Wyrok z dnia 2025-02-25 sygn. III OSK 6712/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1690/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję [...] S.A. [...] z dnia 9 lipca 2020 r. nr BKZB.DOIN.0271.68.2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1690/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...], uchylił decyzję [...] S.A. [...] z dnia 9 lipca 2020 r., nr BKZB.DOIN.0271.68.2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Stowarzyszenie [...], wnioskiem z dnia 16 czerwca 2020 r. wystąpiło m.in. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. zawartych umów związanych z realizacją decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2020 r., nr BPRM. 4820.2.3.2020 – z kim zawarto umowę, przedmiot umowy, kwota umowy;

2. wszystkich wydatków związanych z realizacją decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2020 r., nr BPRM.4820.2.3.2020 – na czyją rzecz poniesiono wydatek, przedmiot wydatku, kwota wydatku;

3. jaki jest koszt magazynowania pakietów (wyborczych)?

[...] S.A. decyzją z dnia 9 lipca 2020 r., nr BKZB.DOIN.0271.68.2020, na podstawie art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej "u.d.i.p."), w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, odmówiła udostępnienia żądanych informacji, ponieważ informacje te są strategiczne dla Spółki i stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Podkreślono, że Spółka działa w otoczeniu silnej konkurencji operatorów pocztowych i podlega tym samym, co oni zasadom wolnego rynku. Spółka nie otrzymuje środków ze Skarbu Państwa na bieżącą działalność i utrzymanie, lecz sama wypracowuje swoje zyski. Tym samym gospodaruje własnymi środkami, niebędącymi środkami publicznymi. Spółka nie jest podmiotem sektora finansów publicznych w myśl art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nie dysponuje środkami publicznymi w rozumieniu art. 5 tej ustawy.

Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Tajemnicę przedsiębiorcy stanowić mogą z zasady informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione, muszą przy tym posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy. Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci. Informacja staje się tajemnicą przedsiębiorcy, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Działania zmierzające do zachowania tajemnicy muszą być podejmowane z uwagi na charakter danych informacji, a nie dopiero w wyniku otrzymania przez przedsiębiorcę wniosku o ich ujawnienie.

Spółka podjęła działania mające na celu ograniczenie i ochronę dostępu do wnioskowanych danych wymienionych w preambule decyzji w taki sposób, aby nie były powszechnie dostępne oraz wgląd do nich miały wyłącznie osoby, którym informacje te są niezbędne do wykonywania obowiązków służbowych. Każda z osób uzyskujących dostęp do wnioskowanych informacji jest zobowiązana do zachowania ich w tajemnicy. Spółka stosuje szereg rozwiązań służących zabezpieczeniu informacji składających się na tajemnicę przedsiębiorstwa, tj.: a) dozór fizyczny i kontrola dostępu (monitoring) do budynku i pomieszczeń, w których przetwarzane są informacje; b) ograniczenie liczby pracowników mających dostęp do danych związanych z wnioskowanymi dokumentami i informacjami, a także technologie, zapewniające bezpieczeństwo sieci informatycznych przedsiębiorstwa; c) oświadczenia odebrane od pracowników zobowiązujące do zachowania w tajemnicy wszelkich faktów, o których dowiedzieli się w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych; d) oświadczenia o poufności dokumentów wysyłanych drogą elektroniczną lub tradycyjną, stanowiące element każdej wiadomości e-mail; e) hasła dostępu do systemów informatycznych, system rejestracji dostępu, identyfikatory użytkownika.

Objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa warunków, na których Spółka zawarła umowy na potrzeby przygotowania do wyborów Prezydenta RP, zarządzonych na 10 maja 2020 r., warunków realizacji tych umów oraz informacji wytworzonych w czasie wykonywania umów (np. wystawionych faktur stwierdzające wysokość wynagrodzenia za usługę), wynika wprost z treści stosownych postanowień umownych. Spółka podjęła odpowiednie działania w celu zachowania poufności wnioskowanych informacji, a charakter tej poufności jest stały. Umowy zawarte z kontrahentami w związku z przygotowaniem się do wyborów korespondencyjnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, związanych z realizacją decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2020 r., zostały zawarte w wyniku poufnych negocjacji przeprowadzonych między tymi stronami i zawierają zobowiązanie do zachowania określonych w niej informacji w tajemnicy także po ustaniu umów. Co więcej umowy, stanowią efekt dialogu konkurencyjnego z wykonawcami, którzy dzielili się swoimi doświadczeniami oraz wiedzą i zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, na którą składają się informacje techniczne, technologiczne i organizacyjne, a także inne posiadające wartość gospodarczą. Ujawnienie danych na temat zawartych umów przez Spółkę skutkowałoby poniesieniem przez zamawiającego strat na rynku komercyjnym. Ponadto wielu przedsiębiorców działających na rynku, w tym Spółka prowadzi podobną politykę i nie ujawnia wewnętrznych regulacji dotyczących informacji procesu zakupowego. W zastrzeżonych przez strony dokumentach znajdują się informacje handlowe dotyczące wynegocjowanych cen, przedmiotu umowy, sposobu realizacji zamówienia, dlatego też informacje te stanowią niezwykle istotną wartość negocjacyjną, zatem mają niewątpliwie wartość gospodarczą. Wnioskowane informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, a Spółka podjęła niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności. Tym samym spełnione zostały warunki uznania tych regulacji za tajemnicę przedsiębiorcy.

Odnosząc się do żądania podania informacji dotyczącej wszystkich poniesionych wydatków przez spółkę, związanych z realizacją decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2020 r., Spółka podkreśliła, że dowody księgowe, a więc fragment dokumentacji rachunkowej, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r., poz. 351 ze zm.), nie zaś w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nawet gdyby uznać, że wnioskowane dane podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., to regulacje zawarte w ustawie o rachunkowości jasno wskazują konieczność ochrony tych dokumentów m.in. przed niedozwolonymi zmianami, nieupoważnionym rozpowszechnianiem (art. 71 ust. 1 i art. 75 ustawy o rachunkowości). Informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji i mają dla Spółki istotną wartość gospodarczą. Żadna z wnioskowanych informacji nie została przez Spółkę ujawniona do wiadomości publicznej. Nie sposób również zaprzeczyć, że treść wystawianych dokumentów rachunkowych daje osobom zainteresowanym wiedzę na temat dokładnej kwoty wykonania danego kontraktu. Powzięcie takiej wiedzy przez podmioty konkurencyjne miałoby dla nich istotne znaczenie gospodarcze.

Zdaniem Spółki, zachodzi prawdopodobieństwo, że ujawnienie wskazanych w pkt 1, 2 i 5 wniosku informacji mogłoby skutkować negatywną kampanią informacyjną skierowaną wobec Spółki, która bez odniesienia do wszechstronnej skali działalności Spółki oraz złożonego kontekstu prawno-organizacyjnego, w którym działała Spółka w kwietniu i w maju 2020 r., mogłaby utrwalić w klientach przeświadczenie o negatywnym odbiorze Spółki jako operatorze pocztowym, co w dalszej kolejności mogłoby się przełożyć na zmniejszenie dochodów osiąganych przez Spółkę.

