Wyrok z dnia 2025-05-29 sygn. II SA/Sz 126/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Goleniowie na uchwałę Rady Miejskiej w Stepnicy z dnia 16 marca 2023 r. nr XXXI/362/23 w przedmiocie sposobu sprawienia pogrzebu oraz określenie zasad zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu I. stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa w zakresie: § 1, § 2, § 3, § 11, § 12, § 13, § 14, II. w pozostałej części oddala skargę.

Rada Miejska w Stepnicy na sesji w dniu 16 marca 2023 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 - dalej "u.s.g."), art. 17 ust. 1 pkt 15, art. 44, art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 - dalej "u.p.s.") oraz art. 10 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1947 - dalej "u.c.c.z."), podjęła uchwałę nr XXXI/362/23 w sprawie sposobu sprawienia pogrzebu oraz określenia zasad zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu.

Pismem z dnia 20 czerwca 2023 r. Prokurator Rejonowy w Goleniowie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie powyższą uchwałę w części obejmującej jej § 1, § 2, § 3, § 11, § 12 i §17 zarzucając:

- rażące naruszenie art. 44 u.p.s. w zw. z art. 10 ust. 3 u.c.c.z. poprzez określenie w §1, § 2 i § 3 uchwały sytuacji, w których gmina sprawia pogrzeb osobom zmarłym,

- rażące naruszenie art. 96 ust. 3 u.p.s. polegające na określeniu w § 11 i § 12 uchwały zasad zwrotu wydatków poniesionych przez gminę na sprawienie pogrzebu,

- rażące naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461- dalej "u.o.a.n.") poprzez uznanie w § 17 uchwały, że stanowi ona akt prawa miejscowego podlegający ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, podczas gdy nie ma ona charakteru aktu miejscowego ani innego aktu podlegającego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części.

Jak wskazał Prokurator, podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada Miejska na podstawie przepisu art. 44 u.p.s. była obowiązana określić jedynie sposób sprawiania pogrzebu. Nie była natomiast uprawniona do określania kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę i regulowania przypadków, w których gmina zobowiązana jest do sprawiania pogrzebu. To art. 10 u.c.c.z. wyczerpująco określa podmioty, które w określonych sytuacjach mają prawo albo obowiązek pochowania zwłok ludzkich, a przepisy § 1, § 2 i § 3 uchwały wkraczają w tę materię, mimo że Rada Miejska nie miała ustawowego upoważnienia do przyjęcia takich przepisów. Przy czym w § 1 uchwały Rada w istocie powtórzyła regulację zawartą w art. 10 ust. 3 u.c.c.z., zaś w § 3 uchwały powieliła treść ostatniego zdania art. 10 ust. 1 ww. ustawy. Z kolei w § 2 uchwały Rada wprowadziła nieprzewidziany przez ustawodawcę tryb udzielania pomocy rodzinie zmarłego w organizacji pochówku, odmienny od przewidzianego w art. 39 ust. 2 u.p.s., choć w świetle art. 10 ust. 3 u.c.c.z. zorganizowanie pogrzebu przez gminę nie jest podejmowanym na wniosek działaniem z zakresu pomocy społecznej, ale subsydiarnym wykonaniem obowiązku pochówku zwłok ludzkich w sytuacji, gdy nie zrobią tego uprawnione podmioty.

Zdaniem Prokuratora, Rada Miejska w żadnym wypadku nie miała również legitymacji do regulowania w uchwale kwestii zwrotu wydatków poniesionych na pokrycie kosztów pogrzebu. Ustawodawca wyłączył bowiem możliwość podejmowania przez organ stanowiący gminy uchwał określających zasady zwrotu wydatków w zakresie kosztu pogrzebu przyjmując, że regulacja tej kwestii w art. 96 ust. 3 u.p.s. ma charakter wyczerpujący. W rezultacie uchwała w części obejmującej § 11 i § 12 rażąco narusza art. 96 ust. 3 u.p.s.

