Wyrok z dnia 2020-09-23 sygn. I OSK 99/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 721/19 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 24 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 721/19 oddalił skargę S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz Miasta S. decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] odmówił S. K., jako opiekunowi prawnemu K. D., przyznania świadczenia wychowawczego. Organ wskazał, że K. D. przebywa w Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci w S. Został zaliczony do osób niepełnosprawnych na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. z [...] lutego 2015 r. Wnioskodawczyni pracuje w tym Domu Pomocy Społecznej w charakterze opiekunki do dzieci (wywiad środowiskowy z [...] lutego 2018 r.). Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w C. z [...] września 2017 r. sygn. akt [...] wnioskodawczyni została powołana na opiekuna prawnego małoletniego K. D. Na mocy decyzji z [...] marca 2015 r. Prezydent Miasta L. zmienił swoją decyzję z [...] lipca 2014 r. o ustaleniu opłaty za pobyt małoletniego w DPS w S. od dnia [...] grudnia 2014 r. w ten sposób, że małoletni ponosi odpłatność w wysokości 107,10 zł z przyznanego zasiłku pielęgnacyjnego, natomiast Miasto L. ponosi różnicę między średnim miesięcznym kosztem utrzymania w DPS a opłatą wnoszoną przez osoby obowiązane. Organ uznał, że wprawdzie opiekunowi prawnemu - w zakresie prawa do świadczenia wychowawczego - przysługują uprawnienia rodzica i opiekuna faktycznego, to jednak prawo tych podmiotów jest zróżnicowane, a różnice te, a tym samym granice przedmiotowe ustanowione przez ustawodawcę, wyznaczają przesłanki "zamieszkiwania", "wychowywania", "opieki" i "zaspakajania potrzeb życiowych dziecka" (tak w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 17 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 371/17, w którym zaakcentowano, że dla uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego konieczne jest spełnienie nie tylko przesłanek podmiotowych, ale też przedmiotowych). Organ uznał, że strona jest opiekunem prawnym małoletniego, jednak nie sprawuje nad nim faktycznej opieki. Zajmuje się podopiecznym jedynie w ramach obowiązków służbowych. Po zakończeniu pracy przez wnioskodawczynię opiekę nad małoletnim przejmuje inny pracownik DPS. Strona nie zamieszkuje wspólnie z podopiecznym, nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa domowego oraz nie pokrywa kosztów związanych z jego potrzebami.

S. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji i wskazała, że w istocie nie zamieszkuje z małoletnim, ale skoro znajduje się on w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie odpłatnie, to małoletni jest uprawniony do pobierania świadczenia wychowawczego. W jej ocenie organ I instancji nie przeprowadził prawidłowego postępowania dowodowego. Od początku sprawowania przez nią opieki nad małoletnim, właściwy miejscowo sąd rodzinny nigdy nie zakwestionował sposobu sprawowania przez nią opieki. Poza władzą sądowniczą żaden z organów samorządowych i rządowych nie ma prawa oceniać sposobu realizacji jej zadań jako opiekuna prawnego. Opiekun prawny nie jest zobowiązany do pokrywania kosztów wychowania podopiecznego z własnych środków, ponieważ służą mu do tego wyłącznie środki podopiecznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ przyjął, że K. D. jako mieszkaniec DPS ma zapewnioną całodobową opiekę i podstawowe potrzeby życiowe. Elementarne potrzeby małoletniego, takie jak żywienie czy higiena osobista, zaspokajane są przez personel DPS, placówka zapewnia usługi bytowe, opiekuńcze, terapeutyczne i edukacyjne. Małoletni uczęszcza do przedszkola w S. Strona nie pokrywa kosztów związanych z utrzymaniem swojego podopiecznego w DPS. Koszty pobytu małoletniego w DPS pokrywa w znaczącej części gmina, natomiast sam mieszkaniec ponosi koszty utrzymania w kwocie 107,10 zł miesięcznie. Zajmowanie się przez stronę podopiecznym ogranicza się do opieki w ramach obowiązków służbowych oraz reprezentowania dziecka w sprawach urzędowych. Do obowiązków strony należy zabieranie dziecka do lekarza, towarzyszenie w imprezach organizowanych przez DPS; strona sporadycznie zabiera małoletniego do domu prywatnego.

