Wyrok z dnia 2025-03-06 sygn. II SA/Łd 858/24

Dnia 6 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant starszy asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2025 roku sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 20 września 2024 roku znak SKO.4140.33.24 w przedmiocie odmowy skierowania do środowiskowego domu samopomocy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Poddębickiego z dnia 12 sierpnia 2024 roku, znak: PCPR-SPI.572.3.2024.IKK; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat H. S prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...], kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. ał

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu (dalej także: Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia 20 września 2024 r., znak: SKO.4140.33.24, utrzymało w mocy decyzję Starosty Poddębickiego (dalej także: organ I instancji) z dnia 12 sierpnia 2024 r., znak: PCPR- SPI.572.3.2024.IKK, o odmowie skierowania J. P. (dalej także: skarżący, odwołujący) do Powiatowego Środowiskowego Domu Samopomocy w P. (dalej także: Dom, PŚDS).

Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 14 maja 2024 r. J. P. zwrócił się o przyjęcie do Powiatowego Środowiskowego Domu Samopomocy w P..

Decyzją z dnia 12 sierpnia 2024 r. Starosta Poddębicki odmówił skierowania J. P. do Powiatowego Środowiskowego Domu Samopomocy w P..

Organ I instancji argumentował, że skarżący świadomie naruszał zasady i nie przestrzegał obowiązków Regulaminu Organizacyjnego Domu, łamał prawa innych uczestników, prezentował postawę nacechowaną brakiem poszanowania godności innych osób, przejawiał zachowania, które wpływały niekorzystnie na uczestników Domu, na funkcjonowanie Domu i zaburzały jego pracę. Postawa prezentowana przez skarżącego doprowadzała do powstawania u uczestników napięć emocjonalnych, sporów, kłótni, płaczu - a przez to stanowiła zagrożenie dla ich zdrowia i życia. Negatywne agresywne uwagi, zaczepki, komentarze, sprzeczne, siejące dezorientację społeczną komunikaty, wulgarne zwroty i wyzwiska, poniżanie, zastraszanie i nękanie przez skarżącego miało na uczestników negatywny wpływ, przyczyniając się do regresji i niechęci do uczestnictwa w zajęciach Domu. Wskazano także, że mimo wieloletnich starań Zespołu Wspierająco-Aktywizującego nie udało się wpłynąć na zachowanie i postępowanie skarżącego, nie osiągnięto

z nim porozumienia odnośnie przestrzegania przez niego zasad i obowiązków zawartych w Regulaminie Organizacyjnym. Odmowa skierowania do Powiatowego Środowiskowego Domu Samopomocy w P. podyktowana jest ochroną praw pozostałych uczestników Domu.

W odwołaniu skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu, uzupełnionym pismem z dnia 21 sierpnia 2024 r., J. P. podniósł, że organ I instancji dopuścił się naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, zasady informowania, zasady przekonywania i szybkości postępowania oraz ograniczonego formalizmu, a w szczególności zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zasad odnoszących się do prawidłowego uzasadnienia decyzji.

Skarżący wskazał, że osoba z niepełnosprawnością ma prawo do skierowania do środowiskowego domu samopomocy także wtedy, gdy wcześniej odmówiono takiego skierowania. Środowiskowe domy samopomocy są szansą dla osób z niepełnosprawnością na lepsze funkcjonowanie i zapobiegają ich izolacji. Nie powinno się więc zdarzać, że osoba z niepełnosprawnością jest takiego wsparcia pozbawiona. Podniósł, że posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym, z uwagi na krótkowzroczność i opuszczenie siatkówki oka. Wskazał, że pozostaje pod stałą opieką Kliniki okulistycznej w Ł.. Skarżący nie zgodził się z argumentami wskazywanymi w zaskarżonej decyzji. Twierdził, że w latach 2012 - 2023 uczęszczał do Powiatowego Środowiskowego Domu Samopomocy w P. i przez te wszystkie lata nie sprawiał problemów. W 2023 r. uchylono decyzję o skierowaniu go do tego Domu, której nie zaskarżył, z uwagi na upływ terminu i nieznajomość prawa, o czym rozmawiał w tamtym czasie ze Starostą.