Wartość gospodarczą posiada również wiedza o niepowodzeniach w osiągnięciu wyznaczonego celu; informacja, iż pewne działania nie przyniosły spodziewanych korzyści; dane o decyzjach podjętych przez przedsiębiorcę, które okazały się nietrafne. W omawianej sprawie tego rodzaju informacje stanowią dane nt. wydatków poniesionych na przygotowania do wyborów Prezydenta RP zarządzonych na 10 maja 2020 r. oraz treść umów na wykonanie usług niezbędnych do obsługi procesu wyborczego. Z przyczyn niezależnych od Spółki głosowanie nie odbyło się. Niemniej Spółka wydała własne środki na konieczne do przeprowadzenia wyborów urządzenia, sprzęt i usługi, zakładając, że Skarb Państwa pokryje wydatki poniesione przez Spółkę, stosownie do art. 11 ust. 6 i 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Podanie do publicznej wiadomości informacji nt. umów oraz wydatków Spółki pozostających w związku z wyborami zarządzonymi na 10 maja 2020 r. mogłoby spowodować pogorszenie wizerunku Spółki i obniżyć jej reputację w opinii publicznej, a przez to zniechęcać klientów do korzystania z jej usług, mimo iż Spółka nie ponosi odpowiedzialności za sytuację, w której głosowanie w dniu 10 maja 2020 r. nie odbyło się. W efekcie operatorzy pocztowi konkurujący ze Spółką mogliby zyskać kosztem Spółki, ponieważ negatywny odbiór społeczny poczynań Spółki oraz okoliczności towarzyszących wyborom zarządzonych na 10 maja 2020 r. mógłby skutkować wybieraniem przez klientów usług innych operatorów pocztowych, zamiast usług oferowanych przez Spółkę.

Informacje żądane przez wnioskodawcę mają wartość gospodarczą, ponieważ ich upublicznienie mogłoby przysporzyć dodatkowych przychodów konkurencyjnym operatorom pocztowym, a przez to zagrozić interesom Spółki,

W przypadku kosztów magazynowania pakietów (wyborczych), Spółka wskazała, że są one w jej posiadaniu od 25 maja 2020 r. Składowane są w jednym z chronionych obiektów logistycznych Spółki. Dostęp do obiektu jest limitowany, a miejsce składowania pakietów już wewnątrz samego obiektu, jest wydzielone i podlega bieżącemu nadzorowi przez pocztowe służby ochrony. Ze względów bezpieczeństwa, Spółka nie ujawniła lokalizacji pakietów, jak i również kosztów ich przechowywania, które stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

Czyniąc dalsze rozważania w tym zakresie, Spółka podniosła, że w literaturze pojęcie "usługa logistyczna" definiowane jest w ujęciu czynnościowym. Oznacza działalność zarobkową związaną ze świadczeniem usług, tj. spedycją, transportem, magazynowaniem, usługami pokrewnymi i wspomagającym proces przewozów dóbr między poszczególnymi ogniwami łańcucha dostaw. W związku z powyższym, ujawnienie wnioskowanych danych mogłoby wywołać negatywne skutki dla funkcjonowania Spółki, biorąc pod uwagę aspekt gospodarczy oraz przynieść wymierne korzyści zewnętrznym podmiotom świadczącym również usługi logistyczne na polskim rynku. Wszak wiele konkurencyjnych firm świadczących tego rodzaju usługę, niewątpliwie byłoby zainteresowanymi danymi. Znając koszty po stronie Spółki, konkurencyjni przedsiębiorcy prowadzący działalność w dziedzinie magazynowania mogliby wykorzystać te dane przy konstruowaniu ofert dla klientów.

Koszty magazynowania pakietów są danymi liczbowym posiadającymi niewątpliwie dla Spółki wartość gospodarczą, co do których Spółka podjęła niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Z powyższą decyzją nie zgodziło się Stowarzyszenie [...], które wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

WSA w Warszawie podkreślił, że w sprawie okolicznością niesporną jest, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowane przez stronę skarżącą informacje mieściły się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej.

Natomiast istota sprawy sprowadzała się do oceny czy podmiot zobowiązany zasadnie przyjął, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa.

Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przepis ten stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub innej informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Celem ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jest ochrona swobody działalności gospodarczej przez zapewnienie prawidłowości funkcjonowania i działania podmiotów gospodarczych w warunkach wolnej konkurencji do dostępu do rynku na równych prawach. Jednym z przewidzianych tą ustawą instrumentów zwalczania i zapobiegania nieuczciwej konkurencji w działalności gospodarczej jest ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa. Zastosowanie przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, definiującego pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa, również w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej, musi zatem mieć na uwadze wynikające z tego uwarunkowania.

