Wyrok z dnia 2024-02-28 sygn. I OSK 1163/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant: sekretarz sądowy Dominik Kozarski po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 345/21 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 7 grudnia 2020 r. nr DSZ.V.5321.5700.2.2020.MK w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od M. B. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. I SA/Wa 345/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 7 grudnia 2020 r. nr DSZ.V.5321.5700.2.2020.MK w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 20 października 2020 r. nr PS-IX.9471.1.2020.KG.ŚW-NP.2; w pkt 2. umorzył postępowanie administracyjne.

W uzasadnieniu powyższego wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny:

Minister Rodziny i Polityki Społecznej decyzją z 7 grudnia 2020 r. nr DSZ.V.5321.5700.2.2020.MK po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania M. B. (dalej: skarżąca) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) w zw. z art. 1 ust. 2 i 3, art. 16 i art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 9 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z 20 października 2020 r. nr PS-IX.9471.1.2020.KG.ŚW-NP.2 w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego.

W toku postępowania ustalono, że skarżąca na podstawie informacji Burmistrza Miasta Augustowa z 6 września 2019 r. nabyła uprawnienia do świadczenia wychowawczego na dzieci: P. B. i S. B. w wysokości po 500 zł miesięcznie na każde dziecko na okres od 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r. Pismem z 27 marca 2020 r. znak: PS-IX.9471.1.2020.KG.ŚW Wojewoda Podlaski poinformował, że w sprawie ww. dzieci skarżącej i P. B. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczenia wychowawczego w okresie od 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r., w związku z zatrudnieniem ojca dzieci – P. B. w Norwegii od 9 lipca 2019 r. Na tej podstawie Burmistrz Miasta Augustowa decyzją z 14 kwietnia 2020 r. uchylił prawo do świadczenia wychowawczego (ww. informacja z 6 września 2019 r.) za wskazany okres. Następnie pismem z 25 czerwca 2020 r. Wojewoda Podlaski poinformował o przyznaniu skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego w postaci dodatku dyferencyjnego w wysokości 71,47 zł miesięcznie w okresie od 1 maja 2020 r. do 31 maja 2021 r. na dzieci P. B. i S. B. Wskazał, że w tym okresie pierwszeństwo do wypłaty świadczeń jest po stronie Norwegii.

W związku z powyższym Wojewoda Podlaski decyzją z 20 października 2020 r. stwierdził, że świadczenie wychowawcze w kwocie 6.460,72 zł wypłacone skarżącej za okres od października 2019 r. do kwietnia 2020 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i zobowiązał skarżącą do zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami. W uzasadnieniu stwierdził, że informację dotyczącą podjęcia pracy przez P. B. na terenie Norwegii pozyskał z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Augustowie po ustaleniu miejsca zamieszkania przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Augustowie, natomiast datę rozpoczęcia zatrudnienia w Norwegii z instytucji norweskiej.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że w sprawie tej błędnie ustalono, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego ponieważ nie przebywa ona, ani jej synowie na terytorium Norwegii oraz że nie tworzy wspólnego gospodarstwa domowego z ojcem dzieci P. B. Nie informowała organu wypłacającego świadczenia o przebywaniu ojca dzieci za granicą, gdyż nie posiadała takiej wiedzy. Załączyła wyrok Sądu Okręgowego w Suwałkach I Wydział Cywilny z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I C 64/15, którym Sąd ten rozwiązał przez rozwód małżeństwo skarżącej i P. B.