Odwołujący argumentował, że w obecnym postępowaniu wszczętym na jego wniosek, nikt z nim nie rozmawiał i nie próbował ustalić jego aktualnej sytuacji życiowej, a mieszka sam i nikt nie jest w stanie otoczyć go wsparciem i opieką. Powiatowy Środowiskowy Dom Samopomocy w P. był jedynym miejscem, gdzie mógł aktywnie spędzać czas. Zaprzecza jakoby zachowywał się w sposób opisany w decyzji. W jego ocenie są to pomówienia nakierowane na pozbycie się jego osoby z uczestnictwa, być może w celu uzyskania wolnego miejsca dla kogoś innego. Zdaniem skarżącego, rolą terapeutów jest odpowiednie podejście do każdego uczestnika i podejmowanie rozmów, gdy coś w jego odbiorze nie spełnia narzuconych przez nich norm. Odwołujący podnosił, że żyjemy w wolnym kraju i każdy ma prawo wyrażać własne poglądy, a on nie czynił tego w sposób opisany przez organ. Dodał, że pozostaje w kontakcie z innymi uczestnikami, którzy go lubią i akceptują, a na przestrzeni tych wszystkich lat był osobą lubianą i szanowaną.

W konsekwencji skarżący wniósł o uwzględnienie odwołania i o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie zmianę zaskarżonej decyzji, poprzez skierowanie do Powiatowego Środowiskowego Domu Samopomocy w P..

W wyniku powyższego odwołania, w dniu 20 września 2024 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wydało zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.

Rozpatrując złożone odwołanie organ odwoławczy powołał się na przepisy art. 51a ustawy o pomocy społecznej oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 249) oraz potwierdził, że skierowanie na pobyt całodobowy wydaje się w przypadku wystąpienia potrzeby spowodowanej sytuacją życiową lub rodzinną osoby albo w przypadku realizacji całodobowego treningu samoobsługi i umiejętności społecznych w ramach indywidualnego planu postępowania wspierająco-aktywizującego. Organ podniósł, że rozporządzenie nie określa przesłanek skierowania na pobyt dzienny do takiej placówki ani przypadków odmowy skierowania do niej. W ocenie organu, pozostawia się w tym względzie swobodę organowi kierującemu, który powinien ocenić zarówno stan zdrowia osoby ubiegającej się o skierowanie do placówki, jak i potrzebę udzielenia pomocy społecznej w formie usług świadczonych przez dom. Ocena stanu faktycznego sprawy powinna być dokonywana zgodnie z celami i zasadami ogólnymi określonymi w art. 2-4 u.p.s., a także w kontekście art. 11 u.p.s. W szczególności trzeba mieć na względzie to, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osoby korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organ odwoławczy podniósł, że należy ocenić m.in., czy nie zachodzi ryzyko marnotrawienia pomocy oraz czy pomoc jest adekwatna do potrzeb świadczeniobiorcy. Organ podkreślił, że w jego ocenie, nieuczestniczenie w zajęciach prowadzonych przez ten podmiot może być podstawą uchylenia decyzji o skierowaniu do placówki. W ocenie organu, ustawa o pomocy społecznej wymienia różne sytuacje, w których organ musi lub może uchylić (zmienić) decyzje administracyjne wydane na jej podstawie. Zgodnie z art. 106 ust. 5 w zw. z art. 11 u.p.s. z uprawnienia tego organ może skorzystać m.in. w przypadku marnotrawienia (niszczenia) świadczenia. Choć korzystanie z usług ośrodka wsparcia nie jest stricte świadczeniem wymienionym w art. 36 u.p.s., to nie ulega wątpliwości, że - w ramach usług ośrodków - znajdują się tam takie świadczenia. Zatem brak uczestnictwa w zajęciach środowiskowego domu samopomocy może być, w przekonaniu organu, postrzegany jako marnotrawienie świadczeń z pomocy społecznej (ewentualnie jako brak współdziałania świadczeniobiorcy w celu poprawy swojej sytuacji życiowej). W przekonaniu organu, marnotrawienie świadczeń może przybierać różne formy, może nim być np. nieprzestrzeganie regulaminu ośrodka wsparcia czy utrudnianie lub uniemożliwianie prawidłowego wykonywania usług przez placówkę. Istotne znaczenie ma tu również sama postawa świadczeniobiorcy, który nie wykazuje chęci współdziałania z instytucją udzielającą pomocy. Zarówno marnotrawienie świadczenia, jak i brak współdziałania stanowią podstawę uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy, jak również podstawę odmowy udzielenia takiej pomocy.

