Wyrok z dnia 2022-04-12 sygn. I OSK 1381/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 508/20 w sprawie ze skargi D. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz D. H. kwotę [...] ([...] 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 508/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 31 marca 2020 r. nr SKO.PS.4040.2239.2019 w przedmiocie świadczenia wychowawczego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia 20 sierpnia 2019 r. D. H. (dalej skarżący) wniósł o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę A. H. (dalej córka) na okres [...]-[...] [w błędnie nieponumerowanych aktach Burmistrza].

Decyzją z dnia 1 października 2019 r. nr ŚR.4801.3.27.2019 (dalej decyzja z 1 października 2019 r.), na podstawie art. 2 pkt 11, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 1 i 2, art. 13a ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 ze zm., dalej uppw bądź ustawa o pomocy państwa), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 czerwca 2019 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1177, dalej rozporządzenie) i art. 365 [§1] ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1460 ze zm., dalej kpc) Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. działający z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] (dalej Burmistrz bądź organ I instancji) odmówił D. H. przyznania świadczenia wychowawczego na córkę A. H.

W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że dnia 20 sierpnia 2019 r. skarżący wniósł o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 uppw świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca. Burmistrz jest w posiadaniu [kserokopii odpisu] wyroku z 4 kwietnia [...] r. sygn. akt [...] Sądu Okręgowego w Poznaniu (dalej wyrok [...]), w którym Sąd miejscem stałego pobytu córki ustanowił miejsce zamieszkania matki. Dnia 23 września 2019 r. wpłynęła informacja od pełnomocnika skarżącego, że dnia 16 lutego [...] r. córka przeprowadziła się do miejsca zamieszkania skarżącego. Skarżący dnia 1 kwietnia 2019 r. wniósł do Sądu Rejonowego w [...] pozew o ustalenie wygaśnięcia obowiązku alimentacyjnego; dnia 31 maja 2019 r. wniosek o zmianę wyroku [...] w części dotyczącej władzy rodzicielskiej przez ustalenie, że miejscem pobytu córki będzie każdorazowe miejsce zamieszkania skarżącego; dnia 12 czerwca 2019 r. złożył pozew o alimenty. Burmistrz skonstatował, że zgodnie z załączonymi dokumentami, wszystkie te sprawy były wówczas w toku.

Burmistrz podniósł, że znany jest mu fakt pobytu córki w miejscu zamieszkania skarżącego. Przy podejmowaniu decyzji dokumentem wiążącym dla organu w zakresie ustalenia miejsca zamieszkania dziecka jest prawomocny wyrok [...], który ustala miejsce stałego pobytu córki w miejscu zamieszkania matki. W tej mierze organ powołał art. 365 § 1 kpc, zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W tych okolicznościach organ odmówił przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na córkę.

Dnia 21 października 2019 r. skarżący reprezentowany przez r. pr. E. S. odwołał się od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia, zarzucając decyzji naruszenie: 1. art. 4 ust. 2 pkt 1 uppw przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że świadczenie wychowawcze przysługuje temu z rodziców, u którego miejsce zamieszkania dziecka zostało ustalone w wyroku sądowym, nie zaś temu z rodziców, z którym dziecko faktycznie wspólnie zamieszkuje i na utrzymaniu którego faktycznie pozostaje; 2. art. 365 § 1 kpc przez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że prawomocny wyrok rozwodowy, w którym ustalono miejsce pobytu córki w miejscu zamieszkania matki jest dla organu wiążący w zakresie ustalenia miejsca zamieszkania dziecka, podczas gdy zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 uppw świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, przez co należy rozumieć faktyczne miejsce zamieszkania dziecka, nie zaś miejsce zamieszkania dziecka ustalone w prawomocnym wyroku rozwodowym. Pełnomocnik podniósł, że "w orzecznictwie" (bez wskazania sygnatur) wskazuje się, że świadczenie wychowawcze wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Ustawodawca przypisuje istotne znaczenie rzeczywistemu wspólnemu zamieszkiwaniu dziecka wraz z osobą uprawnioną do omawianego wsparcia finansowego, przy czym dziecko to winno znajdować się na utrzymaniu osoby uprawnionej. Dla przyznania świadczenia wychowawczego konieczne jest ustalenie z kim (z którym rodzicem po rozwodzie) dziecko faktycznie mieszka.