Zaskarżoną decyzją z 7 grudnia 2020 r. Minister Rodziny i Polityki Społecznej po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania skarżącej utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z 20 października 2020 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i stwierdził, że we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego z 5 września 2019 r. skarżąca oświadczyła, że żaden z członków jej rodziny nie przebywa poza granicami Polski, w kraju, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Skarżąca została pouczona, że niepoinformowanie organu właściwego, prowadzącego postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego o zmianach mających wpływ na to prawo może skutkować powstaniem nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, a w konsekwencji koniecznością jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo wskazał, że świadczenie wychowawcze wypłacone skarżącej w pełnej wysokości za okres od 1 października 2019 r. do 30 kwietnia 2020 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi. Odnosząc się do argumentów podniesionych odwołaniu wskazał, że w kwestii interpretacji określenia "członek rodziny" w rozumieniu art. 1 lit. i akapit 1 ppkt i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE.L.2004.166.1, zwanego dalej: rozporządzeniem nr 883/2004) wypowiedział się Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w orzeczeniu z 26 listopada 2009 r. w sprawie C-363/08 – Slanina. Zdaniem organu, z wyroku tego wynika, że ojciec i dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit. i rozporządzenia nr 883/2004, a dla ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, bez znaczenia jest sytuacja czy dziecko przebywa pod stałą opieką rodzica oraz czy rodzic faktycznie spełnia obowiązek alimentacyjny, a także czy rodzice są małżeństwem. Podobne stanowisko TSUE zajął też w wyroku z 22 października 2015 r. w sprawie C-378/14 - Trapkowski. W konkluzji Minister stwierdził, że organ I instancji prawidłowo wykazał, że związku z tym, że skarżąca nie jest aktywna zawodowo w Polsce, a ojciec dzieci jest zatrudniony w Norwegii, przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają w sprawie zastosowanie. Organ poinformował też skarżącą o treści art. 25 ust. 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i umorzenie postępowania.

W piśmie z 6 września 2021 r. skarżąca złożyła wniosek dowodowy o uwzględnienie treści pisma Wojewody Podlaskiego z 17 sierpnia 2021 r. na okoliczność tego, że świadczenie wychowawcze z Norwegii jej nie przysługuje i nie zostało jej faktycznie wypłacone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, wskazując, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 1 ust. 2 i 3, art. 16 i art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 9 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 1 ust. 3 powołanej ustawy prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2 (obywatelom polskim i w określonych tym przepisem sytuacjach cudzoziemcom), jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Rozpoznając tę sprawę organy przyjęły, że przywołane w cytowanym przepisie zastrzeżenie odnoszące się do przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, znajdzie w tej sprawie zastosowanie. Organy przyjęły bowiem, że zastosowanie znajdzie art. 16 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, zgodnie z którym w przypadku przebywania osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2 (m. in. matka albo ojciec), lub członka rodziny tej osoby w dniu przyznania świadczenia wychowawczego lub po tym dniu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1 (tj. państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego), organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Podlaski przyjął, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i dlatego skarżąca została uznana za osobę, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze. W związku z tym kontrolowanymi w tej sprawie decyzjami – stosownie do treści art. 16 ust. 6 i ust. 10 oraz art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 9 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci – skarżąca została zobowiązana do jego zwrotu wraz z odsetkami. Podstawą tak dokonanej oceny było ustalenie, że P. B. - ojciec synów skarżącej: P. B. i S. B. jest jej członkiem rodziny, gdyż biologiczny ojciec, matka i dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit. i akapit 1 ppkt i rozporządzenia nr 883/2004. Wobec powyższego bez znaczenia jest sytuacja między rodzicami, tj. czy są oni małżeństwem, czy też nie. W związku z tym, że skarżąca nie jest aktywna zawodowo w Polsce, a ojciec dzieci jest zatrudniony w Norwegii od dnia 9 lipca 2019 r., przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają w sprawie zastosowanie w okresie wskazanym w wydanych w sprawie decyzjach.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powyższe stanowisko organów jest błędne. Organy przede wszystkim dokonały w tej sprawie błędnej wykładni pojęcia "członek rodziny" określonego w art. 16 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i błędnie tym samym założyły, że P. B. - ojciec synów skarżącej: P. B. i S. B. jest jej członkiem rodziny w rozumieniu przepisu art. 1 lit. i akapit 1 ppkt i rozporządzenia nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie z jego treścią członek rodziny oznacza m.in. każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo na mocy którego przyznawane są świadczenia. Przepis ten wprost odsyła zatem do ustawodawstwa krajowego, które w omawianej ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci takiej definicji nie zawiera.

Definicję rodziny w polskim systemie prawnym określa natomiast powołany w skardze art. 6 pkt 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym "rodzina" – to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. I OSK 1536/12).

Definicję rodziny zawiera także art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wskazując, że przez rodzinę rozumie się odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2017 r. poz. 2092 oraz z 2019 r. poz. 1818); do członków rodziny nie zalicza się natomiast dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.