Dalej, przywołując art. 11 ust. 1 i 2 u.p.s., organ odwoławczy wyjaśnił, że w jego ocenie, w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego, a nadto brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Organ II instancji dalej przypomniał, że zaskarżoną decyzją z dnia 12 sierpnia 2024 r. odmówiono skarżącemu skierowania do Powiatowego Środowiskowego Domu Samopomocy w P., a podstawę wydania decyzji odmownej stanowiło ustalenie organu I instancji, że istnieje uzasadniona obawa konieczności ochrony praw pozostałych uczestników PŚDS. J. P. świadomie bowiem naruszał zasady i nie przestrzegał obowiązków Regulaminu Organizacyjnego Domu, łamał prawa innych uczestników, prezentował postawę nacechowaną brakiem poszanowania godności innych osób, przejawiał zachowania, które wpływały niekorzystnie na uczestników Domu, na funkcjonowanie Domu, zaburzały jego pracę. Postawa prezentowana przez skarżacego doprowadzała do powstawania u uczestników napięć emocjonalnych, sporów, kłótni, płaczu, a przez to stanowiła zagrożenie dla ich zdrowia i życia. Negatywne agresywne uwagi, zaczepki, komentarze, sprzeczne, siejące dezorientację społeczną komunikaty, wulgarne zwroty i wyzwiska, poniżanie, zastraszanie i nękanie przez skarżącego miało na uczestników negatywny wpływ, przyczyniając się do regresji i niechęci do uczestnictwa w zajęciach Domu. Wskazano także, że mimo wieloletnich starań Zespołu Wspierająco-Aktywizującego nie udało się wpłynąć na zachowanie i postępowanie skarżącego, nie osiągnięto z nim porozumienia odnośnie przestrzegania przez niego zasad i obowiązków zawartych w Regulaminie Organizacyjnym.

Organ odwoławczy ustalił, że J. P. po raz pierwszy został skierowany do PŚDS mocą decyzji Starosty Poddębickiego z dnia 8 października 2012 r. Ostatnia decyzja kierująca wydana została przez Starostę Poddębickiego w dniu 21 stycznia 2022 r., mocą której skierowano skarżącego do PŚDS na okres 2 lat, tj. od dnia 1 lutego 2022 r. do dnia 31 stycznia 2024 r. Jednakże określona wyżej decyzja została uchylona z dniem 17 listopada 2023 r. decyzją Starosty Poddębickiego, wydaną na wniosek Dyrektora PŚDS i członków Zespołu Wspierająco-Aktywizującego.

Jak wynika z uzasadnienia wskazanej wyżej decyzji skarżący dopuszczał się notorycznego łamania Regulaminu PŚDS, a jego zachowanie wpływało dezorganizująco na innych uczestników i pracę całego Ośrodka. Po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania w sprawie, a przed wydaniem decyzji, umożliwiono skarżącemu zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, który skorzystał z tego uprawnienia, nie wniósł żadnych wniosków i zastrzeżeń (notatka służbowa z dnia 2 listopada 2023 r.). Nie skorzystał z przysługującego mu prawa wniesienia odwołania i decyzja stała się tym samym ostateczna.

Przed wydaniem przez organ I instancji decyzji z dnia 12 sierpnia 2024 r. zawiadomiono o skompletowaniu dokumentów. W odpowiedzi na powyższe Dyrektor PŚDS w piśmie z dnia 2 sierpnia 2024 r., wskazał organowi, że przyjmując ponownie skarżącego należy liczyć się z tym, iż zmuszeni zostaną do świadomego narażenia, poświęcenia spokoju, zdrowia i bezpieczeństwa pozostałych uczestników. Mimo bowiem wieloletnich starań ze strony Zespołu Wspierająco-Aktywizującego nie udało się wpłynąć na zachowanie i postępowanie skarżącego, nie osiągnięto z nim porozumienia odnośnie konieczności przestrzegania przez niego zasad i obowiązków zawartych w Regulaminie Organizacyjnym PŚDS - w tym § 18 ust. 1, w którym mowa, że uczestnikowi, który w sposób rażący i częsty narusza ustalony porządek, normy współżycia i dyscyplinę, gdy stanowi zagrożenie dla zdrowia własnego i innych uczestników i/lub pracowników Domu może zostać uchylona lub zmieniona decyzja kierująca do PŚDS na pisemny wniosek Dyrektora Domu w uzgodnieniu z Zespołem Wspierająco-Aktywizującym. Wskazano, że tym samym brak podstaw do ponownego przyjęcia skarżącego do PŚDS.

Organ odwoławczy dalej stwierdził, że jak wynika z akt sprawy, w tym poprzedzających wydanie decyzji uchylającej skierowanie J. P. do PŚDS, niewłaściwe zachowania skarżącego miały miejsce już od dawna.