Miejsce faktycznego pobytu dziecka należy odróżnić od miejsca jego zamieszkania w prawnym znaczeniu tego określenia. Powołując się na judykaturę pełnomocnik wywodził, że w art. 26 kc chodzi o prawne miejsce zamieszkania, które w stosunku do dziecka jest tzw. domicilium necessarium, tj. miejscem zamieszkania określonym ustawowo w zależności od miejsca zamieszkania innych osób bez względu na to, czy dziecko w rzeczywistości w danej miejscowości przebywa. Istotą prawomocnego wyroku sądu rodzinnego jest to, że władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom, natomiast sposób wykonywania tej władzy może być przedmiotem wzajemnych uzgodnień między rodzicami, których celem jest dobro dziecka, bez konieczności ingerowania sądu. Przeciwna wykładnia prowadziłaby do skutku niezgodnego z celami ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Rodzice dzieci z różnych związków traciliby prawo do świadczenia wychowawczego, istotnej formy pomocy państwa, tylko dlatego, że nie poddali kontroli sądu zasad wykonywania władzy rodzicielskiej nad wspólnym dzieckiem. O ustaleniu prawa do tego świadczenia nie może decydować jego miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Nie może determinować oceny tej okoliczności sytuacja dziecka ukształtowana w tym aspekcie w orzeczeniu rozwodowymi. Istotne pozostaje rzeczywiste (faktyczne) wspólne jego zamieszkiwanie z rodzicem lub opiekunem faktycznym bądź prawnym i pozostawanie na jego utrzymaniu. W orzecznictwie wskazuje się, że zgodnie z art. 4 ust. 1 uppw celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych. Wyznacznikiem uzyskania prawa do przedmiotowego świadczenia przez podmioty uprawnione jest sprawowanie przez nich opieki, utożsamiane z wycho[wy]waniem małoletniego dziecka, a w konsekwencji warunkiem takim jest zamieszkiwanie, czy też wycho[wy]wanie i sprawowanie opieki nad małoletnim i zaspokajanie jego potrzeb życiowych. Matka córki nie partycypuje obecnie w kosztach utrzymania córki; wyraziła zgodę na to, by małoletnia zamieszkiwała z ojcem, który jest jej faktycznym opiekunem. Burmistrz sam przyznał, że ta okoliczność jest mu znana. Skarżący sprawuje opiekę nad córką, a także całkowicie zaspokaja jej potrzeby życiowe.

Decyzją z dnia 31 marca 2020 r. nr SKO.PS.4040.2239.2019 (dalej decyzja z 31 marca 2020 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z 1 października 2019 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało art. 4 ust. 1 i 3, art. 5 ust. 1 uppw [Dz.U. z 2019 r. poz. 2407]. W przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego (art. 5 ust. 2a uppw). Wyrokiem [...] wykonywanie władzy rodzicielskiej nad córką pozostawiono obu stronom ustalając miejsce stałego pobytu dziecka w miejscu zamieszkania matki. Sąd nie ustanowił opieki naprzemiennej rodziców. Nie stanowi opieki naprzemiennej sytuacja, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, stale zamieszkuje z jednym z rodziców, a drugi rodzic ma jedynie ustalone w określonym wymiarze i okresie kontakty z dzieckiem. Opieka naprzemienna jest bowiem instytucją prawa rodzinnego pozwalającą na pozostawienie władzy rodzicielskiej i sprawowanie opieki nad dzieckiem, jego obojgu rodzicom. W takiej sytuacji, sąd orzekając o opiece wskazuje okresy, w jakich rodzice naprzemiennie będą zamieszkiwać z dzieckiem i sprawować nad nim opiekę, np. w oparciu o plan wychowawczy. W tych okresach, na podstawie ustawy o pomocy państwa każdemu z rodziców przysługuje odpowiednio świadczenie wychowawcze na dziecko objęte opieką naprzemienną. Mając na uwadze wyrok [...], zdaniem Kolegium, nie można stwierdzić, by Sąd [rozwodowy] orzekł opiekę naprzemienną nad córką. W kontekście art. 6 kpa organy administracji nie mają możliwości dowodzenia w jakikolwiek sposób sprawowania przez rodziców takiej opieki. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem NSA organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku faktycznie sprawowana jest opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi - jako ściśle powiązane z funkcjonowaniem rodziny - są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa cywilnego a dokładnie tę jego część, którą stanowi prawo rodzinne i opiekuńcze. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy do właściwości Sądu powszechnego. Na zasadzie art. 2 § 1 kpc, ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji Sądu powszechnego a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można domniemywać. Ponieważ sprawy dotyczące ustalenia wygaśnięcia obowiązku alimentacyjnego, o alimenty oraz o ustalenie miejsca pobytu małoletniej są w toku, organy administracji publicznej orzekające w sprawie świadczenia wychowawczego na rzecz córki są związane pozostającym w obrocie prawnym wyrokiem [...], a decyzja I instancji jest zgodna z prawem.

