Wyrok z dnia 2024-06-27 sygn. II GSK 1576/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Sp. z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 333/22 w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. we W. na uchwałę Rady Miejskiej we Wrocławiu z dnia 23 sierpnia 2018 r. nr LX/1422/18 w przedmiocie ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W. Sp. z o.o. we W. na rzecz Rady Miejskiej we Wrocławiu 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 31 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 333/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę W. Sp. z o.o. we W. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 23 sierpnia 2018 r. nr LX/1422/18 w przedmiocie ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła Skarżąca spółka, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie, stwierdzenie nieważności uchwały nr XLVIII/1128/17 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 23 listopada 2017 r. oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 20, art. 22 oraz art. 32 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców – poprzez naruszenie zasady równości podmiotów wobec prawa, a także naruszenie zasady swobody działalności gospodarczej poprzez:

a. wprowadzenie zakazu sprzedaży alkoholu w godzinach od 22.00 do 6.00 dla podmiotów, które prowadzą sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, na podstawie udzielonego im przez właściwe organy zezwolenia do prowadzenia tego rodzaju sprzedaży pomimo, że możliwość taka jest jedynie uprawnieniem, a nie obowiązkiem Organu i jakiekolwiek ograniczenie winno nastąpić z rozważeniem słusznych interesów wszystkich zainteresowanych, a także jedynie w przypadku zaistnienia uzasadnionego interesu społecznego;

b. wprowadzenie wyżej wymienionego ograniczenia wyłącznie na terenie Osiedla Stare Miasto, bez równoczesnego uwzględnienia sytuacji wszystkich podmiotów prowadzących w ww. jednostce pomocniczej działalność gospodarczą związaną ze sprzedażą alkoholu, których działalność ze względu na jej charakter nie stwarza zagrożenia dla zdrowia, moralności publicznej czy bezpieczeństwa publicznego, przez co Skarżącemu ograniczone zostało w sposób nieuzasadniony równe dla każdego prawo do wykonywania działalności gospodarczej, podczas gdy z uzasadnienia uchwały wynika, że Organ dostrzega zagrożenie jedynie w kilku lokalizacjach na terenie jednostki, nie zaś w całej jednostce.

2. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 12 ust. 4 i ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – poprzez wprowadzenie ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach 22.00 do 6.00 na terenie Osiedla Stare Miasto, podczas gdy "Gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii dla miasta Wrocławia na rok 2018", stanowiący załącznik do uchwały nr XLVII/1128/17 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 23 listopada 2017 r. nie tylko nie przewiduje wprowadzenia regulacji dotyczących godzin sprzedaży napojów alkoholowych, ale również nie zawiera nawet analizy wpływu ewentualnego wprowadzenia takiego ograniczenia na wypełnianie założeń programu profilaktyki, jako zaś jedyny sposób przyczyniania się do spadku spożycia wskazuje w pkt 3.2 na stronie 10 limitowanie liczby punktów sprzedaży, nie zaś limitowanie godzinowe sprzedaży.

Odpowiadając na skargę Rada Miejska Wrocławia wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jej rzecz od Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za wszystkie instancje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który ponownie orzekając w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 23 sierpnia 2018 r. w przedmiocie ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych – a mianowicie, po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2533/21, pierwotnie wydanego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 217/20, którym stwierdzono nieważność wymienionej uchwały w całości – stwierdził, że kontrolowana uchwała nie jest niezgodna z prawem.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Analiza konstrukcji i uzasadnienia zarzutów kasacyjnych oraz istoty stawianej na ich gruncie kwestii, prowadząc do wniosku o ich komplementarnym charakterze uzasadniającym, aby zarzuty te rozpoznać łącznie, uzasadnia również i ten wniosek, że strona skarżącą nie uwzględnia w dostatecznym stopniu, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji został wydany w konsekwencji uchylenia pierwotnie wydanego w sprawie orzeczenia, a w tym kontekście znaczenia konsekwencji wynikających z art. 190 w związku z art. 153 p.p.s.a., których naruszenia skarga kasacyjna nota bene nie podnosi. Co więcej, nie sposób jest również nie ustrzec się i tej refleksji, że zarzuty skargi kasacyjnej oraz prezentowana w ich uzasadnieniu argumentacja stanowią (w istotnej części) powielenie zarzutów i argumentów skargi, na które Sąd I instancji odpowiadał ponownie rozpoznając skargę w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II GSK 2533/21. Jeżeli przy tym – zwłaszcza, że jak podniesiono, skarga kasacyjna nie stawia zarzutu naruszenia przepisów art. 190 w związku z art. 153 p.p.s.a. – strona skarżąca nie twierdzi, że stanowisko Sądu I instancji nie koresponduje z oceną prawną i wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że skarga kasacyjna tym bardziej nie mogła być uznana za zasadną, a co za tym idzie skuteczną.