W piśmie Zespołu Wspierające-Aktywizującego PŚDS w P. z dnia 1 września 2023 r. skierowanym do Dyrektora PŚDS w P. wskazano, że skarżący pomimo zapoznania go z obowiązującym w PŚDS Regulaminem, poprzez szczegółowe wytłumaczenie mu każdego zapisu (18 listopada 2014 r. i 20 stycznia 2020 r.) oraz informowania go przy każdej sposobności jakie zapisy zostały przez niego naruszone - nie stosował się do zasad panujących w PŚDS. Już w dniu 14 stycznia 2020 r. odbyło się spotkanie pomiędzy Dyrektorem PCPR w P.1, Dyrektorem PŚDS w P. oraz psychologiem PŚDS w P., które podyktowane było interwencjami wobec skarżącego naruszającego zasady współżycia i moralno-społeczne w PŚDS w P.. W dniu następnym odbyło się spotkanie w Starostwie Powiatowym w Poddębicach, w którym uczestniczył również skarżący. Został on wówczas zobowiązany do przestrzegania zasad Regulaminu i ostrzeżony, iż nierespektowanie ich będzie niosło konsekwencje w postaci skreślenia go z listy uczestników. Wskazano także, że Zespół nie znajduje sposobu, technik i metod na zmianę postawy i zachowania skarżącego, a także nie widzi dobrej woli ze strony uczestnika. Każda próba rozmowy, wyjaśnienia problemu spotykała się z zaprzeczeniem faktów, wykrętnym tłumaczeniem lub wyśmiewaniem. Jako personel z wieloletnim doświadczeniem, pomimo podejmowanych starań, Zespół nie widział szans na zmianę postępowania skarżącego. Co więcej, obserwowany był zły wpływ jaki mają zachowania skarżącego na innych uczestników. Potwierdzeniem powyższego są liczne notatki służbowe opisujące sytuacje z udziałem skarżącego wskazujące jak niekorzystanie wpływało ono na stan psychiczny pozostałych uczestników.

Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle powyższego trudno dać wiarę twierdzeniom skarżącego, zawartym w odwołaniu, że pomiędzy nim a innymi uczestnikami nie było kłótni i nie naruszał godności żadnego z nich, a także że nie sprawiał problemów.

Organ wskazał, że z pism, notatek służbowych, protokołów z rozmów, wyjaśnień uczestników wynika odmienny od przedstawionego przez skarżącego stan faktyczny. Z akt sprawy wynika, że skarżący wielokrotnie, pomimo podejmowanych przez personel prób wpłynięcia na jego zachowanie, dopuszczał się łamania zasad obowiązujących w PŚDS poprzez rezygnację z uczestnictwa w zajęciach, a przede wszystkim łamania § 16 pkt 10 Regulaminu PŚDS w P. (przestrzeganie zasad współżycia, w tym: a) kulturalne zachowanie wobec pozostałych uczestników i personelu, b) nie zakłócanie spokoju w Domu, c) szanowanie przekonań, poglądów i zainteresowań innych uczestników i pracowników Domu). Skutkiem powyższego była niechęć innych uczestników do przebywania ze skarżącym na zajęciach, ich obawa o jego komentarze i uwagi.

Skarżący nie widział w swoim zachowaniu niczego niewłaściwego, nie wyrażał skruchy, wyśmiewał osoby, które otwarcie mówiły, że poczuły się urażone. Ze wskazań uczestników wynika, że czuli się oni zastraszeni, przelęknięci, w ciągłym napięciu – co negatywnie wpływało na ich stan psychiczny i zdrowie.

Organ podniósł, że nie stanowi potwierdzenia, że w trakcie pobytu w PŚDS w P. skarżący nie przejawiał agresji słownej i nie podejmował niewłaściwych zachowań, przedłożone przez skarżącego zaświadczenie lekarskie z dnia 2 września 2024 r. Z zaświadczenia tego wynika jedynie, że skarżący pozostaje pod opieką poradni zdrowia psychicznego, zgłasza się regularnie, a podczas wizyt w gabinecie jest spokojny, podporządkowany, nie obserwuje się u niego zachowań agresywnych. Nie można na jego podstawie uznać, że nie dochodziło do niewłaściwego zachowania ze strony skarżącego w trakcie pobytu w PŚDS w P..

