Wyrok z dnia 2024-11-20 sygn. II SA/Gd 618/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 roku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2024 roku, nr 010070/680/4555688/2023 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie informacji o przyznaniu świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżone postanowienie.

A. S. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: Prezes ZUS) z 25 kwietnia 2024 r., nr 010070/080/4555688/2023 (postępowanie nr 401876218), stwierdzające niedopuszczalność jej odwołania.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Informacją z 17 lipca 2023 r., nr 010070/080/4555688/2023 (postępowanie nr 401876218) Zakład Ubezpieczeń Społecznych Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin poinformował, że wnioskodawczyni – A. S., zostało przyznane świadczenie wychowawcze na dziecko N. S., w kwocie 250 zł miesięcznie, na okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r.

Od informacji tej w dniu 20 lipca 2023 r., na formularzu Pisma Ogólnego do ZUS, skarżąca wniosła odwołanie wskazując, że kwota świadczenia na dziecko winna zostać przyznana jej w całości, albowiem na mocy porozumienia rodzicielskiego matka jako jedyna składa wniosek o świadczenie, a kwota świadczenia jest księgowana na specjalnym koncie założonym dla syna, do którego dostęp mają oboje rodzice. Niezbędna dokumentacja w tym zakresie była już organowi przedłożona.

Postanowieniem z 25 kwietnia 2024 r. Prezes ZUS stwierdził niedopuszczalność odwołania wskazując, że zgodnie z art. 13a ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2023 r. poz. 810), dalej jako "ustawa", przyznanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji. W przypadku przyznania tego świadczenia właściwy organ zobowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy o tym fakcie.

W skardze od tego postanowienia strona wniosła o jego uchylenie i uchylenie poprzedzającej go informacji oraz pozostawienie w mocy pierwotnie wydanej decyzji z 17 sierpnia 2022 r. i decyzji z 24 lipca 2022 r. Strona domagała się też uchylenia środka w postaci zwrotu połowy wypłaconego świadczenia 500+ i 300+ za okres od 1 czerwca 2022 r., do 31 maja 2023 r. przez jego umorzenie oraz ponowne rozpoznanie wniosku z dnia 30 kwietnia 2023 r, o świadczenie 500+ i wypłatę połowy zabranego świadczenia od dnia obowiązywania przedmiotowego wniosku do chwili obecnej lub uzupełnienie wniosku o potrzebne dokumenty od ojca dziecka, celem uzyskania świadczenia w całości.

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła stan sprawy wskazując, że w dniu 29 kwietnia 2022 r. został przez nią złożony wniosek o świadczenie 500+, do którego załączono oświadczenie ojca dziecka z 29 kwietnia 2022 r., porozumienie rodzicielskie załączone do wyroku sygn. akt II C 4676/18. W dniu 22 lipca 2022 r. złożono wniosek o świadczenie 300+ załączając takie same dokumenty. Również do wniosku z 30 kwietnia 2023 r. o świadczenie 500+ na kolejny okres załączyła nowe oświadczenie ojca dziecka, porozumienie rodzicielskie i wyrok.

Wyjaśniła dalej, że na mocy porozumienia rodzicielskiego z 26 października 2019 r., stanowiącego podstawę wydania wyroku o opiece naprzemiennej, rodzice małoletniego ustalili, że będą składać wniosek wspólny wniosek o świadczenie wychowawcze. Następnie porozumienie to uzupełniono o oświadczenie ojca, że o pełne świadczenie występować będzie tylko jeden rodzic (matka). Zatem decyzję o jednym wniosku o całe świadczenie 500+ i 300+ rodzice podjęli zgodnie i na ten cel założyli też jedno konto, które służy do pokrywania wydatków związanych z dzieckiem. Okoliczności te były uwzględniane we wcześniejszych decyzjach, gdzie przyznano całe świadczenie 500+ za okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. i świadczenie 300+ za okres 2022/2023.

Do skargi załączyła kserokopie: wyroku rozwodowego z 4 grudnia 2019 r., porozumienia rodzicielskiego oraz oświadczeń ojca dziecka, a także korespondencję elektroniczną strony z organem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako "p.p.s.a.", sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem.

Niniejszą skargą strona zakwestionowała postanowienie Prezesa ZUS

z 25 kwietnia 2024 r., którym organ ten orzekł o niedopuszczalności odwołania od informacji ZUS z 17 lipca 2023 r. w sprawie przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na syna.

