Wyrok z dnia 2019-04-04 sygn. II SA/Sz 64/19

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną

z upoważnienia Starosty P., skierowano małoletnią R. M. wraz z małoletnim F. M. do ośrodka wsparcia - Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w K. - od dnia 17 marca 2015 r. do dnia uzyskania pełnoletniości, tj. do dnia 23 września 2015 r. Jednocześnie ustalono do dnia 31 marca 2015 r. opłatę ponoszoną przez Gminę D. w wysokości [...] zł miesięcznie oraz ustalono od dnia 1 kwietnia 2015 r. opłatę ponoszoną przez Gminę D. w wysokości [...] zł. Z decyzją tą nie zgodził się Ośrodek Pomocy Społecznej w D., który wskazał, że na terenie Gminy D. rodzina R. M. przebywała do 2012 r. W chwili zaistnienia przesłanek do umieszczenia małoletniej w ośrodku wsparcia, przebywała ona na terenie Gminy C..

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 8/16, uchylił to postanowienie wskazując, że Kolegium błędnie odmówiło Gminie D. przymiotu strony postępowania.

Z uwagi na powyższe, decyzją z dnia [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia gminy właściwej do ponoszenia odpłatności za pobyt R. M. i jej syna F. M. w ośrodku wsparcia - Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w K. i ustaliło, że gminą właściwą do ponoszenia tej odpłatności jest Gmina C., w pozostałej części decyzję utrzymało w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 300/17 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Starosta [...], na podstawie art. 19 pkt 11, art. 47 ust. 4 i art. 97 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej zwaną "k.p.a.", skierował R. M. wraz z F. M. do ośrodka wsparcia - Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w [...] od dnia 17 marca 2015 r. do dnia uzyskania pełnoletniości, tj. do dnia 23 września 2015 r., ustalił do dnia 31 marca 2015 r. opłatę ponoszoną przez Gminę C. w wysokości [...] zł miesięcznie i ustalił od dnia 1 kwietnia 2015 r. opłatę ponoszoną przez Gminę C. w wysokości [...] zł.

Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w C. złożył odwołanie od ww. decyzji, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania, tj. art. 97 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że gminą właściwą ze względu na miejsce zamieszkania osoby przebywającej w domu jest Gmina C.; art. 25 k.c. przez błędne przyjęcie, iż miejscem zamieszkania rodziny M. był Zespół Placówek Opiekuńczo- Wychowawczych w C., oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to ustalenie gminy właściwej do ponoszenia odpłatności za pobyt R. M. i jej syna F. M. w ośrodku wsparcia w [...], jako Gmina C. z datą wsteczną; wydanie decyzji kierującej R. M. i jej syna do ośrodka wsparcia w [...] już po opuszczeniu ośrodka przez wyżej wymienione osoby; naruszenie przepisu art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ogólne wskazanie w podstawie prawnej decyzji § 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 marca 2005 r. w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży bez wskazania dokładnej podstawy prawnej skierowania do domu; naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez niewskazanie w decyzji podstawy ustalenia opłaty do dnia 31 marca 2015 r. w wysokości kosztów utrzymania w ośrodku wsparcia w 2014 r., wnosząc przy tym o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność wniesionego odwołania, wskazując, że przymiotu strony nie ma organ administracji publicznej, a tym bardziej samorządowa jednostka organizacyjna w ramach swoich zadań.