W ocenie organu II instancji, nie znajduje także potwierdzenia zarzut skarżącego dotyczący nie ustalenia jego aktualnej sytuacji życiowej, gdyż w aktach sprawy znajduje się kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia 13 czerwca 2024 r. Potwierdzono w nim, iż odwołujący się jest osobą z orzeczonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, konieczność regularnych wizyt, konsultacji, zażywania leków z uwagi na zaburzenia wzroku, brak osób zobowiązanych do alimentacji, warunki w jakich zamieszkuje. Powyższe ustalenia znalazły swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, instytucja marnotrawienia świadczeń z pomocy społecznej przewidziana w art. 11 u.p.s. może być stosowana również w przypadku korzystania ze świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej w postaci pobytu i usługi w środowiskowym domu samopomocy. Organ uznał, że marnotrawienie świadczeń może przybierać różne formy, może nim być np. nieprzestrzeganie regulaminu ośrodka wsparcia czy utrudnianie lub uniemożliwianie prawidłowego wykonywania usług przez placówkę. Istotne znaczenie ma tu również sama postawa świadczeniobiorcy, który nie wykazuje chęci współdziałania z instytucją udzielającą pomocy (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Brak współpracy skarżącego wyrażający się w uporczywym łamaniu zasad panujących w PŚDS w P. wynika bezspornie ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W przekonaniu organu odwoławczego, w myśl art. 100 ust. 1 u.p.s., w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej. Biorąc pod uwagę specyfikę świadczenia w formie pobytu w środowiskowym domu samopomocy przy stosowaniu tej zasady trzeba mieć na względzie ogół mieszkańców takiej placówki. Nie można dopuszczać by jeden z mieszkańców swoim zachowaniem naruszał spokój, prawo do godnego życia i zagrażał bezpieczeństwu pozostałych świadczeniobiorców. Z pewnością na te kwestie należy położyć szczególny nacisk w przypadku środowiskowego domu samopomocy przeznaczonego dla osób przewlekle psychicznie chorych, osób z niepełnosprawnością intelektualną, osób wykazujących inne przewlekłe zaburzenia czynności psychicznych, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzono występowanie incydentów na tle uporczywego łamania Regulaminu PŚDS w P. przez skarżącego, czemu towarzyszyło niewłaściwe zachowanie w stosunku do pracowników Domu oraz innych uczestników. Skarżący przejawiał lekceważący stosunek do przestrzegania zasad współżycia społecznego i uporczywie nie wykazywał woli zmiany swojej postawy. Podejmowane wielokrotnie próby zmiany zachowania skarżącego nie przynosiły zamierzonego skutku. Świadczy to o braku woli współpracy i marnotrawieniu przyznanych świadczeń.

W tym stanie rzeczy, w opinii organu odwoławczego, organ I instancji miał podstawy do uznania, że w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy i warunki do odmowy udzielenia wsparcia, o które wnosił wnioskodawca, mając na uwadze dobro pozostałych uczestników.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na wskazaną na wstępie decyzję Kolegium wniósł skarżący zarzucają decyzji:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn.zm., [zwana dalej: k.p.a.])

- polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w całkowitym pominięciu i nieustosunkowaniu się do wskazanej argumentacji skarżącego, który od 12 lat był uczestnikiem Środowiskowego Domu Samopomocy w P., jego zachowanie było poprawne, a w konsekwencji nie rozpoznanie istoty sprawy;

b) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. - polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie I instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenia uzasadnienia niezgodnego z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.

c) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 11 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 106 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, zasady informowania, zasady przekonywania, szybkości i ograniczonego formalizmu oraz zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oraz przepisów mówiących o zasadach sporządzania uzasadnienia do decyzji oraz zastosowania dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie rozpoznanie istoty sprawy;

Skarżący wniósł o "uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 12-08-2024 r. i decyzji z dnia 20-09-2024 r.", ewentualnie o "zmianę wydanej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i skierowanie Pana J. P. do Powiatowego Środowiskowego Domu Samopomocy w P..".

