Wyrok z dnia 2022-06-01 sygn. I SA/Wa 1468/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne w całości.

Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej: Minister) decyzją z [...] kwietnia 2021 r, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 1 ust. 2 i 3, art. 16 i art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 9 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407, ze zm., dalej: ustawa), po rozpatrzeniu odwołania K. H. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2021 r. w sprawie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego.

W uzasadnieniu decyzji Minister podkreślił, że prawomocną decyzją z [...] stycznia 2021 r. Wojewoda [...] dokonał zmiany przyznanego K. H. w dniu 3 sierpnia 2020 r. prawa do świadczenia wychowawczego w formie dodatku dyferencyjnego w okresie od 1 lutego 2019 r. do 30 września 2019 r. w ten sposób, że przyznał na rzecz każdego z dzieci: W. H. i D. H. świadczenia wychowawcze w formie dodatku dyferencyjnego w kwocie 79,50 zł za okres od 1 lutego 2019 r. do 28 lutego 2019 r., w kwocie 35,86 zł miesięcznie za okres od 1 marca 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. oraz w pełnej wysokości 500,00 zł w okresie od 1 września 2019 r. do 30 września 2019 r. Powyższe podyktowane było okolicznością zatrudnienia ojca dzieci na terytorium Królestwa Norwegii, a tym samym koniecznością zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Natomiast - z uwagi na aktywność zawodową wnioskodawczyni na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej od 5 sierpnia 2019 r. - Wojewoda przyjął, że w okresie od 1 września 2019 r. krajem pierwszeństwa do wypłaty świadczeń rodzinnych jest Polska.

Decyzją z [...] marca 2021 r. Wojewoda [...] ustalił, że świadczenie wychowawcze wypłacone K. H. za okres od 1 lutego 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. w wysokości 6.410,68 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia do dnia całkowitej jego spłaty. Powyższe świadczenia zostały przyznane decyzją Burmistrza [...] z [...] października 2018 r., uchylonej następnie decyzją tego organu z [...] marca 2020 r. za okres od 1 lutego 2019 r. do 30 września 2019 r.

W odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2021 r. K. H. wyjaśniała, że nie miała żadnej wiedzy o pobycie ojca dzieci za granicą.

Minister Rodziny i Polityki Społecznej utrzymując w mocy decyzję Wojewody wyjaśnił, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych wynika z art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 i ust. 9 ustawy. Kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Podkreślił, że jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego z 8 sierpnia 2018 r. K. H. oświadczyła, że zarówno wnioskodawczyni, jak i żaden z członków rodziny nie przebywa poza granicami Polski, w kraju, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W decyzji przyznającej prawo do świadczenia wychowawczego oraz w ww. wniosku zawarte zostało pouczenie, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, w szczególności zaistnienia okoliczności wymienionych w oświadczeniu, osoba ubiegająca się jest obowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenie. We wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego zostało również wskazane, iż niepoinformowanie organu właściwego, prowadzącego postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego o zmianach, o których mowa powyższej, może skutkować powstaniem nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, a w konsekwencji - koniecznością jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Pouczenie to pozwala na przyjęcie, że brak jest okoliczności wskazujących na błędne działanie organu.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo wskazał, że w związku z przyznaniem K. H. prawa do świadczenia wychowawczego w formie dodatku dyferencyjnego za okres od 1 lutego 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. na dzieci W. H. i D. H., świadczenie wychowawcze pomniejszone o przyznany dodatek dyferencyjny jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca, następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego. Nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz podlega potrąceniu z wypłacanych świadczeń rodzinnych, wypłacanych zasiłków dla opiekunów, o których mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, oraz wypłacanego świadczenia wychowawczego, w myśl art. 25 ust. 7 i 8 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Powyższe oznacza, że nie jest możliwe umorzenie tylko odsetek od nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, naliczonych na dany dzień bez późniejszego ich naliczania od pozostałej kwoty głównej, tj. kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Można natomiast umorzyć określoną kwotę składającą się na nienależnie pobrane świadczenia (czyli kwota główna plus odsetki od kwoty głównej naliczone na dany dzień), ale dalej należy naliczać odsetki od niespłaconej kwoty głównej. Oznacza to, iż w przypadku rozpatrywania wniosku o ulgę w spłacie nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami, ocenie wojewody podlegają szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące rodziny. Zastosowanie zaś powyższych ulg odbywa się na wniosek osoby zobowiązanej i pozostaje do uznania organu.

W skardze na powyższą decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej K. H. nie zgodziła się z twierdzeniem, jakoby niesłusznie pobrała świadczenie wychowawcze. Zakwestionowała stwierdzenia organów co do okresu jej aktywności zawodowej oraz zlekceważenie wyroku Sądu Okręgowego w [...]. Podkreśliła, że od ponad dziewięciu lat nie ma kontaktu z ojcem dzieci, który nie płacił zasądzonych alimentów. Pomimo zaś wysłanego zapytania do organów norweskich, brak jest odpowiedzi, czy świadczenie jest należne. Od marca 2020 r. do dziś dostaje dodatek dyferencyjny. Organy zaś nakazują zwrot pieniędzy w sytuacji braku decyzji z Norwegii, czy w ogóle skarżącą obejmuje koordynacja, podczas gdy warunkiem otrzymania świadczeń w Norwegii jest stałe zameldowanie ojca z dzieckiem.