Pismem z 25 maja 2020 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję z 31 marca 2020 r., zaskarżając ją w całości, zarzucając decyzji:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa przez ich niezastosowanie i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy; brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co było konsekwencją błędnego przyjęcia, że organy administracji publicznej, realizując zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców;

2. art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, która winna zostać uchylona;

3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 4 ust. 2 pkt 1 uppw przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że świadczenie wychowawcze przysługuje temu z rodziców, u którego miejsce zamieszkania dziecka zostało ustalone w wyroku Sądu powszechnego, nie zaś temu z rodziców, z którym dziecko faktycznie wspólnie zamieszkuje i na utrzymaniu którego faktycznie pozostaje;

4. art. 365 § 1 kpc przez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że prawomocny wyrok rozwodowy, w którym ustalono miejsce pobytu córki w miejscu zamieszkania matki, jest dla organu wiążący w zakresie ustalenia miejsca zamieszkania dziecka, podczas gdy zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 uppw świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, przez co należy rozumieć faktyczne miejsce zamieszkania dziecka, nie zaś miejsce zamieszkania dziecka ustalone w prawomocnym wyroku rozwodowymi.

Skarżący wniósł o: uchylenie decyzji obu instancji; zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych (k. 2-7 akt II SA/Po 508/20).

Dnia 26 października 2020 r. Kolegium przesłało Sądowi I instancji: pismo z 4 września 2020 r. Burmistrza zawiadamiające Kolegium, że: dnia 1 września 2020 r. wpłynął [odpis prawomocnego] postanowieni[a] z 2 lipca 2020 r. sygn. [...] Sądu Rejonowego w [...], ustalające sprawowanie przez oboje rodziców pieczy naprzemiennej nad małoletnią A. H., począwszy od 5 lipca [...] r.; ustalające miejsce zamieszkania małoletniej A. H. w każdorazowym miejscu zamieszkania ojca D. H. (dalej postanowienie [...]); matka K. H. dnia 16 lipca 2020 r. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę (k. 27-29 akt II SA/Po 508/20).

Wyrokiem II SA/Po 508/120 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w omawianej sprawie stanowi art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z "2016 r., poz. 195 z późn." [s. 8 uzasadnienia wyroku II SA/Po 508/20; winno być "2019 r. poz. 2407, zm. poz. 1818" - uwaga NSA]. W myśl tego przepisu celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka.

Legalna definicja "rodziny" została unormowana w art. 2 pkt 16 uppw, który przewiduje, że pod pojęciem "rodziny" ustawodawca rozumie w tym przypadku odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi - jako ściśle powiązane z funkcjonowaniem rodziny - są sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa cywilnego a dokładnie tę jego część, którą stanowi prawo rodzinne i opiekuńcze. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy do właściwości Sądu powszechnego. Zgodnie z art. 1 kpc, kodeks ten normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisu Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne).

Z tych konstatacji można wyprowadzić wniosek, znajdujący odzwierciedlenie w orzecznictwie NSA (np. wyrok z 17.11.2017 r. [I OSK] 1046/17), że organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Z poglądem tym Sąd orzekający w niniejszej sprawie w zasadzie się zgadza. Nie można oczywiście tracić z pola widzenia kształtującej się linii orzeczniczej, prezentowanej w wyrokach wskazywanych przez skarżącego w uzasadnieniu skargi i odwołania, zgodnie z którą skoro przesłanką przesądzającą o uprawnieniu rodzica do przedmiotowego świadczenia jest faktyczne sprawowanie opieki nad dzieckiem, to ocena stanu faktycznego nie może opierać się wyłącznie na treści wyroku Sądu rozwodowego. Jednakże w realiach niniejszej sprawy Sąd przyjął za organami obu instancji, że treść wyroku [...] Sądu Okręgowego w Poznaniu, w którym Sąd [rozwodowy] miejscem stałego pobytu A. H. ustanowił miejsce zamieszkania matki była dla organów wiążąca.