W odpowiedzi na skargę Kolegium, nie podzielając zarzutów skargi, podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 11 ust. 1 i 2 i art. 51 i art. 51b ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1283) (dalej: u.p.s.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.p.s. w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Natomiast zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Stosownie zaś do art. 51 ust. 1 u.p.s. osobom, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, mogą być przyznane usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze lub posiłek, świadczone w ośrodku wsparcia. Jak stanowi art. 51 ust. 4 u.p.s. ośrodkiem wsparcia, o którym mowa w art. 51 ust. 1-3 u.p.s., może być ośrodek wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi, dzienny dom pomocy, dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, schronisko dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi oraz klub samopomocy. Zgodnie zaś z art. 51a ust. 1 u.p.s. ośrodkami wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi są: środowiskowy dom samopomocy lub klub samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi, zwanych dalej "uczestnikami", które w wyniku upośledzenia niektórych funkcji organizmu lub zdolności adaptacyjnych wymagają pomocy do życia w środowisku rodzinnym i społecznym, w szczególności w celu zwiększania zaradności i samodzielności życiowej, a także ich integracji społecznej. Przepis art. 51b ust. 5 u.p.s. stanowi zaś, że decyzję o skierowaniu do ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi i decyzję ustalającą odpłatność za korzystanie z usług całodobowych w tych ośrodkach wydaje właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej lub zlecającej prowadzenie ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi.

W kontrolowanej sprawie nie jest kwestionowane przez organy, że skarżący spełnia przesłanki przyznania mu pomocy w formie korzystania z usług środowiskowego domu samopomocy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że po zbadaniu dokumentów niezbędnych do oceny zasadności skierowania, tj. wniosku o skierowanie, kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego, zaświadczeń lekarskich, orzeczenia o stopniu niepełnosprawności ustalił, iż zostały spełnione przesłanki określone w art. 7 i art. 51 u.p.s. uzasadniające przyznanie pomocy w formie korzystania z usług Powiatowego Środowiskowego Domu Samopomocy w P.. Organ I instancji stwierdził dalej, że lekarz psychiatra w zaświadczeniu wydanym dnia 19 lipca 2024 r. wskazał, iż w związku z występującymi zaburzeniami psychicznymi uzasadnia się potrzebę korzystania z usług świadczonych przez Powiatowy Środowiskowy Dom Samopomocy. Ponadto lekarz rodzinny w zaświadczeniu wydanym 28 czerwca 2024 r., opisującym aktualny stan zdrowia, nie stwierdził przeciwwskazań do uczestnictwa w zajęciach Domu. Zaświadczenie to zawiera informację o sprawności w zakresie lokomocji u osób niepełnosprawnych fizycznie. Skarżący jest osobą niepełnosprawną z orzeczonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności (Orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia 20 lipca 2023 r.). W orzeczeniu wskazano, że skarżący wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się między innymi: uczestnictwo w oddziałach terapeutyczno - rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, tj. korzystanie z usług świadczonych przez Powiatowy Środowiskowy Dom Samopomocy w P..

Mimo powyższego, organy odmówiły skarżącemu skierowania do Powiatowego Środowiskowego Domu Samopomocy w P.. W uzasadnieniu rozstrzygnięć wskazano, że skarżący podczas poprzedniego pobytu w Domu (na podstawie decyzji Starosty Poddębickiego z dnia 21 stycznia 2022 r.), który miał miejsce od dnia 1 lutego 2022 r. do dnia uchylenia tej decyzji w dniu 17 listopada 2023 r., naruszał zasady i nie przestrzegał obowiązków Regulaminu Organizacyjnego Domu, łamał prawa innych uczestników, prezentował postawę nacechowaną brakiem poszanowania godności innych osób, przejawiał zachowania, które wpływały niekorzystnie na uczestników Domu, na funkcjonowanie Domu, zaburzały jego pracę. Postawa prezentowana przez skarżącego doprowadzała do powstawania u uczestników Domu napięć emocjonalnych, sporów, kłótni, płaczu - a przez to stanowiła zagrożenie dla ich zdrowia i życia. Negatywne agresywne uwagi, zaczepki, komentarze, sprzeczne, siejące dezorientację społeczną komunikaty, wulgarne zwroty i wyzwiska, poniżanie, zastraszanie i nękanie, stosowane przez skarżącego, miało na uczestników negatywny wpływ, przyczyniając się do regresji i niechęci do uczestnictwa w zajęciach Domu. Wskazano także, że mimo wieloletnich starań Zespołu Wspierająco-Aktywizującego nie udało się wpłynąć na zachowanie i postępowanie skarżącego, nie osiągnięto z nim porozumienia odnośnie przestrzegania przez niego zasad i obowiązków zawartych w Regulaminie Organizacyjnym Domu.

W tym miejscu należy podkreślić, że wśród zasad i celów pomocy społecznej zostały również wskazane możliwości odmowy udzielenia pomocy, jej wstrzymania i zmodyfikowania, będące następstwem negatywnych zachowań świadczeniobiorcy. Miejsce tych przepisów w ustawie o pomocy społecznej wskazuje, jak wielką uwagę należy przywiązywać do współdziałania świadczeniobiorcy z jednostkami organizacyjnymi i pracownikami pomocy społecznej (por. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, art. 11, LEX).