Zdaniem Kolegium istotne dla uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego jest ustalenie, czy dziecko wchodzi w skład rodziny podmiotu, który ubiega się o świadczenie, a wobec tego, czy jest dzieckiem "zamieszkującym wspólnie" z nim. Kolegium odwołało się do pojęcia "zamieszkiwania wspólnego" zawartego w legalnej definicji rodziny w art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 1265), które należy rozumieć jako faktyczne miejsce zamieszkania, czyli fizyczne przebywanie dziecka u tego rodzica, który sprawuje faktyczną nad nim opiekę i faktycznie zaspakaja jego potrzeby życiowe. Wskazało na cel, na jaki przyznawane jest świadczenie wychowawcze, który określony jest w art. 4 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych. Rodzic, który nie wypełnia przesłanek przedmiotowych, nie jest tym samym podmiotem uprawnionym do uzyskania świadczenia w ramach programu "Rodzina 500+". Zasady te, zdaniem Kolegium, odnoszą się do pozostałych podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy, tj. opiekuna faktycznego i prawnego. Stąd też w art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jednoznacznie określono, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Wyznacznikiem uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego przez podmioty uprawnione jest sprawowanie przez nich opieki, utożsamiane z wychowaniem małoletniego dziecka, a w konsekwencji warunkiem takim jest zamieszkiwanie zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy, czy też wychowanie i sprawowanie opieki nad małoletnim i zaspokajanie jego potrzeb życiowych, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy. Zatem o kształcie prawa do uzyskania świadczenia decydują łącznie przesłanki podmiotowo-przedmiotowe. Podkreślenie to jest istotne w aspekcie wskazania zróżnicowania prawa do tego świadczenia przysługującego opiekunom prawnym (również opiekunom faktycznym), tym zamieszkującym i nie zamieszkującym z podopiecznym małoletnim, tym wychowującym i sprawującym opiekę nad nim oraz zaspokajającym jego potrzeby życiowe. To właśnie ta relacja przedmiotowa, określona w art. 4 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i w związku z art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, małoletniego z podmiotem, określonym w art. 4 ust. 2, stanowi podstawę do właściwego zastosowania świadczenia regulowanego ustawą W ocenie Kolegium oznacza to, że strona nie spełnia zasadniczego warunku wynikającego z treści art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a zatem odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia była zasadna.

S. K. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, którą Sąd oddalił powołanym na wstępie wyrokiem. Sąd wskazał, że świadczenie wychowawcze przysługuje opiekunowi prawnemu na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Przesłankę "wychowania" uzupełnia treść art. 5 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci stanowiącego, że świadczenie wychowawcze przysługuje w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Wyznacznikiem uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego przez podmioty uprawnione jest sprawowanie opieki nad małoletnim dzieckiem utożsamiane z jego wychowaniem, a o kształcie prawa do uzyskania świadczenia w ramach programu "Rodzina 500+" decydują łącznie przesłanki podmiotowo-przedmiotowe. Organy obu instancji prawidłowo uznały, że skarżąca spełnia przesłankę podmiotową. W odniesieniu do przesłanki przedmiotowej Sąd uznał, że istotny jest fakt, że małoletni, nad którym sprawowana jest opieka prawna, jest umieszczony w DPS. Usytuowanie prawne domów pomocy społecznej w całości wynika z ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.". Zgodnie z art. 58 ust. 1 u.p.s. dom pomocy społecznej w całości pokrywa wydatki związane z zapewnieniem całodobowej opieki mieszkańcom oraz zaspokajaniem ich niezbędnych potrzeb bytowych i społecznych. W ocenie Sądu, umieszczenie w domu pomocy społecznej wyklucza więc spełnienie przez skarżącą podstawowej przesłanki przyznania świadczenia wychowawczego, jakim jest przeznaczenie tego świadczenia na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 u.p.s.), gdyż cel ten, w zakresie objętym tym przepisem, jest realizowany przez dom pomocy społecznej.

Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów w zakresie naruszenia przepisów postępowania oraz błędów w ustaleniach faktycznych Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie ustaliły wszystkie istotne okoliczności i dokonały prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czemu dały wyraz w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. K., zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzuciła mu naruszenie:

1) prawa materialnego:

a) art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 1 lipca 2019 r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dziecko pozostające pod opieką prawną należy do składu członków rodziny, a w konsekwencji warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego jest wspólne zamieszkiwanie opiekuna prawnego i dziecka pozostającego pod opieką prawną, podczas gdy z treści przepisu art. 2 pkt 16 ww. ustawy wynika, że do składu członków rodziny nie zalicza się dzieci pozostających pod opieką prawną;

b) art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 1 lipca 2019 r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że opiekun prawny ma obowiązek łożyć ze swoich własnych środków finansowych na utrzymanie podopiecznego, podczas gdy nie ma podstawy prawnej, która zobowiązywałaby opiekuna prawnego do utrzymywania podopiecznego z własnych środków, a opiekun prawny powinien pokrywać wydatki podopiecznego ze środków samego podopiecznego;

c) art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez naruszenie równości wszystkich wobec prawa, gdyż opiekunowie prawni dzieci umieszczonych w tej samej placówce, podlegające innemu organowi właściwemu otrzymują świadczenie wychowawcze;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 6, art. 7 oraz art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i zastosowanie nieprawidłowych norm prawnych;

b) art. 8 K.p.a. przez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od praktyki utrwalonej w orzecznictwie sądów administracyjnych, że dziecko pozostające pod opieką prawną nie wchodzi w skład rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci;

c) art. 77 K.p.a. przez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku przez przyznanie skarżącej świadczenia wychowawczego na okres objęty skargą oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów zastępstwa radcy prawnego w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych i oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjna nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 182 § 2 powołanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może również przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają tak wskazane podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r. sygn. akt II FSK 1688/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

Oceniając skargę kasacyjną według wskazanych powyżej kryteriów należało uznać ją za niezasadną.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Jako niezasadne ocenić należy zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 oraz art. 77 K.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i zastosowaniu nieprawidłowych norm prawnych, odstąpieniu bez uzasadnionej przyczyny od praktyki utrwalonej w orzecznictwie sądów administracyjnych, naruszeniu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Pogląd ten jest prezentowany w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04, wyrok NSA z 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06) i podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego będą stanowić więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów P.p.s.a., a nie przepisów K.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowania, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być zatem - na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten Sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd I instancji

W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. Skarżąca kasacyjnie nie wskazuje poza tym – ani w petitum skargi ani w jej uzasadnieniu - jakich okoliczności sprawy nie wyjaśnił Sąd I instancji ani jakich dowodów nie zebrał i nie rozpatrzył.

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie podważyła zatem skutecznie okoliczności faktycznych sprawy i prawidłowości ich oceny. Przypomnieć należy, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że K. D. jest mieszkańcem Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci w S., w którym ma zapewnioną całodobowa opiekę i podstawowe potrzeby życiowe. Koszt jego pobytu w placówce jest pokrywany przez Miasto L. oraz z zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego K. D.. Skarżąca kasacyjnie nie sprawuje faktycznej i bezpośredniej opieki nad swoim podopiecznym i tym samym nie pełni głównej roli w jego wychowaniu oraz zaspokajaniu jego podstawowych potrzeb życiowych, jak również nie pokrywa kosztów jego pobytu w DPS.

Przechodząc zatem do zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, że nie można ich uznać za zasadne.