Sąd wskazał, że skarżąca do odwołania od decyzji organu I instancji dołączyła wyrok Sądu Okręgowego w Suwałkach I Wydział Cywilny z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I C 64/15, którym Sąd ten rozwiązał przez rozwód jej małżeństwo z P. B. (z jego winy), a wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi: P. B. i S. B. powierzył skarżącej i przy niej ustalił miejsce stałego pobytu dzieci, natomiast władzę rodzicielską P. B. ograniczył do prawa interesowania się ich stanem zdrowia i rozwojem, uzależnił kontakty P. B. z dziećmi (we wskazanych terminach) od zachowania trzeźwości (...) i zasądził od P. B. na rzecz dzieci alimenty.

Zdaniem Sądu, sam fakt, że P. B. jest ojcem synów skarżącej (na co wskazywały organy w wydanych w sprawie decyzjach), z całą pewnością nie jest wystarczający do uznania go za członka jej rodziny w rozumieniu powołanych wyżej przepisów prawa, szczególnie wobec treści powołanego wyroku rozwodowego. Skarżąca w toku postępowania powołując się na ten wyrok konsekwentnie podnosiła przy tym, że P. B. nie uczestniczy w wychowywaniu ich wspólnych dzieci, nie płaci alimentów, nie ma z nią żadnego kontaktu, jak również nie zna jego miejsca zamieszkania. Powyższe znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, skoro informację dotyczącą sytuacji zawodowej oraz miejsca zamieszkania P. B. organ pozyskał z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Augustowie po ustaleniu jego miejsca zamieszkania przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Augustowie. Jeżeli więc przyjąć, że skarżąca jest osobą rozwiedzioną i wychowuje synów samodzielnie, bez udziału ojca, to już tylko z tego powodu nie można zasadnie twierdzić, że jest on członkiem jej rodziny.

Według Sądu I instancji przyjęta interpretacja ww. przepisów zgodna jest z ratio legis ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Celem bowiem świadczenia wychowawczego jest stosownie do treści art. 4 ust. 1 tej ustawy częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Jeżeli zatem ojciec dziecka, niebędący mężem matki, nie uczestniczy w wychowywaniu dziecka, nie wykonuje nad nim opieki, to trudno uznać, że będzie on uprawniony do ww. świadczenia. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 22 omawianej ustawy, który w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, nakazuje przyznać świadczenie temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 430/20).

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że w tej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 16 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a w konsekwencji organy orzekające błędnie uznały, że we wskazanym w decyzjach okresie należy zastosować przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. P. B. niezasadnie bowiem został uznany za członka rodziny skarżącej i tym samym jego zamieszkiwanie i praca na terenie Norwegii - we wskazanym okresie - pozostaje bez znaczenia.

Na marginesie Sąd Wojewódzki zauważył, że powołane przez organ odwoławczy wyroki TSUE z 26 listopada 2009 r. w sprawie C-363/08 – Slanina i z 22 października 2015 r. w sprawie C-378/14 – Trapkowski zostały wydane w odmiennym stanie faktycznym i prawnym. Jak stwierdził przy tym TSUE w wyroku z 2 kwietnia 2020 r. wydanym w sprawie C-802/18 (odwołując się m.in. do ww. orzeczeń), świadczenia rodzinne ze swej natury nie mogą być uważane za należne danej osobie w oderwaniu od jej sytuacji rodzinnej.

Reasumując Sąd stwierdził, że zaprezentowane w wydanych w sprawie decyzjach rozumienie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci świadczy o niewłaściwej ocenie przez organy administracji sytuacji rodzinnej skarżącej. Organy orzekające w sprawie nie dokonały wyczerpującego rozpatrzenia i prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym naruszyły przepisy art. 7, art. 7a, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107§ 3 k.p.a. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Rodziny i Polityki Społecznej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:

- naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy - w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. art.134 §1 p.p.s.a. w zw. z art.110 k.p.a., polegające na przekroczeniu granic sprawy administracyjnej poprzez kontrolę słuszności odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, wynikającej z informacji Wojewody Podlaskiego znak: PS-IX.9471.1.2020.KG.ŚW z dnia 25 czerwca 2020 r. oraz decyzji Wojewody Podlaskiego znak: PS-IX.947.1.2020.KG.ŚW z dnia 10 września 2020 r., które nie były przedmiotem zaskarżonej decyzji w sprawie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, naruszając tym samym zasadę związania organu administracji uprzednio wydaną decyzją, od chwili jej doręczenia.

W przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. - art. 267 zdanie pierwsze lit. b Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z 7.06.2016, str. 1; Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, z późn. zm.), zwanego dalej "Traktatem", w związku z art. 9 oraz art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), a także art. 91 § 1 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z dnia 25 września 2012 r. (Dz. Urz. L 265 z 29.9.2012; z późn. zm.), zwanego dalej "Regulaminem" - poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie, polegające na dokonaniu wykładni przepisu prawa pochodnego Unii Europejskiej z pominięciem wykładni tego przepisu dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zwany dalej "Trybunałem" lub "TSUE",

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. art. 1 lit. i akapit pierwszy 1. ppkt i oraz akapit 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004 r. z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 883/2004" przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ojciec synów M. B. nie jest członkiem ich rodziny w rozumieniu przytoczonych przepisów rozporządzenia 883/2004, podczas gdy literalne brzmienie art. 1 lit. i akapit pierwszy 1. ppkt i oraz akapit 3 rozporządzenia 883/2004 oraz przedstawiona w przedmiotowej kwestii interpretacja Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w analogicznych sprawach C -363/08 Slanina oraz C -378/14 Trapkowski, wskazują, że biologiczny ojciec, matka i dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit. i akapit pierwszy 1. ppkt i oraz akapit 3 rozporządzenia 883/2004 a w efekcie tego:

- naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. art. 16 ust. 1 i 2 u.p.p.w.d. - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki, w których mają albo mogą mieć zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, podczas gdy zgodnie z art. 1 lit. i akapit trzeci oraz art. 2 ust. 1 rozporządzenia 883/2004 wraz z interpretacją Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, mają one zastosowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na przebywanie członka rodziny wnioskodawcy świadczenia wychowawczego poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego;

- naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez bezpodstawne zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy faktycznym powodem uchylenia decyzji organów obu instancji było przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego tj. art. 1 lit. i akapit pierwszy 1. ppkt i oraz akapit 3 rozporządzenia 883/2004;

- naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy - w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. art.133 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na wyjściu poza granice materiału znajdującego się w aktach sprawy przez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów złożonych przez skarżącą, pomimo że nie wniosły one niczego nowego do sprawy, a sąd jest obowiązany dokonywać kontroli rozstrzygnięć na podstawie materiałów zebranych w aktach sprawy;

- naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 7a, art.9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 "k.p.a." - poprzez bezpodstawne uznanie, że organ orzekający nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia i prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, a tym samym naruszył treść ww. przepisów nie przedstawiając żadnych argumentów na poparcie zarzutów, podczas gdy organ wypełnił wszystkie przesłanki prawidłowego wypełnienia norm wskazanych przepisów postępowania, co znalazło odzwierciedlenie w treści bezpodstawnie uchylonych decyzji organu oraz sporządzonych do niej uzasadnień.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Wnoszono przy tym o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Ponadto, skarżący kasacyjnie organ wnosił o przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej - w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej o następującej treści:

"Czy biologiczny ojciec, matka oraz dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit. i akapit 1. ppkt1 oraz akapit 3 rozporządzenia 883/2004, niezależnie od sytuacji pomiędzy rodzicami dziecka tj. czy są oni małżeństwem czy też nie, czy prowadzą wspólnie gospodarstwo domowe czy też nie oraz czy też rodzic spełnia wobec dziecka obowiązek alimentacyjny czy też nie?"

a w konsekwencji przestawienia tego pytania,

wniesiono o zawieszenie postępowania stosownie do art.124 § pkt 5 w zw. z art.193 p.p.s.a.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Z uwagi zaś na ścisłe powiązanie ze sobą zarzutów procesowych z zarzutami materialnymi, celowym wydaje się ich łączne rozpoznanie.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407, z późn. zm. zwanej dalej "u.p.p.w.d.") w przypadku gdy osoba, o której mowa w art. 4 ust. 2, lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie (ust. 1). W przypadku natomiast gdy wojewoda ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ustala prawo do świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 11 (ust. 5). Dodać też w tym miejscu trzeba, że po myśli art. 2 pkt 15 u.p.p.w.d., ilekroć w ustawie jest mowa o przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego – oznacza to rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania w/w rozporządzenia nr 883/2004. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić więc trzeba, że gdy rodzice dziecka zamieszkują w różnych państwach członkowskich, zagadnienie prawa do świadczeń z ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, regulują przepisy art. 67 i art. 68 rozporządzenia 883/2004.

