Postanowienie z dnia 2020-10-06 sygn. II GW 39/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 6 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prokuratora Rejonowego w [...] z dnia 9 lipca 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu o kompetencyjnego pomiędzy Prokuratorem Rejonowym w [...] a Miejską Komisją Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] w przedmiocie skierowania na badania w celu wydania opinii w przedmiocie uzależnienia od alkoholu i wskazania rodzaju zakładu leczniczego postanawia: oddalić wniosek

Pismem z dnia 9 lipca 2020 r. Prokurator Rejonowy w [...] (dalej: wnioskodawca) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prokuratorem Rejonowym w [...] a Miejską Komisją Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] w przedmiocie skierowania na badania w celu wydania opinii w przedmiocie uzależnienia od alkoholu i wskazania rodzaju zakładu leczniczego. Wnioskodawca wskazał, że wnosi o rozstrzygnięcie 30 sporów kompetencyjnych w sprawach: [...] toczących się pomiędzy Prokuratorem Rejonowym w [...] a Miejską Komisją Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...], przez wskazanie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] jako organu właściwego do skierowania osób, których dotyczą ww. postępowania na badania przez biegłego w celu wydania opinii w przedmiocie uzależnienia od alkoholu i wskazania rodzaju zakładu leczniczego na podstawie art. 24 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2137 ze zm.).

W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że w 30 sprawach wystąpił do Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] o skierowanie osób na badania, o których mowa w art. 24 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w celu wydania opinii w przedmiocie uzależnienia od alkoholu i ewentualnie wskazania zakładu leczniczego. W odpowiedzi na powyższe Miejska Komisja Problemów Alkoholowych w [...] 30 razy z urzędu, odmówiła zajęcia się tymi sprawami, powołując się na treść art. 26 ww. ustawy i wskazując, że prokurator ma takie samie uprawnienia do inicjowania postępowania sądowego o leczenie osoby uzależnionej od alkoholu i z tego powodu przesyłanie wniosków do Komisji jest, jej zdaniem, nieuzasadnione.

Wnioskodawca zauważył, że skierowane do Komisji wnioski nie oznaczają automatycznej konieczności kierowania wniosków do Sądu w trybie art. 26 ww. ustawy. Wnioski zostały skierowane do Komisji celem ustalenia, czy istnieje konieczność poddania danej osoby leczeniu i w zależności od dokonanych ustaleń podjęcia decyzji końcowej. Zauważył ponadto, że uprawnienie prokuratora przewidziane w art. 26 ww. ustawy jest rozwinięciem założenia, o którym mowa w art. 5 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 740 ze zm.), zgodnie z którym prokurator może uczestniczyć na prawach strony lub uczestnika postępowania w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy władzy i administracji publicznej, sądy i trybunały, chyba że ustawy stanowią inaczej. Nie jest jednak tak, że Prokuratura ma z założenia zastępować inne organy, które nie chcą się zająć materią, do której są powołane ze swej istoty.

W związku z tym, że Komisja odmawia zajęcia się ww. sprawami, zdaniem wnioskodawcy, koniecznym jest rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaistniałego sporu kompetencyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość (spór kompetencyjny) najogólniej rzecz ujmując ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź też w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OW 180/09).

Ma to tą konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji, poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, a istnienie funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem (konkretnych) sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 p.p.s.a. (por. K. Defecińska - Tomczak, glosa do postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 60/05, OSP 2007, z. 7 - 8, s. 488 i n.).

Podkreślając w rekapitulacji przedstawionych uwag wprowadzających, że wymienione spory Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga (na wniosek) przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy, w świetle tychże uwag oraz formułowanych na ich podstawie wniosków stanowczo trzeba stwierdzić również, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się określone przepisem art. 4 p.p.s.a. przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia, o wydanie którego zabiega wnioskodawca, a o którym mowa w art. 15 § 2 p.p.s.a.

Przede wszystkim dlatego, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zawierający żądanie wskazania Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...], jako organu właściwego do skierowania osób, wobec których toczą się postępowania podlegające regulacji ustawy – Kodeks postępowania karnego na badania przez biegłego w celu wydania opinii w przedmiocie uzależnienia od alkoholu i wskazania rodzaju zakładu leczniczego na podstawie art. 24 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – abstrahując już nawet od jego merytorycznej oceny, w świetle której wniosek ten trzeba uznać za pozbawiony podstaw, o czym przekonują poniżej przedstawione argumenty – nie pochodzi od podmiotu, który w świetle art. 4 p.p.s.a. w związku z art. 22 § 2 k.p.a. (oraz art. 64 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., o czym mowa dalej) mógłby skutecznie zainicjować postępowanie uzasadniające potrzebę wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy. I to nawet niezależnie od tego, że podmiot inicjujący postępowanie w rozpoznawanej sprawie – a mianowicie Prokurator Rejonowy w [...] – nie jest, co w świetle treści przywołanych przepisów prawa oraz wynikających z nich konsekwencji trzeba uznać za oczywiste, ani organem jednostki (jednostek) samorządu terytorialnego, ani też organem administracji rządowej, które – jak jednoznacznie wynika to z przywołanej regulacji prawnej – są legitymowane do wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.