Sąd I instancji nie podzielił wywodów Kolegium w zakresie, w jakim organ omówił kwestie związane z opieką naprzemienną. W sprawie było bezsporne, że w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji opieka taka nad małoletnią córką nie została ustanowiona przez Sąd, ani rodzice małoletniej nie uzgodnili jej między sobą. Skarżący słusznie zauważył, że Burmistrz przeprowadził postępowanie dowodowe, z którego wynika ustalenie, że małoletnia A. H. od 16 lutego [...] r. zamieszkuje u ojca. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie stało się tak na podstawie zgodnych ustaleń rodziców małoletniej. Matka małoletniej, K. H. w oświadczeniu załączonym do wywiadu środowiskowego oświadczyła, że to działania ojca spowodowały, że małoletnia przeprowadziła się do niego i nastąpiło to bez zgody matki ("uciekła do ojca"). Przeprowadzone postępowanie przed Sądem powszechnym zakończyło się ustaleniem pieczy naprzemiennej i ustaleniem miejsca zamieszkania małoletniej A. H. u ojca (postanowienie z 2 lipca 2020 r. [...] Sądu Rejonowego w [...]; kopia k. 29 akt II SA/Po 508/20).

W tego rodzaju sytuacji - konfliktu między rodzicami dziecka co do jego miejsca zamieszkania - w ocenie Sądu nie powinno się nakładać na organ obowiązku ustalania faktycznego miejsca pobytu dziecka. Nie da się bowiem wykluczyć sytuacji, gdy miejsce takie zmienia się w wyniku sprzecznych z dobrem dziecka działań rodziców, a organy pomocy społecznej miałyby w takich wypadkach niejako sankcjonować ten fakt przez przyznanie świadczenia. Z tego względu w omawianej sprawie słusznie w ocenie Sądu organy ustalając, któremu rodziców należy wypłacać świadczenie wychowawcze kierowały się treścią wyroku [[...]], tym bardziej, że toczyło się już zainicjowane przez skarżącego postępowanie przed Sądem rodzinnym o ustalenie miejsca pobytu córki, o ograniczenie K. H. władzy rodzicielskiej nad córką, oraz z wniosku K. H. o ograniczenie skarżącemu władzy rodzicielskiej nad córką.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę przesłanka faktycznego sprawowania opieki nad dzieckiem, unormowana art. 4 ust. 2 pkt 1 uppw nie może być ustalana w oderwaniu od prawomocnego orzeczenia Sądu rodzinnego ustalającego, przy którym z rodziców małoletnie dziecko ma mieć miejsce zamieszkania. Niewątpliwie w przypadku zgodnej współpracy wychowawczej rodziców możliwe jest ustalenie faktycznego miejsca pobytu dziecka odmiennie niż w zapadłym wcześniej orzeczeniu. Można sobie wyobrazić także, że ustalenie takie obejmie również to, które z rodziców będzie pobierało w związku z faktyczną opieką nad dzieckiem świadczenie wychowawcze. W przypadku braku porozumienia rodziców i konieczności sądowego ustalenia sposobu wykonywania opieki nad dzieckiem i jego miejsca zamieszkania kierowanie się przez organ wyłącznie przesłanką faktycznego pobytu, bez uwzględnienia orzeczenia Sądu kwestię tę regulującego wydaje się sprzeczne z intencją ustawodawcy, a może być sprzeczne z dobrem małoletniego dziecka. Nie można tracić z pola widzenia, że Sąd rodzinny, ustalając miejsce pobytu dziecka czyni to w oparciu o ustalenia dotyczące sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej przez oboje rodziców, a dobrem najsilniej chronionym w takich sprawach jest właśnie dobro małoletniego dziecka.

Z tych względów podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest art. 4 ust. 2 pkt 1 uppw okazały się niezasadne.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia wymienionych w zarzutach skargi przepisów prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe i prawidłowo oceniły zgromadzony materiał dowodowy. Zasadnie zastosowały art. 365 § 1 kpc i przyjęły, że prawomocny wyrok rozwodowy, w którym ustalono miejsce pobytu małoletniej A. H. w miejscu zamieszkania matki, jest dla organu wiążący w zakresie ustalenia miejsca zamieszkania dziecka (k. 51-61 akt II SA/Po 508/20).

Skargę kasacyjną wywiódł D. H., reprezentowany przez r. pr. E. S., zaskarżając wyrok II SA/Po 508/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa przez błędne uznanie, że organy obu instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, a także zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, co było konsekwencją błędnego przyjęcia, że organy administracji publicznej, realizując zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców;

2. art. 365 § 1 kpc przez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że prawomocny wyrok rozwodowy, w którym ustalono miejsce pobytu córki w miejscu zamieszkania matki, jest dla organu wiążący w zakresie ustalenia miejsca zamieszkania dziecka, podczas gdy zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 1 uppw świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, przez co należy rozumieć faktyczne miejsce zamieszkania dziecka, nie zaś miejsce zamieszkania dziecka ustalone w prawomocnym wyroku rozwodowym;