Podstawą prawną tej informacji była ustawa dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2023 r. poz. 810), dalej jako "ustawa". Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, dyrektora domu pomocy społecznej, rodziny zastępczej, osoby prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektora placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektora regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektora interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego. Wniosek składa się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 2). Wniosek i załączniki do wniosku są składane wyłącznie w postaci elektronicznej (ust. 5).

Kluczowe znaczenie dla rozpoznawanej sprawy mają natomiast przepisy art. 13a ustawy, z których wynika, że przyznanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji (ust. 1). Zakład Ubezpieczeń Społecznych udostępnia osobie ubiegającej się o świadczenie wychowawcze informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego na jej profilu informacyjnym (ust. 2). W sprawach odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego oraz nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję (ust. 4).

Z przytoczonych powyżej regulacji wynika więc jednoznacznie, że przyznanie świadczenia wychowawczego zgodnie z wnioskiem podmiotu uprawnionego, a więc co do całej kwoty wskazanej we wniosku, następuje w formie informacji, a nie decyzji administracyjnej. Forma decyzji administracyjnej jest zastrzeżona wyłącznie dla odmowy przyznania świadczenia (w całości lub w części), uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia oraz nienależnie pobranego świadczenia, co daje możliwość zastosowania do niej regulacji k.p.a., w tym przewidujących środki odwoławcze.

Nie ulega więc wątpliwości, że informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego nie stanowi rozstrzygnięcia, które ma charakter decyzji administracyjnej, a działanie organu uwzględniającego wniosek strony w przedmiocie świadczenia wychowawczego stanowi czynność materialno-techniczną. Prawidłowość powyższej wykładni potwierdza zarówno literalne brzmienie przywołanych przepisów, jak również regulacje odnoszące się do sposobu komunikowania informacji o świadczeniu podmiotom zainteresowanym. Z art. 13a ust. 2 ustawy wynika, że nie tylko zawiadomienie o umieszczeniu informacji na profilu informacyjnym ZUS, ale także sama informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego mogą zostać przesłane osobie ubiegającej się o to świadczenie na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej bądź numer telefonu. Takie działanie jest wykluczone w przypadku decyzji administracyjnej wydawanej w sprawie świadczenia wychowawczego w przypadkach, o których mowa w art. 13a ust. 4 ustawy. W odniesieniu do tych aktów, zgodnie z ust. 5 wskazanej regulacji, jedynie informacja o umieszczeniu decyzji na profilu informacyjnym może zostać przesłana osobie ubiegającej się lub otrzymującej świadczenie wychowawcze na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej lub numer telefonu.

Powyższą regulację wprowadzono do omawianej ustawy na mocy ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 924). Nowelizacja wprowadziła likwidację obowiązku rozstrzygania o przyznaniu świadczenia wychowawczego w drodze decyzji administracyjnej na rzecz prostszego rozwiązania, polegającego na wydawaniu informacji o przyznaniu świadczenia. Z uzasadnienia ww. ustawy nowelizującej wynika m.in., że "(...) proponowane rozwiązanie ma uprościć postępowanie i przyśpieszyć wypłaty przyznanego świadczenia wychowawczego. Zamiast wydawać, podpisywać i doręczać decyzję administracyjną przyznającą świadczenie, organ właściwy wyśle stronie na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej informację potwierdzającą przyznanie wnioskowanego świadczenia, zaś w przypadku braku adresu poczty elektronicznej strona będzie mogła odebrać w postaci papierowej informację o przyznaniu świadczenia. Nieodebranie informacji w żadnym razie nie będzie wstrzymywało wypłaty przyznanego świadczenia. W celu zapewnienia prawa do odwołania obowiązek wydawania decyzji administracyjnych pozostanie w sprawach odmowy, uchylenia, zmiany prawa do świadczenia wychowawczego oraz w sprawach nienależnie pobranych świadczeń. Jest to rozwiązanie na wzór sprawdzonego już rozwiązania funkcjonującego w programie "Dobry start"" (https:/sejm.gov.pl, druk nr 3387).

