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), tj. na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, polegającą na nietrafnym przyjęciu, że przesłanka "bezskuteczności egzekucji" może zostać spełniona również po ogłoszeniu upadłości dłużnika alimentacyjnego, skutkującej zawieszeniem i następnie umorzeniem postępowania egzekucyjnego, a organem właściwym do potwierdzenia stanu bezskuteczności egzekucji jest syndyk masy upadłości, podczas gdy przesłanka "bezskuteczności egzekucji" może zostać spełniona wyłącznie wtedy, gdy względem dłużnika alimentacyjnego prowadzona jest egzekucja zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych, a organem właściwym do potwierdzenia tego stanu jest komornik;

2) przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., a także art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. a oraz art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, przez niesłuszne przyjęcie, że uzasadnione jest uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Pomocy Alimentacyjnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K. oraz przez niesłuszne związanie organów administracyjnych nietrafnymi zaleceniami, co nastąpiło wskutek wadliwej wykładni pojęcia "bezskuteczność egzekucji", prowadzącej do nietrafnego wniosku, że w sprawie konieczne było odebranie oświadczenia osoby uprawnionej o bezskuteczności egzekucji i potwierdzenie tego stanu przez syndyka, czego organy zaniechały, a tym samym naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego oraz nie wykazały, że zaistniała podstawa do wydania decyzji w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o uchyleniu ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, podczas, gdy – wbrew ocenie Sadu I instancji – wydanie decyzji uchylającej w całości decyzję w sprawie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego było uprawnione, gdyż zebrane dowody potwierdziły, że w sprawie nie jest prowadzona egzekucja świadczeń alimentacyjnych i tym samym nie jest spełniona przesłanka "bezskuteczności egzekucji", a w postępowaniu administracyjnym zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy.

Wskazując na powyższe uchybienia strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, strona skarżąca kasacyjnie szczegółowo rozwinęła podniesione zarzuty, powołując się przy tym na stanowisko doktryny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i jako taka nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji, którego wyrok podlegał obecnie ocenie Sądu II instancji jest decyzja z dnia [...] września 2016 r., Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K., Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Pomocy Alimentacyjnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] maja 2016 r., uchylającą w całości własną decyzję z dnia [...] listopada 2015 r., w sprawie przyznania S. H. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy 2015/2016, zmienioną decyzją z dnia [...] marca 2016 r.

Podstawę materialnoprawną wydania ww. decyzji stanowi art. 24 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 169 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 ustawy: "Organ właściwy wierzyciela może bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, osoba nienależnie pobrała świadczenia lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń".

W myśl art. 2 pkt 2 ustawy: "ilekroć w ustawie jest mowa o: 1) (uchylony) 2) bezskuteczności egzekucji - oznacza to egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych; za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z powodu: a) braku podstawy prawnej do pojęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika,

b) braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą;". Dla omawianego stanu prawnego ma także znaczenie art. 10 ustawy w myśl którego: " 1. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują w wysokości bieżąco ustalonych alimentów, jednakże nie wyższej niż 500 zł".

Zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy pkt 3 lit. a : "Do wniosku należy dołączyć odpowiednio:

3) zaświadczenia lub oświadczenia oraz dowody niezbędne do ustalenia prawa do świadczenia: a) zaświadczenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne albo oświadczenie stwierdzające bezskuteczność egzekucji,".

Kwestią sporną w sprawie kontrolowanej przez Sąd I instancji jest to, czy brak przedłożenia zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji wystawionego przez organ egzekucyjny (i prawna niemożność jego uzyskania wobec upadłości dłużnika) może oznaczać, że prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie mogło zostać, na gruncie obowiązującej ustawy, osobie uprawnionej przyznane. W ocenie Sądu II instancji, formułowanej w ramach zarzutów skargi kasacyjnej, Sąd I instancji trafnie jest zdania, że nie można takiej konkluzji wywodzić w realach kontrolowanej przez niego sprawy.

Sąd II instancji ustosunkowuje się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy. Trzeba zacząć od tego, że rzeczony zarzut skargi kasacyjnej został

źle sformułowany. Jego istota sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości skorzystania w sprawie z treści art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., a także art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. a oraz art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, przez niesłuszne przyjęcie, że uzasadnione jest uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nie można bowiem - w ramach samego zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy - kwestionować prawidłowości wykorzystania przez Sąd I instancji normy kompetencyjnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, i art. 135 p.p.s.a. bez jednoczesnego powołania się przez kasatora na konkretną podstawę naruszenia prawa materialnego, i wykazania zarazem wzorca materialnoprawnego spójnego ze stanem faktycznym sprawy, z którego wynika, że wyrok Sądu I instancji z przyczyn materialnoprawnych opiera się na niewłaściwej normie kompetencyjnej. W omawianym zarzucie, kasator twierdzi, że wyrok jest nietrafny, i że powinien być inny, jednak to, że potencjalnie według kasatora powinien być inny - powinno być oparte na zarzucie odnoszącym się przede wszystkim do naruszenia prawa materialnego i wykazane w skardze kasacyjnej jednoznacznie na gruncie materialnoprawnym. Jednocześnie Sąd II instancji nie dopatrzył się pośród wskazanych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego takiego naruszenia przez Sąd I instancji, które miałoby znaczenie dla wyniku sprawy pod kątem art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. a oraz art. 24 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu II instancji, w kontrolowanym wyroku, wskazana przez Sąd I instancji podstawa sentencji wyroku jest spójna od strony formalnoprawnej z jego uzasadnieniem, w związku z czym opisywany zarzut skargi kasacyjnej w takiej postaci jak został sformułowany nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu II instancji nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie prawa materialnego. Sąd II instancji jest zdania, że w myśl wykładni celowościowej i funkcjonalnej, a także aksjologii ustawy wynikającej m.in. z jej preambuły, trafna i uzasadniona jest poszerzona wykładnia treści art. 2 ust. 2 ustawy dokonana i zaprezentowana przez Sąd I instancji, zgodnie z którą bezskuteczność egzekucji jako przesłanka przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego oznacza sytuację, w której dłużnik nie uiszcza alimentów, jak i nie ma prawnej możliwości wyegzekwowania od niego takich należności. Chodzi więc o taki stan, kiedy nie jest możliwe uzyskanie w żaden prawnie dopuszczalny sposób należności z majątku dłużnika i w związku z tym konieczna jest pomoc finansowa Państwa osobom uprawnionym. Jeśli natomiast egzekucja następnie stanie się skuteczna, organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie w trybie art. 24 ustawy, który stanowi wprost, że organ właściwy wierzyciela może bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, tylko wtedy, gdy m.in. egzekucja stała się skuteczna.