Określone informacje podlegają ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa, jeżeli mają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą w tym znaczeniu, że ujawnione mogłyby być wykorzystane przez innego, konkurencyjnego przedsiębiorcę kosztem interesów posiadacza informacji, z narażeniem go na dający się oszacować i wykazać uszczerbek ekonomiczny. Inaczej mówiąc, sens i potrzeba ochrony określonych informacji w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa istnieje wówczas, gdy ujawnienie tych informacji może negatywnie wpłynąć, przynajmniej potencjalnie na interesy przedsiębiorcy, pogarszając, czy zagrażając jego pozycji ekonomicznej względem konkurentów rynkowych. Wynika z tego oczywisty związek pomiędzy ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa a warunkami gospodarczymi, w których prowadzi ono swoją działalność. Tej ochrony wymaga przedsiębiorca działający w warunkach rynkowych, których podstawową cechą jest konkurencyjność.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowym, na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji formułuje się tezę, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (informacja o określonej treści, mająca wartość gospodarczą) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niedostępnej dla osób trzecich.

Oba te elementy – przesłanki uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa – mają charakter obiektywny. Stwierdzenie ich istnienia nie może się opierać wyłącznie na przekonaniu samego przedsiębiorcy, wymaga odwołania się do konkretnych okoliczności faktycznych.

Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zatem zawierać argumentację polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, że informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej poufności. Nie jest wystarczające samo oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą. W tej sytuacji, organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają dla danego przedsiębiorcy określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ponadto wykazać, że zachowanie tej tajemnicy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej, ma większą doniosłość, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, Spółka nie wykazała w sposób należyty, że żądana przez Stowarzyszenie informacja publiczna, stanowi dla Spółki tajemnicę przedsiębiorcy podlegającą ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji, czy też oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Istotne przy tym jest to, że informacje te winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną działalnością gospodarczą. Innymi słowy, ważne jest, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu. Ponadto, ustawodawca tworząc omawiany przepis, odnosił się do pojęcia wartości gospodarczej istniejącej dla danego przedsiębiorcy. Wartość ta musi więc oczywiście mieć charakter obiektywny. Nie musi ona mieć zaś znaczenia dla wszystkich uczestników obrotu gospodarczego, czy też choćby znacznej jej ilości. Wystarczającą przesłanką do uznania pewnych danych za objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych. Ważne przy tym jest to, aby strona powołująca się na wartość gospodarczą określonych danych udowodniła istnienie tej okoliczności i sporządzając motywy decyzji, przedstawiła w nich swoją argumentację w sposób wyczerpujący. Tymczasem organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał, iż gospodarowanie mieniem Spółki, którego dotyczy zaskarżona decyzja, było związane z prowadzoną przez Spółkę działalnością gospodarczą. Powinien bowiem istnieć bezpośredni związek pomiędzy żądaną informacją publiczną a prowadzoną działalnością.

W okolicznościach sprawy nie można pomijać faktu, iż zawarcie umów i poczynienie wydatków, a także magazynowanie pakietów wyborczych nastąpiło w związku z realizacją decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2020 r., nakazującą Spółce realizację działań w zakresie przeciwdziałania COVID-19 zmierzających do przygotowania i przeprowadzenia wyborów Prezydenta RP w 2020 r. w trybie korespondencyjnym. Okoliczność ta została przez organ całkowicie pominięta w rozważaniach nad elementem materialnym tajemnicy przedsiębiorcy.

W ocenie Sądu, podmiot zobowiązany ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, że upublicznienie wnioskowanych informacji może potencjalnie zagrozić interesem Spółki i rzekomo wzmocnić pozycje podmiotów konkurencyjnych na rynku usług operatorów pocztowych. Takie uzasadnienie odmowy nie jest jednak wystarczające do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Nawet jeśli w rozpatrywanej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające powołanie się przez Spółkę na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, należałoby odnieść się do kolizji dwóch chronionych konstytucyjnie wartości, a więc prawa dostępu do informacji publicznej i prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Organ – odmawiając udzielenia tej informacji – nie podjął się jednak wyważenia proporcji pomiędzy koniecznością dostępu do informacji publicznej a koniecznością zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa, gdy tymczasem w orzecznictwie sądowym podkreśla się potrzebę przeprowadzenia w takich sytuacjach tzw. testu proporcjonalności.