Wyrokiem z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 466/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując, że z zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że zasadniczym powodem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania miała być przesłanka przedmiotowa w postaci nieistnienia w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w obrocie prawnym). Nadto Sąd wskazał, że w jego ocenie Kolegium kierowało się także przesłanką o charakterze podmiotowym, tj. brakiem legitymacji do wniesienia środka odwoławczego, jednakże w tym zakresie Kolegium nie sprostało, w ocenie Sądu, wymogom dotyczącym zasad sporządzania uzasadnień decyzji, bowiem Kolegium nie uzasadniło faktycznie, dlaczego uznało, że organ nie może otrzymać przymiotu strony z przyczyn podmiotowych.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło ponownie niedopuszczalność odwołania Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym organizacjami pozarządowymi. Zgodnie z § 3 Statutu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. (dalej jako "Statut MOPS"), ośrodek jest jednostką organizacyjną i budżetową Gminy Miejskiej C. . Zgodnie z § 6 Statutu MOPS celem działania Ośrodka jest organizacja i wykonywanie zadań na terenie miasta, umożliwiających osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei zgodnie z § 7 Statutu MOPS zadania Ośrodka w zakresie pomocy społecznej obejmują:

1. przyznawanie i wypłacanie przewidzianych ustawą świadczeń;

2. świadczenie pracy socjalnej;

3. prowadzenie i rozwój niezbędnej infrastruktury socjalnej;

4. dokonywanie analizy i oceny zjawisk rodzących zapotrzebowanie na świadczenia

z pomocy społecznej;

5. realizację zadań wynikających z rozeznanych potrzeb społecznych;

6. rozwijanie nowych form pomocy społecznej i samopomocy w ramach zidentyfikowanych potrzeb.

Organ II instancji wskazał, że postępowanie zakończone decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. było prowadzone w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży i obciążenia tą opłatą, w stosownej części, gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby tam przebywającej. Tymczasem jak wynika ze Statutu MOPS, Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w C. nie został powołany do podejmowania działań w zakresie polityki finansowej gminy, choćby z tytułu stosowania ustawy o pomocy społecznej.

Z odwołania także nie wynika, aby Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w C. został upoważniony do działania w tym zakresie w imieniu Gminy. Twierdzenie takie jest tym bardziej uzasadnione, że Ośrodek ten w odwołaniu z dnia 5 lutego 2018 r. wprost wskazał, że działa w imieniu własnym, nie zaś w imieniu Gminy. Skoro więc, ze Statutu MOPS wynika wprost, że przedmiot niniejszego postępowania nie leży w zakresie jego uprawnień i obowiązków, to nie sposób uznać, że jednostka ta ma w sprawie interes prawny.

Co za tym idzie, jak słusznie wskazywało już uprzednio Kolegium, podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania, można podzielić na przedmiotowe i podmiotowe. W niniejszej sprawie, w ocenie Kolegium, mamy do czynienia z niedopuszczalnością odwołania o charakterze podmiotowym, Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w C. nie jest bowiem stroną niniejszego postępowania - jest nią Gmina C.. Tymczasem Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w C. wprost wskazał, że działa samodzielnie, nie zaś na podstawie upoważnienia właściwego organu Gminy. Taki zaś stan, w ocenie Kolegium, uzasadnia stwierdzenie, że odwołanie winno zostać zgodnie z przepisem art. 134 k.p.a. uznane za niedopuszczalne, bowiem odwołanie, w myśl przepisu art. 127 § 1 k.p.a. może wnieść jedynie strona, a Ośrodek nią nie jest.

Pismem z dnia 10 grudnia 2018 r. Gmina Miejska C. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w C. wniosła skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając mu naruszenie:

- art. 28 k.p.a. w związku z art. 40 i art. 127 § 1 k.p.a. poprzez nieprzyznanie statusu strony postępowania MOPS w C. pomimo doręczenia mu decyzji administracyjnej,

- art. 33 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak jest upoważnienia do podejmowania działań przez MOPS w C., podczas gdy takie upoważnienie posiada dyrektor MOPS w C.,

- art. 39˛ k.p.a. poprzez jego niezastosowanie,

- art. 129 § 2 k.p.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym skarga Gminy Miejskiej C. podlega uwzględnieniu.

Istota skargi sprowadza się do twierdzenia, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżonym postanowieniem organy w nim orzekające nie dokonały jednoznacznych ustaleń w kwestii, kto jest stroną przedmiotowego postępowania zobowiązaną do ponoszenia opłaty za pobyt R. i F. M. w Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w [...], tj. czy jest nią Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w C., czy też strona skarżąca – G. C..