II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 4 ust. 2 pkt 1 uppw przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że świadczenie wychowawcze przysługuje temu z rodziców, u którego miejsce zamieszkania dziecka zostało ustalone w wyroku Sądu powszechnego, nie zaś temu z rodziców, z którym dziecko faktycznie wspólnie zamieszkuje i na utrzymaniu którego faktycznie pozostaje.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi zgodnie z jej wnioskami (art. 188 ppsa); w przypadku nieuwzględnienia wniosku o rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ppsa, na podstawie art. 185 § 1 ppsa - o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie; oświadczył, że zrzeka się rozprawy (art. 176 § 2 ppsa); o zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, niezbędnych do celowego dochodzenia sprawy (k. 65-71 akt II SA/Po 508/20).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o: oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie od "Skarżącej" [zapewne od "skarżącego" zwrotu] kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego (k. 78-79v akt II SA/Po 508/20).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa zasługiwał na uwzględnienie w zakresie błędnego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organy przeprowadziły "wyczerpujące postępowanie dowodowe i prawidłowo oceniły zgromadzony materiał dowodowy" (s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził w trybie art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 244 § 1 i art. 2432 kpc (K. Flaga-Gieruszyńska, A. Zieliński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, C.H. Beck 2022, s. 569-570, nb 1) dowody uzupełniające z odpisów dokumentów urzędowych.

Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] udzielił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu informacji wskazując, że: K. H. w okresie od 1 października [...] r. do 30 czerwca [...] r. nie pobierała świadczenia na córkę A. H. Na okres od 1 lipca [...] r. do dnia 31 maja [...] r. K. H. na córkę A. H. przyznano bezdecyzyjnie świadczenie wychowawcze w kwocie 500 zł miesięcznie. Ustawowy obowiązek powiadomienia strony o przyznaniu świadczenia w formie informacji zrealizowano dnia 22 lipca [...] r. Świadczenie wypłacono matce córki jedynie za miesiące: lipiec i sierpień [...] r. Ostateczną decyzją z 17 września 2019 r. nr ŚR.4801.5.77.2019 Burmistrz na podstawie art. 2 pkt 11, art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1, art., 10 ust. 1 i 3, art. 13a ust. 1, art. 27 ust. 1, art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 ze zm.) i art. 108 i 163 kpa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), uchylił K. H. prawo do tego świadczenia na okres od 1 lipca [...] r. do 31 maja [...] r.

Ponieważ okazało się, że wypłacone świadczenia w podanych wyżej miesiącach nie przysługiwały (córka przebywała pod opieką swego ojca), decyzją ostateczną z dnia 13 grudnia 2019 r. nr ŚR.4801.7.30.2019 r., Burmistrz na podstawie art. 2 pkt 11, art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1, art., 10 ust. 1 i 2, art. 13a ust. 1, art. 25 ust. 1 i 2 pkt 6, art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 ze zm.) uznał kwotę wypłaconego K. H. świadczenia wychowawczego na córkę A. H. w okresie od 1 lipca [...] r. do 31 sierpnia [...] r. w łącznej kwocie 1.000 zł za świadczenie nienależnie pobranym. Matka córki zwróciła do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] należność w całości.

Ponownie przyznano K. H. prawo do świadczenia wychowawczego na okres od 1 września [...] r. do 31 maja [...] r. w kwocie 250 zł miesięcznie z uwagi na orzeczenie Sądu o sprawowaniu opieki naprzemiennej nad dzieckiem (informacja z dnia 20 października 2020 r.) oraz nadal na trwający okres zasiłkowy do dnia 31 maja [...] r. (k. 28-29, 92-98 akt II SA/Po 508/20). Naczelny Sąd Administracyjny dał wiarę wskazanym odpisom dokumentów, pozwalających ustalić zdarzenia procesowe, istotne dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy.

Powyższe ustalenia, których zabrakło w postępowaniu przed organami obu instancji, pozostają kluczowe dla ustalenia istotnych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy oraz dla oceny prawidłowości aktu subsumcji.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r. poz. 2407, zm. poz. 1818) przez jego błędną wykładnię. Sąd I instancji nietrafnie wskazał, że "Materialną podstawę rozstrzygnięcia w omawianej sprawie stanowi przepis art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z "2016 r., poz. 195 z późn. zm.") i nieprecyzyjnie odwołał się do legalnej definicji "rodziny" unormowanej w art. 2 pkt 16 ppwd (s. 8-9 uzasadnienia wyroku II SA/Po 508/20). Burmistrz w decyzji z 1 października 2019 r. wskazał ustawę o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (w brzmieniu jednolitego tekstu Dz.U. z 2018 r. poz. 2134 ze zm., który wszedł w życie dnia 13 listopada 2018 r.), a Kolegium wskazało tę ustawę w brzmieniu jednolitego tekstu Dz.U. z 2019 r. poz. 2407, przy czym w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawa obowiązywała w brzmieniu zmienionym ustawą opublikowaną w Dz. U. z 2019 r. poz. 1818).

Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny z daty jej wydania (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1), tj. na dzień 31 marca 2020 r.

Punkt 16 art. 2 uppw uchylony został przez art. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. (Dz. U. poz. 924, dalej nowelizacja kwietniowa) z dniem 1 lipca 2019 r. Wniosek skarżącego wpłynął 20 sierpnia 2019 r. (zatem po 30 czerwca 2019 r.) a skarżący wskazał nieprecyzyjnie, że "Wniosek dotyczy okresu na jaki ustala się prawo do świadczenia wychowawczego: 2019/2021". "W sprawach o świadczenie wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019 r. stosuje się: 1) przepisy ustawy zmienianej w art. 1 [uppw - uwaga NSA] w dotychczasowym brzmieniu, z wyłączeniem art. 20 ust. 3 i 4 tej ustawy, który stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą" (art. 6 ust. 1 pkt 1 nowelizacji kwietniowej). "W sprawach o świadczenie wychowawcze na okres po dniu 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą" (art. 6 ust. 2 nowelizacji kwietniowej). "Sprawy o świadczenie wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019 r. w zakresie formy rozstrzygania są realizowane na zasadach określonych w ustawie zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą" (art. 8 nowelizacji kwietniowej). Zatem art. 2 punkt 16 uppw w brzmieniu sprzed nowelizacji kwietniowej dotyczyć mógłby jedynie okresu do dnia 30 czerwca 2019 r. - co organ ponownie rozpoznając sprawę musiałby wyjaśnić, zobowiązując pełnomocnika skarżącego do doprecyzowania wniosku w terminie 7 dni, czy skarżący oczekuje przyznania świadczenia wychowawczego na córkę od 16 lutego [...] r. do 30 czerwca [...] r. (pierwszy okres); czy od 1 lipca [...] r. do 31 maja [...] r. (drugi okres); czy od 1 czerwca [...] r. (na trzeci okres).

Za wykładnią art. 4 ust. 2 pkt 1 uppw, zaprezentowaną w skardze kasacyjnej, przemawia rezultat wykładni językowej art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 22 zd. 1 uppw. Ustawodawca jednoznacznie wskazał, że "Świadczenie wychowawcze przysługuje: 1. matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego..." (art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 uppw). Ustawodawca jednoznacznie wskazał, że świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, "jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca...". Tożsama przedmiotowo norma prawna zawarta jest w punkcie 2 ustępu 2 art. 4 uppw "opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego". W art. 22 zd. 1 uppw ustawodawca wskazał "W przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem [...]". Rezultat wykładni językowej, celowościowej i systemowej wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że świadczenie wychowawcze przysługuje temu z rodziców (bądź opiekunowi faktycznemu dziecka - co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), z którym dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu tego z rodziców bądź opiekuna faktycznego.