Tak więc Spółka, wydając sporną decyzję, dopuściła się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji, dlaczego przyjęto, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, nie rozważyła wszystkich okoliczności sprawy.

Uzasadnienie spornej decyzji w sposób niepełny odnosiło się do przesłanek dających ewentualną podstawę do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdy tymczasem nie ulega wątpliwości, iż na organie odmawiającym udostępnienia informacji publicznej ciąży obowiązek wyraźnego wskazania w uzasadnieniu decyzji, że prawidłowo powołane przez przedsiębiorcę obostrzenie odwołujące się do tajemnicy przedsiębiorcy, stanowi zasadną podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodła [...] S.A., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie sprawy i uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez uwzględnienie skargi na decyzję oraz uchylenie decyzji w sytuacji, gdy [...] S.A. nie naruszyła przepisów procedury administracyjnej, tj. art. art. 7, art. 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. ponieważ wyjaśniła dostatecznie dlaczego jej zdaniem zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa oraz dlaczego jej zdaniem żądane przez skarżącą informacje posiadają dla Spółki określoną wartość gospodarczą;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez uwzględnienie skargi na decyzję oraz uchylenie decyzji w sytuacji, gdy w odniesieniu do informacji wnioskowanych do udostępnienia przez Stowarzyszenie, Spółka wykazała, że żądane dane mają dla niej obiektywną wartość gospodarczą oraz zamanifestowała wolę zachowania danych w poufności.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w treści art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki determinujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.),

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej powołano podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesiona skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

Biorąc pod uwagę istotę sporu w niniejszej sprawie oraz uwzględniając komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej wraz z ich uzasadnieniem należało odnieść się do nich łącznie.

Spór w sprawie dotyczy tego, czy informacje objęte pkt 1-2 i 5 wniosku z dnia 16 czerwca 2020 r., a dotyczące zawartych umów związanych z realizacją decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2020 r. – z kim zawarto umowę, przedmiot umowy, kwota umowy; wszystkich wydatków związanych z realizacją decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2020 r. oraz jaki jest koszt magazynowania tzw. pakietów wyborczych mogą być udostępnione, mimo że, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, zawierają tajemnicę przedsiębiorcy.

Na wstępie należy wskazać, że WSA w Warszawie słusznie uznał, że żądane dane w postaci umów i wydatków związanych z realizacją decyzji Prezesa Rady Ministrów z 16 kwietnia 2020 r. – z kim zawarto umowę, przedmiot umowy, kwota umowy; wszystkich wydatków związanych z realizacją decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2020 r. oraz kosztów magazynowania tzw. pakietów wyborczych stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zawierają bowiem informację o działaniu podmiotu sprawującego funkcje publiczne oraz gospodarowaniu majątkiem publicznym. Po pierwsze, dotyczą sposobu wykonania zadania publicznego objętego decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2020 r., a po drugie, wykonania przez Spółkę zadania publicznego związanego z przygotowaniem wyborów Prezydenta RP w dniu 10 maja 2020 r.