Nadto Prokurator podkreślił, że w § 17 uchwały istotnie narusza prawo, bowiem niezasadnie nadaje jej status aktu prawa miejscowego i przewiduje jej ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, mimo iż brak jest do tego podstawy prawnej. Zaskarżony akt nie stanowił prawa miejscowego i nie podlegał publikacji w Dzienniku Urzędowym.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Stepnica przychylił się do twierdzeń zawartych w skardze, zaś w piśmie z dnia 21 września 2023 r. wskazał, że w dniu 13 września 2023 r. uchwałą nr XXXIV/403/23 w sprawie określenia zasad sprawienia pogrzebu przez Gminę Stepnica uchylono zaskarżoną uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 19 października 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 599/23 oddalił skargę Prokuratora na ww. uchwałę wskazując, że nie stwierdził istotnego naruszenia prawa przez kwestionowaną uchwałę, ponieważ był to akt wewnętrznie obowiązujący, skierowany bezpośrednio do jednostki działającej w ramach struktury jednostki samorządu terytorialnego, to jest do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Stepnicy. Zaznaczył, że zaskarżona uchwała nie była aktem prawa miejscowego i mogła kompleksowo regulować sposób sprawiania pogrzebu na terenie gminy. Nadto przyznał, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, zaskarżony akt określał moment wejścia w życie, w sposób który nie naruszał prawa. Podsumowując stwierdził, że skarga powinna podlegać oddaleniu z uwagi na utratę przez zaskarżony akt mocy obowiązującej i uwzględnienie wagi naruszenia oraz skutków jakie uchwała miała osiągnąć (nie wyłączając skutków społecznych czy finansowych).

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 2025 r. sygn. akt I OSK 72/24 uchylił wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 października 2023 r., jednocześnie przekazując sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu podał, że Sąd I instancji odniósł się wyłącznie do jednego z trzech zarzutów skargi, co świadczy o dokonaniu przez ten Sąd kontroli zaskarżonego aktu tylko w części, zamiast w pełnym zakresie. W związku z tym ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powinien przedstawić swoje stanowisko odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, które powielone zostały we wniesionej skardze kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.- dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w sprawie uczyniono uchwałę Rady Miejskiej w Stepnicy z dnia 16 marca 2023 r. nr XXXI/362/23 w sprawie sposobu sprawienia pogrzebu oraz określenia zasad zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu.

Na wstępie wyjaśnić należy, że Sąd rozpoznał skargę pomimo uchylenia na sesji Rady Miejskiej dniu 13 września 2023 r. zaskarżonej uchwały, ponieważ sam fakt wyeliminowania aktu prawnego z obrotu nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego. Jak bowiem zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 20 lutego 2020 r. sygn. akt I OZ 55/20, odwołując się do cytowanego tamże orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i orzeczeń sądów administracyjnych, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Powyższy pogląd orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przywołane przepisy pozostają w ścisłym związku z art. 91 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem (ust. 1 zdanie pierwsze). Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest z kolei uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co wynika z wykładni a contrario art. 91 ust. 4 u.g.n.

Ustawodawca nie wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa, a zatem w tej mierze odwołać należy się do orzecznictwa, w którym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały zalicza się: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r.,sygn. akt II SA/Wr 1459/97).

Przystępując do badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej zarówno przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie, jak i Naczelnym Sądem Administracyjnym. Mianowicie WSA w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 października 2023 r. oddalił skargę Prokuratora stwierdzając, że uchwała nie narusza prawa w sposób istotny. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonego aktu, tylko w części, zamiast w całości, wyrokiem z dnia 16 stycznia 2025 r. uchylił ww. orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W wytycznych wskazał na konieczność należytego odniesienia się do zarzutów skargi.

W tej sytuacji zastosowanie znajduje art. 190 p.p.s.a. w świetle którego sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza zatem, że ponowna kontrola zaskarżonej uchwały musi uwzględniać wiążący charakter oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