Za taką wykładnią opowiada się doktryna. Świadczenie wychowawcze jest kierowane do rodzin mających na utrzymaniu dzieci, a jego celem jest przede wszystkim częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowawczych dzieci. Stanowi ono realizację zasady pomocniczości państwa względem rodziny (red. P. Daniel, P. Ławrynowicz, A. Skomra, Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Komentarz, PRESSCOM Wrocław 2016, s. 16-17). "Nowelizacja art. 4 ust. 2 pkt 1 uppw obowiązująca od 1 lipca 2019 r. w odniesieniu do matki i ojca dziecka wprowadziła jako warunek uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego wymóg wspólnego zamieszkiwania i pozostawania przez dziecko na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a uppw... Oznacza to, że aby matka czy ojciec dziecka uzyskali prawo do świadczenia wychowawczego to dziecko, którego wniosek dotyczy musi z danym rodzicem nie tylko zamieszkiwać ale także pozostawać na jego utrzymaniu. Warunek wspólnego zamieszkiwania i pozostawania przez dziecko na utrzymaniu matki albo ojca musi zostać spełniony jednocześnie..." (M. Kucharska w: red.: J. Blicharz, J. Gumińska-Pawlic, L. Zacharko, Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Komentarz, w. II, LEX/el 2019, uw. do art. 4). Do takiego samego rezultatu prowadzi wykładnia celowościowa, skoro "Celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych." (art. 4 ust. 1 uppw). Komentatorka podkreśla: "...ustawowe wskazanie celu świadczenia jest wyraźną deklaracją intencji prawodawcy i wskazówką interpretacyjną co do całości ustawy (w zakresie wykładni wspólnego zamieszkiwania - wyrok WSA w Gliwicach z 17.10.2017 r. IV SA/Gl 371/17, Lex 2394394; wyrok WSA w Poznaniu z 28.3.2018 r. II SA/Po 1156/17, Lex 2478245, aprobowane przez M. Kucharską). ... ustawodawca nakłada na organy administracji normę zadaniową obligującą do jak najpełniejszej realizacji tego celu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że na podstawie samej normy zadaniowej nie można opierać władczych działań administracji (T. Rabska, Prawny mechanizm kierowania gospodarką, Ossolineum 1990, s. 110). Zadany przez ustawodawcę cel należy wykonać w najpełniejszym możliwym stopniu, wyznaczonym przez faktyczne i prawne możliwości. W zakresie władczych działań administracji możliwości prawne wyznaczają normy kompetencyjne, umożliwiające działanie w określonej prawnej formie. Zatem między zadaniami a kompetencyjnymi zachodzi taka relacja jak między celem a środkiem służącym do realizacji tego celu. ... cel wskazany w art. 4 ust. 1 uppw będzie wyznaczał m.in. granice luzów decyzyjnych decyzji administracyjnych i innych czynności podejmowanych na podstawie komentowanej ustawy. Chodzi tutaj głównie o podkreślenie celowościowych i funkcjonalnych dyrektyw wykładni oraz zawężenie granicy uznania administracyjnego. Jednocześnie normatywne określenie celu świadczenia, a w konsekwencji całej ustawy, uprawnia i zarazem obliguje sądy administracyjne do uwzględnienia tego celu w kontroli administracji sprawowanej na podstawie kryterium legalności" (M. Kucharska - tamże). Zastrzeżenie art. 5 ust. 2a uppw (w art. 4 ust. 2 pkt 1 in fine uppw) dotyczy w kontrolowanej sprawie wyłącznie części okresu drugiego - począwszy od dnia 5 lipca [...] r. oraz okresu trzeciego (k. 29 akt II SA/Po 508/20).

O braku podstaw do wykładni przyjętej przez organy obu instancji świadczy niekonsekwencja w podejmowanych działaniach organów. Burmistrz wskazał, że "Fakt pobytu córki w miejscu Pana zamieszkania jest tutejszemu organowi znany, jednakże przy podejmowaniu decyzji dokumentem wiążącym dla organu w zakresie ustalenia miejsca zamieszkania dziecka jest prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Poznaniu z 4 kwietnia [...] r., który ustala miejsce stałego pobytu córki w miejscu zamieszkania matki" (uzasadnienie decyzji z 1 października 2019 r.). Kolegium stwierdziło, że "D. H.... wniósł do Sądu... 31 maja 2019 r. o ustalenie miejsca pobytu małoletniej... sprawy te pozostają w toku. Tym samym organy administracji publicznej orzekające w sprawie świadczenia wychowawczego na rzecz A. H. są związane... wyrokiem... [...]" (s. 4 decyzji z 31 marca 2020 r.). Nietrafne te poglądy nie stanęły na przeszkodzie, by decyzją z 17 września 2019 r. nr ŚR.4801.5.77.2019 Burmistrz uchylił prawo do świadczenia przyznanego K. H. na córkę A. H. na okres od 1 lipca [...] r. do 31 maja [...] r. wskazując: "W dniu 28.8.[...] r. tut. Ośrodek powziął informację, że córka A. nie zamieszkuje z Panią, a pozostaje pod opieką ojca. W celu ustalenia, który z rodziców sprawuje opiekę nad dzieckiem, w dniu 29.8.[...] r. pracownik socjalny przeprowadził w miejscu Pani zamieszkania wywiad środowiskowy. Z wywiadu wynika, iż nie zamieszkuje Pani z córką i nie sprawuje Pani nad nią opieki, a wyłączną opiekę nad córką od dnia 16.2.[...] r. sprawuje jej ojciec... Zgodnie z art. 4 ust. 1 [uppw], celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. W myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 [uppw], świadczenie wychowawcze przysługuje: 1. matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca [...]. Na podstawie zgromadzonych w toku postępowania dokumentów w sprawie, tutejszy organ stwierdza, iż córka A. H., faktycznie zamieszkuje z ojcem, który sprawuje nad nią wyłączną opiekę. W świetle powyższego świadczenie wychowawcze na córkę A. H. Pani nie przysługuje"(k. 95 akt II SA/Po 508/20).