Podkreślić należy, iż decyzja w przedmiocie przyznania usług w ośrodku wsparcia zapada w ramach tak zwanego uznania administracyjnego, o czym przesądza treść przepisu art. 51 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym tego rodzaju świadczenia "mogą być przyznane". Działanie w ramach tegoż uznania oczywiście nie może być postrzegane jako obowiązek wydania rozstrzygnięcia o treści oczekiwanej przez stronę. Obowiązkiem organu działającego w ramach uznania administracyjnego jest rozważenie wskazanych w art. 7 k.p.a. przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego przy uwzględnieniu zasad określonych w art. 2 ust. 1, art. 3 oraz art. 4 u.p.s.. Tak więc w przypadku, gdy postępowanie, poprzedzające wydanie decyzji było prowadzone w sposób prawidłowy, a w jej uzasadnieniu zostały wyjaśnione motywy decyzji to nie jest rzeczą sądu administracyjnego kwestionowanie rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2010 r., I OSK 1110/09, LEX nr 559344, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Na gruncie kontrolowanej sprawy organy wydając rozstrzygnięcia w ich uzasadnieniu powołały się między innymi na: poprzednio zapadłą, ostateczną decyzję w sprawie skarżącego, tj. decyzję Starosty Poddębickiego z dnia 17 listopada 2023 r., wydaną na wniosek Dyrektora PŚDS i członków Zespołu Wspierająco-Aktywizującego oraz jej ustalenia; pismo Dyrektora PŚDS z dnia 2 sierpnia 2024 r., wskazujące, że przyjęcie ponowne skarżącego do Domu może narazić i poświęcić spokój, zdrowie i bezpieczeństwo pozostałych uczestników, gdyż mimo wieloletnich starań ze strony Zespołu Wspierająco-Aktywizującego nie udało się wpłynąć na zachowanie i postępowanie skarżącego, nie osiągnięto z nim porozumienia odnośnie konieczności przestrzegania zasad i obowiązków zawartych w Regulaminie Organizacyjnym PŚDS; na kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego z 13 czerwca 2024 r. (który wbrew twierdzeniu skarżącego został przeprowadzony).

Jak stwierdził organ II instancji, trudno dać wiarę twierdzeniom skarżącego, zawartym w odwołaniu, że pomiędzy nim a innymi uczestnikami nie było kłótni i nie naruszał on godności żadnego z nich, a także nie sprawiał problemów, gdyż z pism, notatek służbowych, protokołów oraz z rozmów z uczestnikami Domu wynika odmienny stan faktyczny. Jak zauważył organ odwoławczy, skarżący wielokrotnie, pomimo prób wpłynięcia personelu na jego zachowanie, dopuszczał się łamania zasad obowiązujących w PŚDS, w tym poprzez rezygnację z uczestnictwa w zajęciach, a przede wszystkim naruszanie § 16 pkt 10 Regulaminu PŚDS w P. (przestrzegania zasad współżycia, w tym: a) kulturalnego zachowania wobec pozostałych uczestników i personelu, b) nie zakłócania spokoju w Domu, c) szanowania przekonań, poglądów i zainteresowań innych uczestników i pracowników Domu). Organ stwierdził, że zachowanie skarżącego wywołało niechęć innych uczestników do przebywania z nim na zajęciach, oraz ich obawę dotyczącą jego komentarzy i uwag - podczas gdy skarżący nie widział w swoim zachowaniu niczego niewłaściwego. Skarżący nie wyrażał skruchy, wyśmiewał osoby, które otwarcie mówiły, że poczuły się urażone. Jak stwierdził organ z relacji uczestników wynika, że czuli się zastraszeni, przelęknięci, w ciągłym napięciu – co negatywnie wpływało na ich stan psychiczny i zdrowie. W ocenie organu II instancji taka postawa skarżącego świadczy o marnotrawieniu świadczeń z pomocy społecznej.

Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że nie sposób zgodzić się jakoby w trakcie pobytu w PŚDS w P. skarżący nie przejawiał agresji słownej i nie podejmował niewłaściwych zachowań, co dowodzić ma przedłożone przez skarżącego zaświadczenia lekarskie z dnia 2 września 2024 r. W ocenie organu z zaświadczenia wynika jedynie, że skarżący pozostaje pod opieką poradni zdrowia psychicznego, zgłasza się regularnie, a podczas wizyt w gabinecie jest spokojny, podporządkowany, nie obserwuje się u niego zachowań agresywnych, jednak nie można na jego podstawie uznać, że nie dochodziło do niewłaściwego zachowania skarżącego w trakcie pobytu w PŚDS w P..