W odpowiedzi na zarzuty skargi kasacyjnej, a mianowicie w odpowiedzi na zarzut naruszenia przepisów art. 20, art. 22 i art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 12 ust. 4 i ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (odpowiednio, pkt 1. lit. a. oraz lit. b. oraz pkt 2. petitum skargi kasacyjnej), w korespondencji do przedstawionych powyżej uwag wprowadzających trzeba stwierdzić – abstrahując już nawet od tego, że o braku skuteczności tych zarzutów trzeba wnioskować na podstawie deficytów ich konstrukcji oraz uzasadnienia, albowiem nie wynika z nich, czy miałoby chodzić o błędną wykładnię, czy też o niewłaściwe zastosowanie wymienionych przepisów prawa, czy też o obydwie te formy ich naruszenia, co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13) – że zarzuty te nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

W odniesieniu do stawianej przez stronę skarżącą kwestii konstytucyjnej zasady równości, stanowisko Sądu I instancji (zob. s. 16 – 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) nie dość, że zasadnie eksponuje znaczenie konsekwencji wynikających z tej okoliczności, że sprzedaż alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży nie jest tożsama sprzedaży alkoholu przeznaczonego do spożycia na miejscu, co powoduje, że nie jest tożsamy status podmiotów prowadzących działalność gospodarczą we wskazanych zakresach – co znajduje swoje potwierdzenie w art. 12 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 oraz ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – to również w pełnym swoim zakresie koresponduje z oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku w sprawie sygn. akt II GSK 2533/21, z której wynika, że "[...] że skoro w art. 12 ust. 4 o wychowaniu w trzeźwości ustawodawca przyznał kompetencje radzie gminy do wprowadzenia ograniczeń nie tylko na terenie całej gminy, lecz również na terenie wskazanych jednostek pomocniczych, to w konsekwencji zaakceptował rozwiązanie umożliwiające sprzedaż napojów alkoholowych w sąsiednich jednostkach pomocniczych. Celem wprowadzanych regulacji nie jest bowiem, [...] całkowite wyeliminowanie konsumpcji alkoholu, lecz jej zmniejszenie w stopniu mającym istotny wpływ na wymieniane w preambule ustawy wartości. Ograniczenie sprzedaży napojów alkoholowych jedynie na terenie Osiedla Stare Miasto nie może zatem zostać z tych przyczyn ocenione jako naruszające konstytucyjną zasadę równości czy niedopuszczalnie ograniczające konstytucyjne wolności i prawa." (s. 11 – 12 uzasadnienia tego wyroku). Jeżeli przy tym podkreślić, co wydaje się nie mniej oczywiste w świetle art. 12 ust. 4 przywołanej ustawy, że kompetencje uchwałodawcze rady gminy w sprawach wskazanych tym przepisem prawa wyrażają się – i zarazem ograniczają, a to wobec aksjomatycznego założenia o zakazie ich domniemywania – w uprawnieniu do ustalenia dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, to wbrew oczekiwaniom strony skarżącej (s. 4 – 5 skargi kasacyjnej) o braku zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie sposób jest wnioskować na podstawie wskazywanych przez nią okoliczności, w tym na podstawie argumentu, że uchwała "[...] nie sankcjonuje zakazu wnoszenia w obręb Osiedla Stare Miasto alkoholu zakupionego w innych miejscach [...]". Zwłaszcza, że strona nie wskazuje przy tym podstawy prawnej działania lokalnego prawodawcy we wskazywanym przez nią zakresie, a podstawy tej nie sposób jest zasadnie rekonstruować z art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Jakkolwiek przy tym, z konwencji językowej, którą ustawodawca operuje na gruncie przywołanego przepisu prawa wynika, że "rada gminy może ustalić ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży" – co w relacji do celów oraz przedmiotu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z całą pewnością zmierza do zapewnienia lokalnemu prawodawcy koniecznej swobody regulacyjnej we wskazanym zakresie – to o wadliwości zaskarżonej uchwały – której miałby nie dostrzec Sąd I instancji – nie sposób jest wnioskować na tej tylko podstawie, że rada gminy uczyniła użytek z kompetencji przyznanej jej ustawą. Zwłaszcza, że swoje działanie w tym zakresie uzasadniła w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać, co również stanowiło przedmiot oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II GSK 2533/21 (s. 9 – 10 uzasadnienia wyroku) oraz korespondującej z nią oceny Sądu I instancji (s. 13 – 15).