Z powyższego wynika, że w celu uproszczenia postępowania, w sytuacji przyznania świadczenia wychowawczego, organ zobligowany jest wyłącznie do przekazania wnioskodawcy informacji o przyznanym świadczeniu. Nie jest istotne, czy taka informacja została odebrana przez osobę uprawnioną, gdyż ta okoliczność nie wstrzymuje wypłaty świadczenia. Dopiero wówczas, gdy w sprawie wystąpią elementy sporne, ustawa przewiduje wydanie aktu o charakterze władczym, zapewniającym uprawnionym prawo do składania środków odwoławczych, tj. wydanie decyzji. Jej doręczenie następuje w trybie przewidzianym w ustawie o pomocy państwa, z zastrzeżeniem, że w sprawach nieuregulowanych zastosowanie znajdą przepisy k.p.a., a odwołanie służy do Prezesa ZUS. Charakter podejmowanych przez organy działań, sposób ich komunikowania i zastrzeżenie formy decyzji dla sytuacji spornych dowodzi, że informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego nie stanowi rozstrzygnięcia o znamionach decyzji administracyjnej, co wyklucza możliwość jego zaskarżania w trybie odwoławczym.

Skoro więc informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego nie jest decyzją administracyjną, to - stosując wprost przepisy k.p.a., odwołanie od informacji o przyznaniu świadczenia wychowawczego niewątpliwie należałoby uznać za niedopuszczalne (art. 134 k.p.a.). Jednak mając na względzie "odpowiednie" stosowanie k.p.a. i zasady przyznawania świadczenia wychowawczego, w tym określenie przypadku przyznania tego świadczenia w niepełnej wysokości, należy uznać, że informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego (lub w innej wartości określonej przez organ), nie jest tylko czynnością materialno-techniczną, potwierdzającą jedynie ziszczenie się prawa określonego przepisami, ale ma cechy władczego rozstrzygnięcia, odmawiającego przyznania świadczenia w pełnej wysokości.

Jeżeli bowiem wniosek, jak w niniejszej sprawie, został złożony co do całości świadczenia, tj. wnioskodawczyni domagała się przyznania jej kwoty 500 zł, to przyznając jej kwotę wyłącznie 250 zł organ nie przyznawał tego świadczenia zgodnie z wnioskiem, lecz w sposób władczy ograniczył przysługujące wnioskodawczyni uprawnienie. W takim wypadku winien on w rzeczywistości wydać decyzję, w której orzeka o przyznaniu wnioskodawczyni części wnioskowanej kwoty, a co do pozostałej kwoty orzec o odmowie jej przyznania. Mimo braku wydania w niniejszej sprawie takiego rozstrzygnięcia, Sąd zauważa, że istotą kwestionowanej informacji z 17 lipca 2023 r. jest właśnie przyznanie skarżącej części wnioskowanego świadczenia a w części odmowa jego przyznania. W takiej sytuacji konieczne jest zapewnienie obywatelowi możliwości obrony swoich praw określonych przepisami, tj. uprawnienia do kwoty 500 zł, i zapewnienie zachowania konstytucyjnie chronionej zasady dwuinstancyjności (art. 78 Konstytucji RP), a także prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP).

Dlatego też, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie niewątpliwie mieliśmy do czynienia z decyzją administracyjną, mimo iż organ ją wydający nie posłużył się takim oznaczeniem. Niemniej jednak, akt ZUS z 17 lipca 2023 r. zawiera inne określone przepisami elementy decyzji administracyjnej (tj. oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji). W konsekwencji zaś Prezes ZUS powinien też potraktować pismo skarżącej z 20 lipca 2023 r. jako odwołanie. Tym bardziej, że na formularzu Pisma Ogólnego strona rodzaj pisma oznaczyła jako "odwołanie", a z jego treści jasno wynika, że skarżąca kwestionuje wysokość, w jakiej przyznano jej świadczenie. Dochowany został także termin na złożenie odwołania.

Z powyższych względów Sąd uznał skargę za zasadną, albowiem Prezes ZUS nieprawidłowo dokonał wykładni art. 13 ustawy i uznał, że pismo ZUS z 17 lipca 2023 r. jest informacją o przyznaniu świadczenia wychowawczego, nie zaś decyzją w części przyznającą to świadczenie, a w części odmawiającą jego przyznania i w konsekwencji nieprawidłowo zastosował art. 134 k.p.a. stwierdzając niedopuszczalność wniesionego odwołania. Tymczasem, ze względu na istotę i prawne skutki pisma ZUS z 17 lipca 2023 r,. należało uznać je za decyzję, a wniesione od niego odwołanie strony rozpoznać merytorycznie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. zaskarżone postanowienie uchylił.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezes ZUS uwzględni ocenę prawną dokonaną w tym wyroku i rozpozna merytorycznie odwołanie skarżącej z 20 lipca 2023 r.

Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym z uwagi na złożony w treści odpowiedzi na skargę przez Prezesa ZUS wniosek, przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez skarżącą w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku w tym przedmiocie wraz z pouczeniem (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.