W pierwszej kolejności - celem określenia statusu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. – wskazać należy, że zgodnie z art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.), zadania pomocy społecznej wykonują w gminach jednostki organizacyjne – ośrodki pomocy społecznej. W myśl art. 110 ust. 7 ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy, do których, stosownie do treści art. 17 ust 2 pkt 3 ww. ustawy, należy m.in. prowadzenie i zapewnienie miejsc w domach pomocy społecznej i ośrodkach wsparcia o zasięgu gminnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki.

Powołaną na wstępie decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. R. M. wraz z synem zostali skierowani do ośrodka wsparcia – Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w [...]. Pobyt w ośrodku wsparcia jest odpłatny na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej, jednak z uwagi na brak posiadania przez R. M. jakiegokolwiek dochodu własnego w chwili przyjęcia do ww. ośrodka, do ponoszenia przedmiotowej opłaty, na podstawie art. 97 ust. 3 ww. ustawy, Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P., działający z upoważnienia Starosty [...], zobowiązał gminę C., tj. gminę właściwą ze względu na miejsce zamieszkania osoby przebywającej w domu.

Mając na uwadze treść ww. przepisów, stwierdzić należy, że przeniesienie kompetencji orzeczniczych w sprawach z zakresu pomocy społecznej na kierownika ośrodka pomocy społecznej nie powoduje zmiany właściwości organu, a wydana w sprawie decyzja jest w dalszym ciągu decyzją wójta (burmistrza, prezydenta miasta), stosownie do ogólnej zasady wyrażonej w powołanym art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W dalszym ciągu piastun funkcji określonego organu zachowuje swoje kompetencje a kierownik ośrodka pomocy społecznej podejmuje decyzje wyłącznie z jego upoważnienia i w zakresie jego kompetencji.

Z powyższego z kolei, zdaniem Sądu, można wyprowadzić wniosek, że w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie wskazanej gminie opłaty za pobyt danej osoby w ośrodku wsparcia, stroną takiego postępowania, uprawnioną do dokonywania w nim czynności i będącą adresatem rozstrzygnięć w nim podejmowanych, jest ww. gmina, ale która działa przez upoważnionego przez jej organ wykonawczy kierownika ośrodka pomocy społecznej.

Zatem wniesienie odwołania, jak to miało w miejsce w rozpatrywanej sprawie, przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. było, co do zasady, dopuszczalne, pod warunkiem uzyskania przez niego uprzednio właściwego upoważnienia do działania w sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości Gminy C.. Jednak, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ II instancji uznał wnoszącego odwołanie za nieposiadającego interesu prawnego w niniejszej sprawie, bowiem z odwołania nie wynikało, aby Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w C. został upoważniony do działania w tym zakresie w imieniu Gminy C., zwłaszcza że w odwołaniu wprost wskazano, że działa on w imieniu własnym, nie zaś w imieniu Gminy.

W ocenie Sądu, w sytuacji wystąpienia po stronie organu II instancji wątpliwości tego rodzaju, tzn. czy wnoszący odwołanie kierownik miejskiego ośrodka pomocy społecznej działa w imieniu gminy, czy w imieniu własnym, obowiązkiem tego organu było wyjaśnienie tej kwestii i dopiero po tym rozpoznanie odwołania oraz doręczenie stronie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Co za tym idzie, zdaniem Sądu, przedwczesne w rozpatrywanej sprawie było przesądzenie przez organ II instancji, że wnoszący odwołanie Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. był do tego nieuprawniony i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Tym samym uznać należy, że postępowanie przed tym organem zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisu art. 134 k.p.a. w związku z art. 127 § 1 i art. 28 k.p.a.

Rozpoznając ponownie odwołanie wniesione przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. organ II instancji weźmie pod uwagę powyższe rozważania i po ustaleniu, czy Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. posiada właściwe upoważnienie od Burmistrza Miasta C., rozpozna sprawę.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.