W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie w całości.

W piśmie procesowym z 10 marca 2022 r. skarżąca poinformowała, że Sąd Rejonowy w [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. pozbawił A. D. władzy rodzicielskiej nad małoletnią W. H.. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd potwierdził, że od 2015 r. nie było kontaktów z ojcem dziecka. Wskazała również, że wypłaty alimentów dokonuje Fundusz Alimentacyjny. Ojciec dzieci od 2016 r. nie posiada legalnej umowy o pracę. Pracuje w oparciu o umowy zlecenia przez 2-3 miesiące, z wielomiesięcznymi przerwami.

W piśmie procesowym z 31 maja 2022 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymując skargę sporządzoną osobiście przez skarżącą, podniósł zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. przez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej oraz zarzut naruszenia art. 77 § 4 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia o wcześniejszą decyzję, na potwierdzenie ostateczności której brak w aktach dowodów i która nie została skarżącej zakomunikowana. Wniósł zatem o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i przyznanie wynagrodzenia za świadczoną pomoc prawną z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Rodziny i Polityki Społecznej utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2021 r., którą ustalono, że kwota świadczenia wychowawczego w wysokości 6.410,68 złotych wypłacona K. H. na dzieci: W. i D., za okres od 1 lutego 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. była nienależnie pobranym świadczeniem i zobowiązano skarżącą do zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.

Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w tym zwłaszcza jej art. 16 ust. 10, zgodnie z którym wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy art. 25 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, osoba, która pobrała nienależne świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Przy czym, za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6 ustawy. Chodzi tu o sytuację, gdy matka, ojciec, opiekun faktyczny lub opiekun prawny dziecka lub członek rodziny tych osób w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze lub po dniu jej wydania przebywają poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wówczas organ właściwy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Pozytywne ustalenie wojewody w tym zakresie stanowi obligatoryjną przesłankę do wydania przez właściwy organ, który przyznał i wypłacił świadczenie wychowawcze decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze. W wyroku z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2390/19, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na dominujące stanowisko sądów administracyjnych, iż decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy, ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji). W trybie art. 27 ustawy nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane. W takim przypadku, zważywszy na bezwzględny obowiązek niezwłocznego informowania organu przez osobę otrzymującą świadczenie o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia (art. 20 ust. 1 ustawy), w razie niedopełnienia tego obowiązku i pobrania świadczenia, które się stronie nie należało (a okres, na jaki przyznano świadczenie dobiegł końca) zamiast procedury uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego, organ zobowiązany jest w oparciu o materialnoprawną podstawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 25 ust. 1 ustawy) wdrożyć postępowanie administracyjne polegające na uznaniu świadczenia pobranego za nienależnie pobrane i doprowadzić do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi. W myśl art. 25 ust. 3 ustawy, od kwot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie, chyba że przyznanie świadczenia wychowawczego było następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczenia wychowawczego.

Z uwagi na okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie sposób pominąć, że celem przepisów normujących instytucję koordynacji systemów świadczeń zabezpieczenia społecznego jest eliminacja sytuacji, w której będą pobierane świadczenia tego samego rodzaju z dwóch różnych państw za ten sam okres. Jeżeli do takiej kumulacji świadczeń systemów zabezpieczenia społecznego nie doszło, to nie można mówić o konieczności realizacji celów tych regulacji i stwierdzać, że uprawniony pobrał świadczenia w sposób nienależny, a następnie zobowiązywać go do ich zwrotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że celem przepisów unijnych, w tym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L. 2004.166.1) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L. 2004.284.1), jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do świadczeń. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 541/16 i z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1481/19)

Uwzględniając powyższe tezy i podzielając je w pełni, Sąd w składzie orzekającym przyjął, że ustalenie, iż doszło do nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i konieczności nałożenia obowiązku zwrotu wypłaconej kwoty powiększonej o odsetki, wymaga zbadania okoliczności skorzystania z uprawnienia do tożsamych świadczeń w innym państwie. Dopiero faktyczna kumulacja świadczeń z różnych systemów zabezpieczenia społecznego, której mają przeciwdziałać przepisy o koordynacji świadczeń wypełnia przesłankę ustaloną w art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy. Tak rozumiana normatywna treść tego przepisu pozostaje spójna z treścią art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy, która przypadek, w którym świadczenie wychowawcze nie przysługuje, wiąże z przysługiwaniem członkowi rodziny za granicą świadczenia na dziecko o podobnym charakterze do świadczenia wychowawczego. Podkreślić wypada, że każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego.