Nie jest również nieprawidłowe stanowisko Sądu I instancji w zakresie, w jakim strona skarżąca zmierza do jego podważenia z pozycji argumentacji wyznaczonej przepisami art. 20 i art. 22 ustawy zasadniczej. Podzielając stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 15 - 16), w opozycji do stanowiska strony skarżącej wymaga podkreślenia, że ustrojodawca dopuszcza ograniczenie wolność działalności gospodarczej w drodze ustawy (tylko) ze względu na ważny interes publiczny. Wobec przedmiotu regulacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w tym wobec jej celów, o których trzeba wnioskować na podstawie jej preambuły, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że służące realizacji tych celów instytucje prawne, w tym przyznane organowi stanowiącemu gminy kompetencje do stanowienia – na podstawie i w granicach określonych tą ustawą – ograniczeń w zakresie odnoszącym się do sprzedaży i oferowania do spożycia alkoholu, w tym ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jakkolwiek ograniczają prowadzenie działalności gospodarczej w omawianym zakresie, co jest motywowane potrzebą ochrony zdrowia publicznego oraz ochrony zdrowia ludzkiego przed skutkami spożywania alkoholu, to jednak z całą pewnością nie naruszają istoty wolności prowadzenia tej działalności gospodarczej.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa również podejście Sądu I instancji do oceny znaczenia konsekwencji wynikających z "Gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii dla miasta Wrocławia na rok 2018".

Sąd I instancji trafnie podniósł (s. 18 – 19 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), że ograniczenia wprowadzone kontrolowaną uchwałą wpisują się w cele Gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii we Wrocławiu, który określając miejską strategię w zakresie profilaktyki oraz minimalizowania szkód społecznych i zdrowotnych wynikających z używania alkoholu i narkotyków, w odniesieniu do zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wskazuje, że są one są realizowane m.in. poprzez ograniczenie dostępności alkoholu. W programie tym – co słusznie zaakcentował Sąd I instancji – zwrócono uwagę na ukształtowanie się nowego wzoru spożywania alkoholu: "użytkownicy napojów alkoholowych podczas spotkań towarzyskich w Rynku lub jego okolicach dokonują zakupu alkoholu, który następnie jest spożywany w miejscach, w których jego spożywanie jest zabronione. Z uwagi na jego niską cenę, spożywane ilości alkoholu są dość znaczne, co często prowadzi do upijania się, którego konsekwencją są interwencje służb porządkowych [...]". Jeżeli przy tym – jak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – wyjaśniając motywy podjęcia zaskarżonej uchwały rada gminy odniosła się do zjawiska nowego, tzw. "przystankowego", modelu spożywania alkoholu w miejscach niedozwolonych, to wobec znacznej ilości alkoholu spożywanego w tym modelu oraz niskiej ceny alkoholu sprzedawanego w sklepach w relacji do cen sprzedaży w lokalach gastronomicznych, nie ma podstaw, aby twierdzić – jak słusznie ocenił Sąd I instancji – że wprowadzając ograniczenie w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, organ stanowiący gminy nie uwzględnił założeń, strategii oraz zadań gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii we Wrocławiu.

Jeżeli przy tym podkreślić, że przywołane stanowisko Sądu I instancji koresponduje z oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. akt II GSK 2533/21, której przedmiotem było nie tylko zagadnienie odnoszące się do motywowania podjęcia zaskarżonej uchwały nowym modelem spożywania alkoholu (s. 9 uzasadnienia wyroku NSA), lecz przede wszystkim całokształt motywów podjęcia tej uchwały (zob. s. 9 – 10 uzasadnienia tego wyroku), co prowadziło do wniosku, że "[...] nie można zaakceptować stanowiska, że Rada Miejska Wrocławia nie uzasadniła wprowadzenia [...] zakazu sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych na terenie Osiedla Stare Miasto w sposób dostateczny [...]" (s. 11 uzasadnienia wskazanego orzeczenia), to nie ma podstaw, aby podważać prawidłowości podejścia Sądu I instancji do oceny znaczenia konsekwencji wynikających z "Gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii dla miasta Wrocławia na rok 2018".

W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.