Zgodnie z art. 67 w/w rozporządzenia, osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. Po myśli zaś art. 68 cyt. rozporządzenia, w przypadkach w których na podstawie więcej niż jednego Państwa Członkowskiego udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny zastosowanie mają zasady pierwszeństwa, które przewidują że w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów w pierwszej kolejności prawa udzielone z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskane na podstawie miejsca zamieszkania.

Ponadto rozporządzenie to zawiera także definicję "członka rodziny". W myśl art. 1 lit. i akapit pierwszy cyt. rozporządzenia, za członka rodziny uważa się każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego jest przyznawane świadczenie. Przepis art. 1 lit. i akapit drugi rozporządzenia, stanowi jednak, iż jeżeli ustawodawstwo Państwa Członkowskiego, które ma zastosowanie zgodnie z akapitem pierwszym, nie dokonuje rozróżnienia pomiędzy członkami rodziny a innymi osobami, do których się ono stosuje, to za członków rodziny uważa się małżonków, nieletnie dzieci i dzieci pozostające na utrzymaniu, które osiągnęły pełnoletniość. Zgodnie przy tym z art. 1 lit. i akapit trzeci rozporządzenia 883/2004, jeżeli, na podstawie ustawodawstwa, które ma zastosowanie zgodnie z akapitem pierwszym i drugim, osoba jest uważana za członka rodziny lub członka gospodarstwa domowego tylko wtedy, gdy mieszka ona w tym samym gospodarstwie co ubezpieczony albo emeryt lub rencista, to warunek ten uważa się za spełniony, jeśli wspomniana osoba pozostaje głównie na utrzymaniu ubezpieczonego albo emeryta lub rencisty. Na zasadzie z kolei art. 2 ust. 1 rozporządzenia 883/2004, jego przepisy stosuje się również do członków rodzin obywateli Unii Europejskiej.

Z uwagi zatem na powyższe, w świetle wyżej przytoczonych regulacji prawnych, niewątpliwie w sprawie dotyczącej przyznania świadczenia wychowawczego biologiczny ojciec dziecka powinien być traktowany jako członek rodziny. Ustawa regulująca zasady przyznawania świadczeń wychowawczych nie zawiera bowiem ani definicji legalnej rodziny, czy członka rodziny, ani też nie definiuje pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko.

Zdaniem przy tym składu orzekającego, błędne było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż w tego rodzaju sprawie można było "posiłkowo" stosować definicje legalne z ustawy o pomocy społecznej i ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poglądu tego przy tym Sąd Wojewódzki w żaden sposób nie uzasadnił, natomiast zaakcentować wypada, że ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zawierała początkowo (w nieaktualnej już wersji) własną definicję legalną pojęcia" rodziny. Definicja ta jednak następnie, z dniem 1 lipca 2019 r., na podstawie art. 1 ustawy z 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i innych ustaw (Dz.U.2019 poz. 924), została z tekstu ustawy usunięta. W związku z tym, skoro ustawodawca uznał początkowo za konieczne określenie wspomnianego wyżej pojęcia w sposób odrębny dla tej ustawy, to nie można było przyjmować, że dopuszczalne było definiowanie instytucji "rodziny" czy "członka rodziny" na podstawie przepisów innej ustawy, która wprawdzie regulowała także świadczenia należne rodzinom, ale w sposób odrębny od świadczenia wychowawczego. Wskazać też trzeba, że jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2023 r. (sygn. akt I OSK 2168/21), a który to wyrok został wydany w analogicznej do rozpoznawanej sprawy, usunięcie z ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci definicji "rodziny", jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, było podyktowane wprowadzeniem do wspomnianej ustawy nowych rozwiązań, warunkujących przyznanie świadczenia wychowawczego. Aktualnie bowiem świadczenie wychowawcze obejmuje wszystkie dzieci do 18 roku życia, niezależnie od sytuacji dochodowej rodziny. Ustawodawca zaś uznał, że zmiana ta czyniła koniecznym usunięcie z ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. jako zbędnych wszystkich przepisów dotyczących rozwiązań z zakresu kryterium dochodowego uprawniającego do świadczenia wychowawczego. Należały zaś do nich przepisy, które bezpośrednio odnosiły się do pojęcia dochodu oraz przepisy, które pośrednio związane były z uzależnieniem świadczenia od dochodu, jak np. definicja "rodziny". Autorzy projektu zmiany wskazywali przy tym w jego uzasadnieniu, że pozostawienie w niektórych przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci pojęcia "członek rodziny" (bez zdefiniowania jego znaczenia), jak np. w art. 8 ust. 1 pkt 4, służyć miało potrzebom realizacji przepisów o koordynacji systemów, z uwagi na to, że w różnych państwach członkowskich obowiązują niejednolite wymogi uprawniające do odpowiednika świadczenia wychowawczego. Także więc z tej przyczyny dopuszczono w art. 13 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, możliwość przedstawienia we wniosku informacji o osobach "bliskich", bliżej ich nie precyzując. Z powyższego zatem wynikało, że pojęciu "członek rodziny" nie można było przypisywać takiego znaczenia, jakie ma on znaczenie w ustawie o świadczeniach rodzinnych, gdzie kryterium dochodowe wpływa na zasadność żądania objętego tą ustawą.