Istotnym dla sprawy o zwrot nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych pozostaje więc ustalenie indywidualnego aktu lub czynności organu lub instytucji państwa obcego, który przyznawał (przyznaje) tożsame świadczenie w wyniku konkretyzacji normy prawnej obowiązującej w tym państwie. W niniejszej sprawie ani Wojewoda, ani Minister nie dowiedli, by byłemu mężowi skarżącej zostały przyznane świadczenia na dzieci przez instytucje norweskie za okres od 1 lutego 2019 r. do 30 września 2019 r., tj. w okresie kiedy przebywał w Norwegii i – jak wynika z pisma Wojewody [...] z 20 lutego 2020 r. (k. 4) – pozostawał tam w zatrudnieniu.

Zauważyć trzeba, że Minister w uzasadnieniu decyzji zarzuca skarżącej brak zastosowania się do treści pouczenia poprzez niepoinformowanie o zaistniałych zmianach, które wpływały w sposób istotny na uprawnienie do świadczenia wychowawczego przyznawanego na terytorium Polski. O ile należy przyjąć, że członkiem rodziny, w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy, na dzień składania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, byli m.in. rodzice dziecka, a więc nawet pozostający w rozłączeniu, o tyle nie sposób pominąć przyjętego przez ustawodawcę celu, jaki spełniać ma świadczenie wychowawcze. Prawo do tego świadczenia stanowi bowiem wsparcie rodziny poprzez częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym opieki nad nim i zaspokojenia jego potrzeb bytowych. Powyższe spostrzeżenie pozostaje istotne w realiach przedstawionej sprawy. Nie sposób bowiem rozważać wypłaconego skarżącej świadczenia wychowawczego jako świadczenia nienależnie pobranego bez uwzględnienia szczególnej sytuacji rodzinnej. Otóż, jak wynika z pozostającego częścią akt administracyjnych (k. 9) wyroku Sądu Okręgowego w [...] I Wydział Cywilny z [...] października 2013 r., sygn. akt [...], orzekającego o rozwiązaniu przez rozwód małżeństwa K. H. z A. H., opieka nad dwojgiem małoletnich dzieci została powierzona matce, z ograniczeniem władzy rodzicielskiej ojcu do współdecydowania o istotnych sprawach dzieci. Regulowane tym wyrokiem kontakty ojca z dziećmi polegały na uprawnieniu do widywania się w dwa dni w miesiącu w godzinach od 11:00 do 17:00. Zasądzone zostały również od ojca alimenty na dzieci, w wysokości po 500 złotych miesięcznie na rzecz każdego z nich. W oświadczeniu zaś złożonym w Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] w dniu 30 września 2019 r. (k. 2), skarżąca poinformowała organ, że od 5 lat nie ma kontaktu z byłym mężem, który nie utrzymuje również kontaktu z dziećmi. Nie ma też wiedzy, gdzie były mąż przebywa i co się z nim dzieje. Powyższe informacje potwierdza uzasadnienie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] grudnia 2021 r., sygn. akt [...] o pozbawieniu A. D. władzy rodzicielskiej nad małoletnią W. H. Wskazano w nim, że od ponad 8 lat ojciec faktycznie nie wykonuje swojej władzy rodzicielskiej.

Trudno zatem – wobec znanej organom treści wyroku orzekającego rozwód i oświadczeń strony – przyjąć, by doszło do zawinionego powstrzymania się skarżącej od poinformowania organu o podjęciu przez byłego męża aktywności zawodowej poza granicami kraju, czyniąc uzasadnionym stwierdzenie o konieczności zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Zdaniem Sądu, w takich szczególnych okolicznościach, ze zmianą "pierwszeństwa do wypłaty świadczeń" wiązać się powinno ustalenie, jakie konkretne środki pomocowe zostały przyznane i wypłacone ojcu dzieci, którego władza rodzicielska pozostawała ograniczona. W rozpoznawanej sprawie brak potwierdzenia skorzystania z wyprowadzanego przez organy administracji krajowej uprawnienia do świadczeń na terenie Norwegii, gdzie – jak ustalono – pozostawał w zatrudnieniu ojciec dzieci skarżącej. Wyklucza to przyjęcie, że nastąpiło rzeczywiste przysporzenie na skutek kumulacji świadczeń w okresie od 1 lutego 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. Organ nie dysponował dokumentami potwierdzającymi przyjęty stan faktyczny, które nie tylko dotyczyłyby faktu aktywności zawodowej ojca dzieci w innym kraju, ale też umożliwiłyby dokonanie ustaleń czy tożsame do krajowego świadczenia z tytułu wychowywania dzieci zostało ojcu dzieci przyznane. Samo zatem stwierdzenie, że były mąż skarżącej był zatrudniony na terenie Norwegii, w której mają zastosowanie przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego, bez dokonania ustaleń w zakresie podlegania ustawodawstwu norweskiemu, czyli wskazania z jakich świadczeń korzystał, czy mógł skorzystać w tym państwie, należy uznać za niewystarczające dla uznania wypłaconych skarżącej świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu wraz z odsetkami.

W ocenie Sądu, wypłata zatem do rąk skarżącej świadczenia wychowawczego na dzieci w okresie od 1 lutego 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. nie stanowi świadczenia nienależnie pobranego, a tym samym nie podlegała zwrotowi, co uzasadniało uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie.

Wskutek powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.