Jeżeli – o czym mowa była na wstępie – istotą sporu kompetencyjnego (sporu o właściwość) jest rozbieżność poglądów organów administracji co do zakresu ich działania, co wyraża się w jednoczesnym przyjmowaniu lub wyłączaniu przez nie własnych kompetencji do załatwiania – co trzeba podkreślić – indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź też w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego, zaś istotą rozstrzygnięcia tego sporu jest zapobieżenie sytuacji, w której w tożsamej sprawie toczyłyby się równolegle dwa postępowania, w których zostałyby wydane dwa rozstrzygnięcia (spór pozytywny) lub zapewnienie ochrony prawnej podmiotowi, który domaga się działania organów administracji (spór negatywny), to wobec treści art. 25 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – który stanowi, że na badanie o którym mowa w art. 24, kieruje gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych właściwa według miejsca zamieszkania lub pobytu osoby, której postępowanie dotyczy, na jej wniosek lub z własnej inicjatywy – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że treść przywołanej regulacji prawnej nie tworzy żadnego (nawet potencjalnego) pola do zaistnienia sporu kompetencyjnego w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia, skoro inicjatywa skierowania na badanie może pochodzić od osoby, której dotyczy postępowanie lub od właściwej miejscowo komisji.

Treść przywołanego przepisu prawa nie uprawnia również do twierdzenia, że wykonywanie przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych kompetencji, o której mowa w tym przepisie, stanowi załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. czy też, że następuje w innej prawnej formie działania administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co stanowi warunek konieczny kognicji sądu administracyjnego w sprawach, o których mowa w art. 4 p.p.s.a.

Podkreślając w tym względzie, że nie ma żadnych podstaw, aby przyjąć – co trzeba uznać wręcz za oczywiste – że sprawa o skierowanie na badanie, o którym mowa art. 24 w związku z art. 25 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest indywidualną sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., która podlegałaby załatwieniu w prawnej formie działania administracji podlegającej kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. lub przepisów szczególnych, o których mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a, za równie uzasadniony według Naczelnego Sądu Administracyjnego trzeba uznać wniosek, że wymienione skierowanie na badanie nie stanowi także aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W tej mierze, to jest odnośnie do braku podstaw do kwalifikowania omawianego skierowania na badanie, jako podlegającego kognicji sądów administracyjnych aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., Sąd w składzie orzekającym z rozpatrywanej sprawie, podziela pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony wyroku z dnia z 27 czerwca 2007 r., w sprawie sygn. akt I OSK 323/07, a mianowicie, że czynności gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych podejmowane w ramach kompetencji (uprawnień) przyznanych jej na podstawie art. 25 oraz art. 26 ustawy o wychowaniu trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie stanowią aktów lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynności podejmowane w ramach tych kompetencji nie wywołują bowiem samoistnie żadnych zmian w sferze praw i obowiązków wobec ich adresata. Skierowanie na badanie przez biegłego nie jest wiążące dla osoby, której dotyczy i nie może być w żaden sposób egzekwowane. Poddanie się badaniu w wyniku wydania skierowania zależy wyłącznie od woli osoby, której dotyczy. Przymusowe poddanie badaniu przez biegłego może nastąpi jedynie na podstawie orzeczenia właściwego sądu rejonowego, zarówno przed złożeniem wniosku o przymusowe leczenie, jak i w toku postępowania przed sądem (art. 27 i art. 28 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). Skierowanie na badanie należy zatem oceniać jako szczególnego rodzaju czynność organu władzy publicznej o charakterze technicznym mającą służyć, w wypadku poddania się badaniu przez adresata, przygotowaniu materiałów dla potrzeb ewentualnego postępowania przed sądem powszechnym w sprawie z wniosku o przymusowe leczenie. Niepoddanie się badaniu przez adresata skierowania, bądź niewydanie skierowania, nie stoi jednak na przeszkodzie do złożenia wniosku do sądu. Czynność ta również, nie wszczyna, ani też nie kończy żadnego postępowania, do którego miałyby zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Również wniosek do sądu powszechnego o przymusowe leczenie nie wywołuje jakichkolwiek zmian w sferze uprawnień lub obowiązków podmiotu, którego dotyczy. Jego złożenie stanowi realizację przez organ władzy publicznej uprawnienia do wszczęcia – w ramach przyznanej mu czynnej legitymacji procesowej, z której czyni użytek – postępowania z zakresu prawa osobowego w trybie postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Wniosek ten, ze swej istoty nie podlega więc również kontroli sądu administracyjnego. Ocenia i rozstrzyga o jego zasadności, zgodnie z przepisami art. 26 ust. 3 i art. 29 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, sąd powszechny.

Jeżeli więc – jak w świetle przedstawionych argumentów w pełni zasadnie należałoby przyjąć – wniosek o skierowanie na badanie, o którym mowa w art. 25 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, że nie podlega on kognicji sądu administracyjnego, to za uprawniony trzeba uznać również na wstępie formułowany wniosek, a mianowicie, że w stanie prawnym rozpatrywanej sprawy nie zaktualizowały się – określone przepisami art. 4 i art. 64 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – przesłanki skutecznego zainicjowania postępowania, którego przedmiotem miałoby być rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia.

Jakkolwiek bowiem, jak podkreśla się w doktrynie prawa (por. A. Skoczylas, Podmioty legitymowana do złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość w rozumieniu art. 4 p.p.s.a., ZNSA 2007/2, s. 9 i n.), w sprawach, w których spór kompetencyjny (spór o właściwość) dotyczy podejmowania aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., postępowanie to może być – w świetle konsekwencji wynikających z art. 64 § 3 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. – inicjowane także przez prokuratora, to jednak w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, przedmiot wniosku o rozstrzygnięcie tego sporu niewątpliwie nie dotyczy aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to tym samym – niezależnie od powyżej przedstawionych argumentów, w świetle których wniosek ten należało uznać za pozbawiony podstaw – trzeba przyjąć, że postępowanie to nie mogło być uznane za skutecznie zainicjowane przez legitymowany do tego podmiot.

To zaś, w świetle wszystkich przedstawionych argumentów, prowadzi do tej konstatacji, że złożony w rozpatrywanej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego należało oddalić (por. również postanowienie NSA z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt OW 19/04).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 64 § 3 i art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.