W rezultacie zatem skład orzekający w sprawie o sygnaturze akt I OSK 2168/21) uznał, iż przedstawione wyżej celowe zabiegi ustawodawcy, mające na uwadze eliminację niektórych pojęć z ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, uniemożliwiały odniesienie do niej m.in. definicji "rodziny" z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych a skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela.

Z tych zatem powodów, wykładnia prawa materialnego, dokonana w zaskarżonym wyroku nie była trafna a to czyniło zarzuty kasacyjne materialnoprawne oraz zarzuty oparte na art. 16 ust. 1, 4 i 5 u.p.p.w.d., zasadnymi. Skoro bowiem ustawa o pomocy państwa w wychowania dzieci nie zawierała definicji "członka rodziny", to zasadnym było posłużenie się przez organy określeniem tego pojęcia zawartym w rozporządzeniu nr 883/2004. Przyjmowało zaś ono, jak wyżej wskazano, że za członków rodziny dziecka uważa się m.in. jego rodziców (art. 1 ust. 2 ww. rozporządzenia). Zgodnie zaś z zasadą pierwszeństwa, o której stanowi art. 68 ust.2 w związku z art. 68 ust.1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r., w sytuacji gdy matka dziecka nie pracuje i zamieszkuje z dzieckiem w Polsce a ojciec dziecka zamieszkujący w Norwegii tam pracuje, to pierwszeństwo ma prawo miejsca zatrudnienia ojca. W tym wypadku było to prawo norweskie.

W świetle powyższego zbędne zatem było występowanie przez skład orzekający z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej – w trybie art. 267 TFUE.

Przedstawiona wyżej wykładnia prawa materialnego w oczywisty sposób przekładała się na zarzuty procesowe, oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Przy tego rodzaju wykładni prawa, zbędne było bowiem prowadzenie jeszcze innych ustaleń faktycznych oraz czynności dowodowych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji było zaś dokładne i czytelne.

Zasadny także okazał się zarzut oparty na przepisach art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki, dopuszczając bowiem dowód uzupełniający z treści przedłożonego przez uczestniczkę postępowania pisma Wojewody Podlaskiego z dnia 17 sierpnia 2021 r. istotnie wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy. W piśmie tym bowiem strona norweska informowała o trudnościach związanych z ustaleniem miejsca zamieszkania P. B. i przewidywanych następstwach tego faktu. Dowód ten został dopuszczony na okoliczność potwierdzenia składanych przez stronę zarzutów oraz braku dotychczasowego wypłacenia jej świadczenia wychowawczego z Norwegii. Sąd administracyjny nie jest zaś przecież – generalnie - upoważniony do prowadzenia postępowań dowodowych w sprawach administracyjnych. Może jedynie przeprowadzić dowód uzupełniający w sprawie, w której została wydana zaskarżona doń decyzja. Tymczasem w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń dowód ten nie miał żadnego znaczenia. Będzie mógł mieć natomiast znaczenie w odrębnym postępowaniu, a które nie będzie pozostawało w związku z możliwością zastosowania lub też niezastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wobec członka rodziny.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną i - z mocy art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.