Mając na uwadze powyższe zasady orzekania (tj. kryterium legalności i związanie wyrokiem NSA) Sąd dokonując ponownej kontroli zaskarżonej uchwały doszedł do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale w części, gdyż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 pkt 15 u.p.s. to do zadań gminy o charakterze obowiązkowym należy sprawienie pogrzebu, w tym osobom bezdomnym. Stosownie zaś do art. § 44 u.p.s. sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego. Choć ww. przepis na to nie wskazuje, to z wyrażonej w art. 18 ust.1 u.s.g. zasady domniemania kompetencji rady gminy wynika, że organem właściwym do określenia owego sposobu sprawienia pogrzebu jest organ stanowiący gminy, którego prawną formę działania stanowią uchwały. Z kolei przez ustawowy nakaz ustalenia przez gminę sposobu sprawienia pogrzebu, o którym mowa w art. 44 u.p.s., należy rozumieć powinność określenia pewnych ogólnych wytycznych, ewentualnie zespołu zasad, reguł wskazujących na tryb, formę, metodę danego postępowania, w tym przypadku odnoszących się do sprawienia samej czynności pogrzebu (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 258/16). Przepis ten jednoznacznie zatem wskazuje materię podlegającą uregulowaniu w drodze uchwały przez organ stanowiący gminy jednocześnie wyznaczając granice tego upoważnienia. Na jego mocy Rada Miejska uprawniona była jedynie do określenia sposobu sprawienia pogrzebu, nie zaś do określenia kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę i uregulowania przypadków, w których gmina zobowiązana jest do sprawiania pogrzebu. Tymczasem w uchwale postanowiono, że:

§ 1. Gmina Stepnica sprawia pogrzeb osobom zmarłym, w tym osobom bezdomnym, zamieszkałym lub przebywającym na terenie Gminy Stepnica w chwili zgonu, w przypadku braku podmiotów uprawnionych do dokonania pochówku w rozumieniu art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

§ 2. O sprawienie pogrzebu przez gminę może również ubiegać się osoba bądź rodzina zobowiązana do pochówku, znajdująca się w trudnej sytuacji życiowej i nie mająca możliwości ubiegania się o uzyskanie świadczenia związanego ze śmiercią lub pogrzebem na podstawie odrębnych przepisów.

§ 3. Gmina jest zwolniona z obowiązku sprawienia pogrzebu wówczas, gdy znajdują się osoby bliskie lub podmioty, które dobrowolnie zajmą się zorganizowaniem pochówku.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że problematykę dotyczącą pochówku zwłok ludzkich, której dotyczy zaskarżona uchwała, reguluje w sposób szczegółowy ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych, która w art. 10 ust. 1 potwierdza prawo pochowania zwłok ludzkich, jako przysługujące najbliższej rodzinie zmarłego, a mianowicie: pozostałemu małżonkowi, krewnym zstępnym, wstępnym, krewnym bocznym do 4 stopnia pokrewieństwa oraz powinowatym w linii prostej do 1 stopnia. Ponadto prawo pochowania zwłok osób wojskowych zmarłych w czynnej służbie wojskowej przysługuje właściwym organom wojskowym w myśl przepisów wojskowych, zaś osób zasłużonych wobec Państwa i społeczeństwa - organom państwowym, instytucjom i organizacjom społecznym. Prawo pochowania zwłok przysługuje również osobom, które do tego dobrowolnie się zobowiążą. W świetle art. 10 ust. 3 u.c.c.z. zwłoki niepochowane przez podmioty, o których mowa w ust. 1, albo nieprzekazane uczelni lub federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki są chowane przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu, a w przypadku osób pozbawionych wolności zmarłych w zakładach karnych lub aresztach śledczych - przez dany zakład karny lub areszt śledczy, z wyjątkiem zwłok osób, które uwolniły się z zakładu karnego lub aresztu śledczego, oraz osób, które przebywały poza terenem zakładu karnego lub aresztu śledczego, w szczególności w trakcie korzystania z zezwolenia na czasowe opuszczenie tego zakładu lub aresztu bez dozoru lub asysty funkcjonariusza Służby Więziennej.

Nie budzi więc żadnych wątpliwości, że Rada Miejska wkroczyła bez upoważnienia ustawowego w materię uregulowaną przez akty wyższego rzędu. Unormowanie § 1 uchwały powtarza bowiem zapisy art. 17 ust. 1 pkt 15 u.p.s. oraz art. 10 ust. 3 u.p.s., dokonując przy tym ich nieuprawnionej modyfikacji poprzez wprowadzenie nieprzewidzianego przez ustawodawcę nowego warunku pochowania zwłok przez gminę w postaci kryterium zamieszkania lub przebywania osoby zmarłej na terenie tej gminy. Natomiast § 3 uchwały odnoszący się do zwolnienia gminy z obowiązku sprawienia pogrzebu powiela część uregulowania art. 10 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.p.s.

