Wyrok z dnia 2025-03-10 sygn. I OSK 1208/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 591/23 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia 23 maja 2023 r., nr SKO.PS/40/358/2023 w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 16 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 591/23, oddalił skargę J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z 23 maja 2023 r., nr SKO.PS/40/358/2023, w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. M. (dalej – skarżący, skarżący kasacyjnie), zastępowany przez wyznaczonego z urzędu radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej - p.p.s.a., Sądowi I instancji:

1) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie skargi za niezasadną i jej oddalenie przez WSA w sytuacji, gdy decyzja SKO w Z. z 25 maja 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z 15 lutego 2023 r. została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego, w szczególności: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 109 § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobody oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego wskutek oparcia zaskarżonej decyzji na dowolnej, a nie swobodnej, ocenie materiału dowodowego poprzez uznanie, że mimo zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku sytuacja skarżącego nie uzasadnia przyznania zasiłku celowego w żądanej wysokości przy niewyjaśnieniu w uzasadnieniu przyczyn przyznania zasiłku w zaniżonej wysokości, co w konsekwencji doprowadziło do niezaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych skarżącego przy

2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, w szczególności: art 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, art. 2 w zw. z art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901), dalej - u.p.s., i przyznanie zasiłku celowego zaniżonej wysokości nieadekwatnej do potrzeb skarżącego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Lublinie, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i nieprzeprowadzanie rozprawy, przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu z uwagi na to, że wynagrodzenie nie zostało opłacone ani w całości, ani w części.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej - p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i nieprzeprowadzanie rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w rozpoznawanej sprawie zarzuty te w sposób bezpośredni związane są z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd też ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny podnoszonego naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd Wojewódzki wykładni prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.p.s. określające między innymi zadania w zakresie pomocy społecznej, jak również rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania.

Podkreślić należy, iż w myśl ogólnych zasad, które obowiązane są uwzględniać organy orzekające w sprawach świadczeń z zakresu pomocy społecznej, pomoc ta jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). W myśl art. 3 ust. 1 - 4 u.p.s., pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Zadaniem pomocy społecznej jest więc zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4).

Zgodnie z art. 36 pkt 1 lit. c) u.p.s. świadczeniami z pomocy społecznej są świadczenia pieniężne w postaci zasiłku celowego (art. 39 u.p.s.) i specjalnego zasiłku celowego (art. 41 u.p.s.). Przyznanie zasiłku celowego jest możliwe w sytuacji, gdy uzyskany przez stronę dochód nie przekracza kwot określonych w art. 8 ust. 1 u.p.s. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji dla osoby samotnie gospodarującej, kryterium dochodowe wynosiło 776 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że łączny dochód skarżącego w wysokości 1.513,86 zł przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Dlatego też skarżącemu zasiłek celowy nie przysługiwał.

Z akt sprawy wynika, że skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta Z. o przyznanie specjalnego zasiłku celowego w wysokości 3.500 zł.

W niniejszej sprawie nie ma sporu co do zasadności przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy. Kwestią sporną pozostaje natomiast wysokość przyznanego skarżącemu specjalnego zasiłku celowego. W ocenie skarżącego, przyznana pomoc jest zbyt mała i nie pozwala na zaspokojenie jego niezbędnych potrzeb bytowych.

Zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

Jak wynika z treści omawianego przepisu, warunkiem otrzymania specjalnego zasiłku celowego jest nie tylko wykazanie konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, ale też zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Wprowadzenie przez ustawodawcę tej przesłanki związane jest z tym, że świadczenie to może zostać przyznane w sytuacji, gdy wnioskodawca przekracza kryterium dochodowe. Ustawodawca nie zdefiniował co należy rozumieć pod pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku". Dlatego też wymaga ono odniesienia do każdego indywidulanego przypadku. O uprawnieniu do świadczenia z art. 41 u.p.s. nie decyduje więc dochód strony, lecz sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Z tej formy pomocy społecznej nie można wyprowadzać wniosku, że przyznanie tego rodzaju zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. Przyznanie bądź odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego uzależniona jest nie tylko od tego, w jakim stopniu podstawowe potrzeby wnioskodawcy mogą zostać zaspokojone z jego własnych środków, ale przede wszystkim od wystąpienia szczególnych okoliczności, w związku z którymi konieczne jest udzielenie wsparcia pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Musi to być zatem przypadek na tyle charakterystyczny i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na nadzwyczajność zdarzenia, które wystąpiło i jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba sobie z nim nie poradzi, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyrok NSA z 13 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1840/21).