Nie budzi wątpliwości Sądu, a co wynika z akt administracyjnych sprawy, że zachowanie skarżącego było uciążliwe i stresujące dla innych podopiecznych, co ze względu na ich schorzenia mogło być dla nich szczególnie niekorzystne. Ponadto jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżący unikał także zajęć prowadzonych przez Dom. Należy jednak podkreślić, że powyższe miało miejsce podczas pobytu skarżącego w Domu w charakterze uczestnika i stanowiło podstawę do wydania przez organ I instancji decyzji z 17 listopada 2023 r., która z tym samym dniem uchyliła decyzję z 21 stycznia 2022 r. o skierowaniu skarżącego do PŚDS na okres od 1 lutego 2022 r. do 31 stycznia 2024 r. Skarżący nie odwołał się od powyższej decyzji i decyzja ta stała się ostateczna. W wyniku powyższego skarżący z dniem 17 listopada 2023 r. utracił status uczestnika PŚDS.

Następnie, skarżący pismem z dnia 14 maja 2024 r., zwrócił się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P.1 o przyjęcie go do PŚDS. Powyższe nastąpiło, kiedy skarżący przez okres ponad 5 miesięcy nie korzystał już z pomocy w formie usług środowiskowego domu samopomocy.

Biorąc powyższe pod uwagę nie sposób podzielić argumentacji organu, że niewłaściwe zachowanie skarżącego w stosunku do innych uczestników Domu świadczy o marnotrawieniu przyznanych mu świadczeń i korzystaniu z nich w sposób niezgodny z przeznaczeniem. W ocenie Sądu, Kolegium nieprawidłowo stwierdziło, iż zachowanie skarżącego wskazuje na marnotrawienie przyznanych świadczeń w postaci pobytu w środowiskowym domu samopomocy, co stanowi naruszenie art. 11 ust. 1 u.p.s. Po uchyleniu przez organ I instancji decyzji o skierowaniu skarżącego do PŚDS, a więc po 17 listopada 2023 r., skarżący nie był uczestnikiem PŚDS, nie korzystał ze związanych z pobytem w PŚDS świadczeń, a więc nie mógł ich marnotrawić. Nie można zarzucić także skarżącemu, tak jak uczyniły to organy, brak współdziałania z pracownikami społecznymi, a tym samym naruszenie art. 11 ust. 2 u.p.s. Jak już wskazano wyżej po uchyleniu przez organ I instancji decyzji o skierowaniu skarżącego do PŚDS, a więc po 17 listopada 2023 r., skarżący nie był uczestnikiem PŚDS, nie mógł więc współdziałać z pracownikami społecznymi. W ocenie Sądu organy nieprawidłowo odmówiły skarżącemu skierowania do PŚDS wskazując jako podstawę naruszenie art. 11 u.p.s. Niewątpliwie wskazane przez organy w uzasadnieniach decyzji naruszenia miały miejsce, ale wystąpiły one, kiedy skarżący korzystał z pomocy i co należy podkreślić stanowiły one podstawę do wydania przez organ I instancji decyzji z 17 listopada 2023 r., która z tym samym dniem uchyliła decyzję z 21 stycznia 2022 r. o skierowaniu skarżącego do PŚDS na okres od 1 lutego 2022 r. do 31 stycznia 2024 r. Nie może stanowić wystarczającej podstawy odmowy skierowania skarżącego do środowiskowego domu samopomocy jego postępowanie, które wystąpiło w przeszłości, a którego konsekwencje skarżący tracąc status uczestnika Domu już poniósł. Popełnienie przez skarżącego naruszeń w przeszłości nie stanowi jednoznacznej przesłanki do stwierdzenia, że takie naruszenia będą występować także w przyszłości.

Reasumując Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z zaniechaniem dokonania rzetelnej analizy i oceny zgromadzonej w sprawie dokumentacji, czym naruszono przepisy art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. Naruszenia te co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do błędnego uznania, że skarżący naruszył przepis art. 11 u.p.s., czego skutkiem była z kolei odmowa skierowania skarżącego do środowiskowego domu samopomocy.

Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

O wynagrodzeniu dla pełnomocnika tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2024 r. poz. 763 ze zm.).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.