Z kolei w § 2 uchwały przyznano osobom lub rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej prawo do złożenia wniosku o sprawienie pogrzebu przez gminę, choć w takim przypadku ustawodawca przewidział w art. 39 ust. 3 u.p.s. możliwość ubiegania się o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie całości lub części tych kosztów pogrzebu. Rada Miejska wprowadziła zatem nieprzewidziany przez ustawodawcę tryb udzielania pomocy, a do czego nie była kompetentna.

Z tych też względów zgodzić należy się ze skarżącym, że § 1, § 2, § 3 uchwały rażąco naruszają art. 44 u.p.s. oraz art. 10 ust. 3 u.c.c.z., gdyż w sposób nieuprawniony wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego i normują kwestie uregulowane już przepisami ww. ustaw.

Podobnie za usprawiedliwione uznać należy także zarzuty skargi odnoszące się do § 11 i § 12 uchwały w następującym brzmieniu:

§ 11. Ustala się następujące zasady zwrotu wydatków poniesionych na sprawienie pogrzebu:

1) jeżeli po zmarłym przysługuje zasiłek pogrzebowy z ubezpieczenia społecznego, wydatki w całości pokrywa się z tego zasiłku,

2) jeżeli zmarły pozostawił majątek, a nie przysługuje po nim zasiłek pogrzebowy, wydatki pokrywa się w całości lub w części z masy spadkowej zgodnie z przepisami prawa spadkowego,

3) jeżeli zmarły był osobą bezdomną, nie przysługiwał po nim zasiłek pogrzebowy z tytułu ubezpieczenia społecznego i nie pozostawił po sobie majątku, koszty pogrzebu finansowane są w całości ze środków gminy.

§ 12. W przypadku, o którym mowa w § 11 pkt 1, Ośrodek (tj. Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Stepnicy – przypisek Sądu) występuje niezwłocznie do właściwego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o wypłatę zasiłku pogrzebowego. Do wniosku Ośrodek załącza kopię dokumentów potwierdzających poniesione koszty pogrzebu (ust. 1). W przypadku, o którym mowa w § 11 pkt 2, Ośrodek, niezwłocznie po powzięciu wiadomości o otwarciu spadku, występuje do spadkobierców zmarłego z wnioskiem o pokrycie kosztów pogrzebu. Do wniosku Ośrodek załącza kopię dokumentów potwierdzających poniesione koszty pogrzebu. W przypadku uchylania się spadkobierców od ciążącego na nich obowiązku, Ośrodek występuje o zwrot kosztów sprawionego pogrzebu drogą sądową (ust. 2).

Postanowienia te określają zasady zwrotu wydatków poniesionych za sprawienie pogrzebu przez gminę, które to zagadnienie zostało w całości uregulowane w art. 96 ust. 3 u.p.s. Stosownie do treści tego unormowania w przypadku pokrycia kosztów pogrzebu przez gminę poniesione wydatki podlegają zwrotowi z masy spadkowej, jeżeli po osobie zmarłej nie przysługuje zasiłek pogrzebowy. Jakkolwiek art. 96 ust. 4 u.p.s. stanowi, że rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady zwrotu wydatków za świadczenia pomocy społecznej, o których mowa w art. 96 ust. 2, będących w zakresie zadań własnych gminy, jednakże art. 96 ust. 3 u.p.s. jest przepisem lex specialis w stosunku do art. 96 ust. 4 u.p.s. Z kolei wiążący charakter art. 96 ust. 3 u.p.s. powoduje, że rada w żadnym przypadku nie ma legitymacji do modyfikowania wskazanych w nim regulacji ustawowych, ani też nie ma upoważnienia do uregulowania tej kwestii w uchwale. Również żaden inny przepis nie zawiera delegacji ustawowej, która stanowiłaby podstawę prawną dla organu gminy do określenia zasad zwrotu wydatków poniesionych na pochówek, tak jak to uczyniono w § 11 i § 12 uchwały.

Niezależnie od powyższego dostrzec należy, że skoro Rada Miejska w Stepnicy nie posiadała kompetencji do uregulowania w uchwale kwestii zwrotu kosztów pogrzebu, to tym samym nie posiadała także upoważnienia do określenia zasad odstępowania od żądania zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu. Stąd też za pozbawione umocowania prawnego należy uznać także regulacje § 13 i § 14 uchwały, skoro przewidziano w nich możliwość odstąpienia od żądania zwrotu w całości lub w części wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu przez spadkobierców, gdy dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego na osobę określonego w art. 8 ust. 1 u.p.s. wraz ze wskazaniem, że sytuacje materialną spadkobierców poprzedza każdorazowo przeprowadzony przez pracownika socjalnego rodzinny wywiad środowiskowy.