Z akt sprawy wynika, że skarżący jest bezdzietnym kawalerem, nie posiada zobowiązań alimentacyjnych, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jego rodzice nie żyją, nie posiada rodzeństwa, posiada jedynie dalszą rodzinę, z którą utrzymuje kontakt nieregularnie. Nie pracuje zawodowo z uwagi na zły stan zdrowia, jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Otrzymuje rentę z ZUS, prac dorywczych nie podejmuje. Na jego dochód składa się renta z ZUS w kwocie 1.217,98 zł, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 80,04 zł. Łącznie 1.513,86 zł. Kolegium wskazało, że skarżący do podania o pomoc dołączył faktury z apteki ze stycznia 2023 r. na łączną kwotę 471 zł. Faktury wniesione do organu pomocowego w styczniu zgodnie z informacją uzyskaną od skarżącego podczas rozmowy telefonicznej w dniu 4 stycznia 2023 r. nie były składane w celu uzyskania pomocy finansowej. Jednak organ, biorąc pod uwagę trudną sytuację zdrowotną i materialną skarżącego, uwzględnił koszty ponoszone na zakup leków przy rozpatrywaniu wniosku o udzielenie pomocy w miesiącu lutym zgodnie z wolą skarżącego z 6 lutego 2023 r. Kolegium zauważyło, że z przedłożonych przez skarżącego faktur wynika, iż wydatki na leki i leczenie w poprzednich miesiącach wyniosły: za miesiąc listopad 2022 r. – 436,61 zł, za miesiąc grudzień 2022 r. – 430,32 zł, za miesiąc styczeń – 471 zł. Zatem skarżący na leki i leczenie przeznacza kwotę około 450 zł. Łączny dochód w styczniu 2023 r. wyniósł 1.513,86 zł, wydatki 1.010,99 zł, co oznacza, że na życie pozostaje kwota 502,87 zł (około 16,76 zł dziennie).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno organy pomocowe, jak i Sąd pierwszej instancji, trafnie oceniły, że materiał zgromadzony w sprawie nie pozwalał na stwierdzenie, aby w przypadku skarżącego wystąpił taki szczególnie uzasadniony przypadek. Sytuacja skarżącego, choć niewątpliwie trudna nie odbiega jednak w zdecydowany sposób od sytuacji innych osób potrzebujących, wnioskujących o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Jak wynika z akt sprawy skarżący, utrzymuje się z renty z ZUS, zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku mieszkaniowego, sporadycznie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej. Posiada dwupokojowe mieszkanie. Jego stan zdrowia i dolegliwości chorobowe, umiarkowany stopień niepełnosprawności, nie mogą być uznane za mieszczące się w pojęciu "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zauważyć należy, że skarżący wystąpił o pomoc w kwocie 3.500 zł i dołączył rachunek i faktury z listopada i grudnia 2022 r. oraz stycznia 2023 r. za leki, środki medyczne i leczenie na łączną kwotę 1637,93 zł, a więc wystąpił o kwotę ponad dwukrotnie wyższą niż udokumentowane fakturami wydatki. Przyznania pomocy w żądanej wysokości nie może stanowić, jak chciałby tego skarżący, wysoka inflacja (17,9 %). Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku inflacja jest powszechnym zjawiskiem gospodarczym oddziałuje negatywnie zarówno na budżety gospodarstw domowych, jak i budżety publiczne. Zauważyć należy, że inflacja osłabiając siłę nabywczą pieniądza powoduje, że za tę samą ilość pieniędzy można kupić mniej towaru i usług. Dotyka ona w równym stopniu wszystkie podmioty, które dokonują zakupów. Jednak nie może ona stanowić podstawy do stawiania wygórowanych żądań finansowych oderwanych od zadań i celów pomocy społecznej i realiów ograniczonego budżetu organu pomocowego przeznaczonego na udzielanie wsparcia osobom potrzebującym.

Istotne jest również to, że skarżącemu została przyznana pomoc w wysokości 400 zł, co w przybliżeniu odpowiada jego udokumentowanym wydatkom na leki i środki medyczne, które poniósł w miesiącach - listopad 2022 r. (436,61 zł), grudzień 2022 r. (430,32 zł) oraz styczeń 2023 r. (471 zł). W listopadzie skarżący poniósł dodatkowe koszty leczenia stomatologicznego w kwocie 300 zł. Nadto, w świetle art. 41 pkt 1 u.p.s. specjalny zasiłek celowy mógłby zostać ewentualnie przyznany skarżącemu jedynie do wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego, a więc w kwocie nie większej niż 776 zł.

Podkreślić należy, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są wobec tego upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń.

Podkreślić trzeba, że - wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie – słusznie Sąd I instancji wskazał, iż przepisy u.p.s. nie przewidują obowiązku zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowych danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej, ilości środków finansowych jakimi organ dysponuje, wskazania kwot środków przeznaczonych w 2023 r. na realizację zadań, w tym na wypłaty zasiłków celowych (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1061/21).

Stwierdzić zatem należy, że nieuprawniony okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przepisów postępowania. Z analizy akt sprawy wynika bowiem, że organy orzekające obu instancji wnikliwie i wszechstronnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz rozpatrzyły go w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Organy wzięły pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, ale i to, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Wzięły również pod uwagę, iż rodzaj, forma i rozmiar świadczenie powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom mieszczącym się w możliwościach pomocy społecznej. Najlepszym na to dowodem jest to, iż organy uznały za zasadne przyznanie pomocy i przyznano skarżącemu pomoc w kwocie 400 zł, która zbliżona jest do ponoszonych przez skarżącego miesięcznych wydatków na leki i leczenie około 450 zł. Dlatego całkowicie chybiony jest zarzut dokonania dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego. Ocena ta nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów.

Całkowicie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 109 § 3 k.p.a., albowiem przepis ten nie występuje w k.p.a.

Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Odnośnie do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu, z uwagi na to, że wynagrodzenie nie zostało opłacone ani w całości ani w części wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż wniosek ten został już zrealizowany, albowiem starszy referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie postanowieniem z 15 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 591/23, przyznał pełnomocnikowi z urzędu skarżącego kasacyjnie kwotę 442,80 zł, w tym 82,80 zł należnego podatku od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. Niezależnie od powyższego sądem właściwym do przyznania wynagrodzenie za udzielenie pomocy prawnej w ramach prawa pomocy jest właściwy wojewódzki sąd administracyjny ( art. 254 §1 p.p.s.a.).