Skarżący kasacyjnie odmówił udostępnienia danych zawartych w pkt 1-2 i 5 wniosku z dnia 16 czerwca 2020 r. z powołaniem się na art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przepis ten określa, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca przy zachowaniu należytej staranności, podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Powyższe wskazuje, że dla odmowy udostępnienia określonej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 kwietnia 2013 r.; sygn. akt I OSK 192/13; z dnia 29 kwietnia 2016 r.; sygn. akt I OSK 2490/14; z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1993/16). Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia określonych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Tym samym wynikające z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) powinno zawierać argumentację wskazującą na okoliczność spełnienia zarówno przesłanek formalnych, jak i materialnych odmowy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione, aby dana informacja publiczna podlegała ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Nie jest natomiast wystarczające - jak zasadnie skonstatował Sąd pierwszej instancji - ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Konieczne jest wykazanie, że konkretne informacje zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa. Szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, w których dokonuje się analizy takich klauzul generalnych jak "tajemnica przedsiębiorcy" i "tajemnica przedsiębiorstwa". Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 5 lipca 2013 r.; sygn. akt I OSK 511/13).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie przesłanki odmowy udzielenia informacji publicznej nie zostały przez Spółkę szczegółowo omówione i wyjaśnione w sposób należyty i wyczerpujący. Jak trafnie podniósł WSA w Warszawie, organ w zaskrzonej decyzji nie wykazał, że gospodarowaniem mieniem Spółki, którego dotyczy zaskarżona decyzja było związane z powadzoną przez Spółkę działalnością gospodarczą. Należy bowiem podkreślić, że celem działalności gospodarczej Spółki nie jest organizacja wyborów, a w tym zakresie Spółka działała jako wykonawca decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2020 r., która dotyczyła wykonania postępowań w ramach przeciwdziałania epidemii COVID -19 i zmierzała do przeprowadzenia przez Spółkę z faktycznym pominięciem PKW wyborów Prezydenta RP w maju 2020 r. Było to zatem działanie publiczne, a Spółka wykonywała w tym zakresie czynności jak organ państwa a nie operator pocztowy działający na konkurencyjnym rynku usług pocztowych. Prawidłowym jest zatem pogląd Sądu pierwszej instancji, że Spółka w zaskarżonej decyzji z dnia 9 lipca 2020 r. pominęła okoliczności związane z wykonaniem decyzji Prezesa Rady Ministrów. Nadto nawet gdyby zasadnym było odwołanie się przez skarżącego kasacyjnie do art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, to Spółka nie przeprowadziła testu proporcjonalności, co ze względu choćby na emocje społeczne jakie wywołuje sprawa tzw. "wyborów kopertowych", powinno mieć miejsce. Tymczasem Spółka w zaskarżonej decyzji przyjęła, bez zastosowania testu proporcjonalności, że całość danych objętych pkt 1-2 i 5 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy, co uznać należało za wadliwe.

Dodać również należy, że zasadnie WSA w Warszawie argumentował, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy i musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej. W kontekście powyższego wymaga podkreślenia, że Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował wystąpienia przesłanek materialnych uznania wnioskowanych przez skarżącego informacji za tajemnicę przedsiębiorcy. Sąd meriti stwierdził natomiast, że nie zostało dostatecznie wykazane wystąpienie przesłanek formalnych i materialnych przypisanych wnioskowanym informacjom przymiotu tajemnicy przedsiębiorcy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego podmiotu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 lipca 2022 r.; sygn. akt III OSK 1301/21; z dnia 13 kwietnia 2016 r.; sygn. akt I OSK 2950/14 oraz z dnia 7 kwietnia 2022 r.; sygn. akt III OSK 1258/21). Tymczasem jak wynika z treści decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej jednym z powodów odmowy udostępnienia żądanych danych była obawa, że ujawnienie danych "mogłoby skutkować negatywną kampanią informacyjną skierowaną wobec Poczty" (s. 6 uzasadnienia decyzji z dnia 9 lipca 2020), a zatem nie ujawniono danych ze względu na obawę przed negatywną reakcją Polaków wobec działań Spółki. Takie sformułowanie w ogóle nie nawiązuje do przesłanek tajemnicy przedsiębiorstwa z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a jednocześnie może wskazywać, że Spółka chciała ukryć przed Polakami skutki swoich działań związanych wykonaniem decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2020 r., co jest całkowicie sprzeczne z ustanowionym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP politycznym prawem do informacji publicznej, będącym instrumentem kontroli przez społeczeństwo działań władz publicznych.

Podzielić więc należy stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, że uzasadnienie wydanej przez Spółkę decyzji cechuje ogólnikowość przedstawionej argumentacji. Uzasadnienie to zostało zatem sporządzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.