W orzecznictwie dopuszcza się możliwość objęcia kontrolą sądową także niezaskarżonych części uchwały organu gminy, ale jednocześnie podkreśla się, że takie rozszerzenie zakresu kontroli jednak musi znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wyroku (i ewentualnie w jego sentencji) - w celu uniknięcia wątpliwości co do granic oddziaływania w konkretnej sprawie zasady "powagi rzeczy osądzonej" (m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 11 maja 1993 r. SA/Wr 258/93, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 878/14 czy wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1264/10). Stąd też Sąd był uprawniony nie tylko do oceny zgodności z prawem § 11 i § 12 uchwały, ale także § 13 i § 14 zwłaszcza, że przepisy te odnosiły się do jednej wspólnej kwestii, tj. zwrotu wydatków.

Natomiast nie jest trafny zarzut Prokuratora jakoby doszło do rażącego naruszenia art. 13 pkt 2 u.o.a.n. poprzez uznanie w § 17 uchwały, że stanowi ona akt prawa miejscowego podlegający ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, podczas gdy uchwała nie mieściła się w ustalonym w tym przepisie katalogu aktów publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Nie budzi żadnych wątpliwości, że aktem prawa miejscowego gminy jest akt przyjęty przez jej organ stanowiący na podstawie upoważnienia ustawowego, powszechnie obowiązujący na jej obszarze i zawierający normy generalne i abstrakcyjne, które kształtują sytuację prawną każdego podmiotu określonego rodzajowo i obowiązują erga omnes. Jest skierowany do podmiotów pozostających poza strukturą administracji i stanowi przeciwieństwo aktów prawa wewnętrznego, skierowanego do jednostek organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego. Różnicą pomiędzy tymi grupami aktów jest krąg ich adresatów: w przypadku prawa miejscowego są to generalnie określone podmioty zewnętrzne (obywatele, osoby zamieszkałe na terenie gminy), w przypadku aktów prawa wewnętrznego jednostki pozostające w strukturach gminy powiązane z nią ustrojowo lub organizacyjnie (tak wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 571/16).

Odnosząc powyższe do treści uchwały należy zauważyć, że w istocie uchwała adresowana jest do gminnej jednostki pomocy społecznej (tj. Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Stepnicy), a zatem nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem o charakterze wewnętrznym.

Sąd przyznaje, że wprawdzie uchwała ta nie mieści się w katalogu aktów podlegających obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jednakże dostrzec trzeba, że § 17 uchwały był wynikiem najprawdopodobniej błędnego przekonania, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego (podobnie jak podanie w podstawie prawnej aktu art. 40 i 41 u.s.g.). Literalna treść tej jednostki aktu prawnego ("Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego") w żadnym miejscu nie zawiera jednak zapisu o "prawie miejscowym". Wbrew zatem twierdzeniu Prokuratora regulacja ta nie nadaje uchwale waloru aktu prawa miejscowego, podobnie zresztą jak i sam fakt jego promulgacji, które dokonano w dniu 27 marca 2023 r. Sąd uznał więc, że w tych okolicznościach rozpatrywanej sprawy zaskarżony akt w sposób nienaruszający istotnie prawa określał moment wejścia w życie i nie ma podstaw do przyjęcia, aby § 17 uchwały zarzucać rażącą wadliwość.

Końcowo wskazać trzeba, że stosowanie do art. 94 ust. 1 zdanie drugie u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Natomiast w myśl art. 94 ust. 2 u.s.g. jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. W kontrolowanej sprawie właśnie mamy do czynienie z tego rodzaju przypadkiem. Zaskarżona uchwała - jak już powyżej wyjaśniono - nie była aktem prawa miejscowego, a nadto minął rok czasu od jej podjęcia, przy czym nie doszło do naruszenia jej przedłożenia organowi nadzoru w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., czego dowodzi zestawienie daty publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym z datą jej podjęcia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona uchwała w zakresie § 1, § 2, § 3, § 11,

§ 12, § 13 i § 14 została wydana z naruszeniem prawa (pkt I wyroku), zaś w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargę w pozostałej części oddalił (pkt II wyroku).

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.