W ocenie Sądu II instancji, ustawowe pojęcie "bezskuteczności egzekucji" nie jest determinowane, jak to przyjął kasator, tylko i wyłącznie przez zaświadczenie wystawione przez organ egzekucyjny (komornika sądowego), ale obiektywnymi istniejącymi okoliczności stanu faktycznego, sprowadzającymi się do niewyegzekwowania od dłużnika w okresie ostatnich dwóch miesięcy kwoty zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych (art. 2 pkt 2 ustawy), co w realiach sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji, można było potencjalnie ustalić zestawiając treść oświadczenia strony z informacjami podanymi przez organ postępowania upadłościowego (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1355/16). Zacytowany powyżej art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy umożliwia stronie przedłożenie w tym względzie wraz z wnioskiem stosownego zaświadczenia albo też odpowiednio oświadczenia. Posłużenie się natomiast w redakcji tego przepisu spójnikiem "albo" oznacza, że możliwe jest dowodzenie przez stronę "bezskuteczności egzekucji" także wyłącznie w drodze oświadczenia, którego wzór określony został w załączniku 7 do rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 2229). Jeśli zatem do wniosku o ustalenie świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie dołączono ww. zaświadczenia (a organ egzekucyjny - jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - owego zaświadczenie nie może wystawić), rolą organu rozpoznającego jest w świetle zaprezentowanej wykładni prawa zwrócenie się do strony, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., o uzupełnienie braków formalnych podania poprzez przedłożenie przewiedzianego ustawą oświadczenia. To z kolei, jak każdy dowód w sprawie, podlega w dalszej kolejności ocenie organu. Weryfikacja podanych przez stronę informacji może natomiast w takim wypadku zostać przeprowadzona w drodze pozyskania od syndyka informacji, czy zgłoszone do masy upadłego wierzytelności wynikające z zaległych alimentów zostały zaspokojone, a także czy bieżące zobowiązania alimentacyjne ciążące na upadłym, po ogłoszeniu upadłości, były - stosownie do art. 343 ust. 2 Prawa upadłościowego - przekazywane do rąk uprawnionego. Trafne jest bowiem, co do zasady, stanowisko Sądu I instancji, że podstawowym postępowaniem zmierzającym do egzekwowania należności jest postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 599), przy czym możliwe jest jednak także dochodzenie takich zaległych świadczeń na podstawie ustawy Prawo upadłościowe. W razie wszczęcia postępowania upadłościowego, postępowanie prowadzone przez komornika w trybie ustawy egzekucyjnej zostaje umorzone, ale ew. dochodzenie należności odbywa się dalej na podstawie ustawy Prawo upadłościowe z udziałem syndyka i w sposób określony w tych przepisach. To syndyk, a nie komornik jest wówczas uprawniony potwierdzić, na wypadek wątpliwości organu co do ww. oświadczenia strony, że egzekucja określonych należności jest nadal bezskuteczna. Kontrolowany Sąd I instancji nie wyeksponował, co prawda, w należytym zakresie w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku alternatywnej - wobec zaświadczenia komornika - powinności ww. oświadczenia składanego przez stronę, o którym jest mowa w art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy, co powinien odpowiednio uwzględnić organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, ale trafnie poza tym Sąd wywiódł, że okoliczności stanu faktycznego w przedmiocie "bezskuteczności egzekucji" mogą być wyjaśnione dodatkowo przez udział syndyka w postępowaniu wyjaśniającym. Wobec tego nie są uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące, że stan bezskuteczności egzekucji jest ściśle związany z prowadzeniem egzekucji przez komornika sądowego. Brak przedłożenia zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji wystawionego przez organ egzekucyjny (i prawna niemożność jego uzyskania wobec upadłości dłużnika) nie oznacza bowiem, że prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie może zostać na gruncie obecnie obowiązującej ustawy osobie uprawnionej przyznane.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że dokumentowanie tejże bezskuteczności z woli ustawodawcy nie zostało ograniczone materialnoprawnie jedynie do ww. środka dowodowego. A zatem podsumowując, w ocenie Sądu II instancji nie można zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej, podnoszącymi że Sąd I instancji niesłuszne związał organy administracyjne nietrafnymi zaleceniami, co nastąpiło wskutek rzekomej wadliwej wykładni pojęcia "bezskuteczność egzekucji", prowadzącej do nietrafnego wniosku, że w sprawie konieczne było odebranie oświadczenia osoby uprawnionej o bezskuteczności egzekucji i potwierdzenie tego stanu przez syndyka, czego organy zaniechały, a tym samym naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego oraz nie wykazały, że zaistniała podstawa do wydania decyzji w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o uchyleniu ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo.

Mając na uwadze powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.