Zarzut naruszenia art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zawierający definicję rodziny na potrzeby tej ustawy, jest o tyle niecelny, że Sąd I Instancji w zaskarżonym wyroku nie dokonał wykładni tej definicji w sposób wskazany przez skarżącą kasacyjnie. Sąd I instancji nie przyjął, że dziecko pozostające pod opieką prawną należy do "składu członków rodziny", co w konsekwencji prowadziłoby do przyjęcia, że warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego jest wspólne zamieszkiwanie opiekuna prawnego i dziecka pozostającego pod opieką prawną. Odwoływanie się do definicji rodziny (art. 2 pkt 16 ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] marca 2019 r. - wydania decyzji odwoławczej) służyło jedynie wzmocnieniu argumentacji co do rozumienia art. 4 ust.1 tej ustawy. Sąd I instancji odwołał się do zawartego w niej elementu "zamieszkiwania", ale także do innych przesłanek, takich jak: "wychowanie", "opieka, czy "zaspokajanie potrzeb życiowych dziecka". Sąd podkreślił wręcz, że wyznacznikiem uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego jest sprawowanie opieki nad małoletnim dzieckiem utożsamiane z jego wychowaniem, a o kształcie prawa do uzyskania świadczenia decydują łącznie przesłanki podmiotowo-przedmiotowe. Sąd przyjął, za organami administracyjnymi, że skarżąca spełnia przesłankę podmiotową, ale nie spełnia przesłanki przedmiotowej, która związana jest z opieką prawną sprawowaną nad małoletnim umieszczonym w DPS. Sąd uznał, że umieszczenie w domu opieki społecznej oznacza, że całodobowa opieka i zaspokajanie niezbędnych potrzeb bytowych i społecznych są zapewnione, co wyklucza z kolei przyjęcie, że świadczenie wychowawcze w takim przypadku przeznaczone byłoby na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych. Należy podzielić stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1133/19, że definicja rodziny zawarta w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci służyła przede wszystkim kwestiom "finansowym" wynikającym z ustawy, np. dochód członka rodziny (art. 2 pkt 2 ustawy), dochód rodziny (art. 2 pkt 4 ustawy), ustalenie dochodu rodziny (art. 7 ustawy). Dlatego też w drugiej części tej definicji ustawodawca wskazał, że do "członków rodziny" (jest to odmienne pojęcie od pojęcia "rodziny") nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Owo wyodrębnienie pojęcia członków rodziny służyło właśnie określeniu kryteriów finansowych będących warunkiem otrzymywania świadczenia wychowawczego. Dlatego też wraz ze zniesieniem z dniem 1 lipca 2019 r. kryteriów dochodowych uprawniających do otrzymywania świadczenia wychowawczego (ustawą z 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 924) przepis zawierający definicję rodziny - art. 2 pkt 16 został uchylony.

Niezasadny jest tym samym zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zawarta w tym przepisie norma określa cel wprowadzenia przez prawodawcę świadczenia wychowawczego – "częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych." Znalazło to również swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu projektu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (druk VIII.216), gdzie w sposób wyraźny podniesiono, że "celem projektowanej ustawy jest przede wszystkim pomoc finansowa kierowana do rodzin wychowujących dzieci. Rodziny wychowujące potomstwo będą mogły otrzymać nowe świadczenie wychowawcze. Świadczenie skierowane będzie do rodzin wychowujących dzieci do 18. roku życia. Proponowane rozwiązanie ma zmniejszyć obciążenia finansowe rodzin związane z wychowywaniem dzieci, a tym samym zachęcać do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci." Dalej zaś czytamy, że "istotą wprowadzanych projektowaną ustawą regulacji jest objęcie świadczeniem wychowawczym możliwie jak najszerszego zakresu osób posiadających na swoim utrzymaniu dzieci, realizując tym samym podstawowy cel, tj. wsparcie ekonomiczne rodzin, w szczególności tych zagrożonych ubóstwem, oraz częściowe pokrycie wydatków rodziców lub opiekunów dzieci z tytułu wysokich kosztów ich wychowania i wykształcenia." Treść tego przepisu jest jasna i nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej z przepisu tego nie wynika, a i organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie, czy też Sąd I instancji, nie przyjmowały, że opiekun prawny ma obowiązek łożyć ze swoich własnych środków finansowych na utrzymanie podopiecznego. Natomiast ustawodawca używając w tym przepisie takich pojęć jak: "wydatki", "opieka", "zaspokojenie potrzeb", które charakteryzują faktyczne działania, odwołuje się do ich rzeczywistego ponoszenia lub realizowania przez podmiot uprawniony do świadczenia (matkę, ojca, opiekuna prawnego, opiekuna faktycznego). Skoro zatem celem przyznania świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka (podopiecznego), opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb, to niewątpliwie opiekun prawny, który wnosi o wypłatę tego świadczenia musi sprawować nad nim faktyczną opiekę, uczestniczyć w jego wychowywaniu, czy też zaspokajać potrzeby życiowe podopiecznego. Tym samym nie każdy ustanowiony przez sąd rodzinny opiekun sprawujący pieczę nad dzieckiem może otrzymać świadczenie wychowawcze, a tylko taki, który sprawuje nad nim rzeczywistą opiekę, uczestniczy w jego wychowaniu i zaspokajaniu potrzeb.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w doktrynie, że konsekwencją uznania przez ustawodawcę, że świadczenie wychowawcze jest ściśle związane z rzeczywistym sprawowaniem opieki nad dzieckiem i służyć ma częściowemu pokryciu wydatków związanych z jego wychowywaniem, było wprowadzenie regulacji, która uniemożliwiałaby uzyskanie świadczenia, gdy dziecko przestaje podlegać tym procesom (P. Daniel, P. Ławrynowicz, A. Skomra, Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, Wrocław 2016, s. 116).

Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazującym – na gruncie art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy - że skoro dziecko znajduje się w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie odpłatnie, to jest uprawnione do pobierania świadczenia wychowawczego.

Prawo do świadczenia wychowawczego nie przysługuje z powodu wystąpienia negatywnej przesłanki z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy w wychowywaniu dzieci, tj. dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Definicję takiej instytucji zawiera art. 2 pkt 8 tej ustawy, który zalicza do nich m.in. dom pomocy społecznej. Usytuowanie prawne domów pomocy społecznej w całości wynika z ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 58 ust. 1 u.p.s. dom pomocy społecznej w całości pokrywa wydatki związane z zapewnieniem całodobowej opieki mieszkańcom oraz zaspokajaniem ich niezbędnych potrzeb bytowych i społecznych. Umieszczenie w domu pomocy społecznej wyklucza więc spełnienie przez skarżącą podstawowej przesłanki przyznania świadczenia wychowawczego, jakim jest przeznaczenie tego świadczenia na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 ustawy), gdyż cel ten, w zakresie objętym tym przepisem, jest realizowany przez dom pomocy społecznej. Ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] marca 2015 r. nr [...] wynika, że koszt utrzymania K. D. jest pokrywany z zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego małoletniemu w kwocie 107,10 zł, a w pozostałej części przez Miasto L. Skarżąca nie ponosi opłat za pobyt dziecka w domu pomocy społecznej. Już z tego względu można także mówić o wystąpieniu negatywnej przesłanki z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, według którego świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej. Właściwe jest jednak dokonanie szerszej wykładni tego przepisu w kontekście definicji instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie z art. 2 pkt 8 ww. ustawy. Zgodnie z tą definicją do tego rodzaju instytucji zalicza się dom pomocy społecznej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. Właśnie z powodu umieszczenia w tym katalogu domu pomocy społecznej konieczne jest nadanie temu przepisowi racjonalnego sensu. Mianowicie, jak już wskazano, określenie domu pomocy społecznej można rozumieć tylko zgodnie z ustawą o pomocy społecznej. Tymczasem ustawa ta zakłada odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 60 i art. 65 ust. 2). Warunek zapewnienia nieodpłatnie pełnego utrzymania należy zatem rozumieć jako zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty przez osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. A contrario osoba nie zwolniona z takiego obowiązku i ponosząca opłatę za pobyt dziecka w domu pomocy społecznej, równocześnie zaliczająca się do osób wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, byłaby uprawniona do świadczenia wychowawczego.

Skarżąca kasacyjnie nie jest obowiązana do ponoszenia opłat za pobyt małoletniego w domu pomocy społecznej, co stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, wyklucza przyznanie jej świadczenia wychowawczego, niezależnie od przyczyny odnoszącej się do art. 4 ust. 1 tej ustawy, o której była mowa wcześniej.

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy i prawidłowości ich oceny, a tym samym w realiach sprawy nie mogły odnieść skutku zarzuty niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżąca nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09).

Niezasadne pozostają również zarzuty naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na tym, że opiekunowie prawni dzieci umieszczonych w DPS podlegającemu innemu organowi otrzymują świadczenia wychowawcze. Poszanowanie zasady równości w sferze stosowania prawa następuje przez równe traktowanie przez władze publiczne w indywidualnych przypadkach podmiotów uznanych przez ustawodawcę za posiadających tę samą cechę relewantną. Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanych przepisów, gdyż kontrolował sprawę rozpatrywaną indywidualnie, co oznacza, że sprawa taka konkretyzuje normy prawa materialnego wyłącznie w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego wnioskodawcy w jego wyłącznie sprawie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.