Decyzją z 13 grudnia 2019 r. nr ŚR.4801.7.30.2019 Burmistrz uznał kwotę wypłaconego K. H. świadczenia wychowawczego na córkę A. H. w okresie od 1 lipca [...] r. do 31 sierpnia [...] r. w łącznej kwocie 1000 zł za nienależnie pobrane. Zobowiązał K. H. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego (k. 96 akt II SA/Po 508/20). Obie te decyzje zapadły w okresie, gdy punkt 2 (drugi) wyroku [...] nie legł zmianie. Punkt 2 wyroku [...] w zakresie ustalenia "miejsca stałego pobytu dziecka w miejscu zamieszkania matki" uległ zmianie dopiero punktem 2 (drugim) postanowienia z 2 lipca 2020 r. [...] Sądu Rejonowego w [...] z dniem 10 lipca 2020 r. (z chwilą uprawomocnienia się postanowienia [...]; k. 29 akt II SA/Po 508/20). Zatem to nie prawomocność wyroku [...] decydowała o tym, czy organ administracji publicznej badał w drodze wywiadu środowiskowego dnia 29 sierpnia [...] r. przesłanki przyznania świadczenia wychowawczego - wspólne zamieszkiwanie dziecka i pozostawanie na utrzymaniu matki (verba legis - art. 4 ust. 2 pkt 1 in princ. uppw), czy też bezpodstawnie odmawiał uwzględnienia tej przesłanki w przypadku ojca (art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 uppw), mimo że te okoliczności badał w oświadczeniu skarżącego z 19 sierpnia [...] r. (w którym mowa: "świadczenie wychowawcze na dzieci [pluralis - uwaga NSA], które zamieszkują ze mną i pozostają na moim utrzymaniu". Skutkiem błędnej wykładni art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 uppw w przypadku skarżącego była odmowa przyznania ojcu małoletniej prawa do świadczenia wychowawczego, a skutkiem całkowicie odmiennej wykładni tych przepisów wobec matki było pozbawienie - wbrew ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - każdego z rodziców świadczenia wychowawczego za lipiec i sierpień [...] r. Aprobując błędną wykładnię art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 uppw w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 uppw, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji trafnie nie podzielił wywodów Kolegium w zakresie, w jakim Kolegium omówiło zagadnienia opieki naprzemiennej i uznał, że opieka naprzemienna nad małoletnią córką nie została ustanowiona wyrokiem [...] ani w drodze porozumienia między rodzicami córki. Zagadnienie pieczy naprzemiennej pojawiło się dopiero z dniem 10 lipca 2020 r. (z dniem uprawomocnienia się postanowienia z 2 lipca 2020 r. [...] Sądu Rejonowego w [...]), w którym pozostawiono władzę rodzicielską nad dzieckiem obojgu rodzicom, ustalając sprawowanie przez nich pieczy naprzemiennej począwszy od 5 lipca [...] r. wraz z ustaleniem miejsca zamieszkania dziecka w każdorazowym miejscu zamieszkania ojca (k. 29 akt II SA/Po 508/20).

Dostrzegł to Burmistrz, który poinformował pismem z 20 października 2020 r. nr ŚR.4800.61.2020.NB K. H., że zgodnie z art. 13a ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.), po rozpatrzenia wniosku ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego dnia 27 września 2020 r., o przyznaniu K. H. świadczenia wychowawczego na A. H. w kwocie 250 zł miesięcznie, na okres od 1 września [...] r. do 31 maja [...] r. Pismem z 4 lutego 2021 r. nr ŚR.4700.54.2021.FM Burmistrz poinformował K. H., że zgodnie z art. 13a ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego z 21 lutego 2021 r., o przyznaniu K. H. świadczenia wychowawczego na A. H. w kwocie 250 zł miesięcznie, na okres od 1 czerwca [...] r. do 31 maja [...] r. (k. 97, 98 akt II SA/Po 508/20). Burmistrz nie poinformował Naczelnego Sądu Administracyjnego o przyznaniu D. H. świadczenia wychowawczego na A. H. w kwocie 250 zł miesięcznie w tych samych okresach, mimo jednoznacznej treści art. 5 ust. 2a uppw, do którego odsyła art. 4 ust. 2 pkt 1 in fine uppw, mający w tych okresach zastosowanie.

Burmistrz wskazał, że "Fakt pobytu córki w miejscu Pana zamieszkania jest tutejszemu organowi znany" (uzasadnienie decyzji z 1 października 2019 r.). Kolegium nie dokonało odmiennych ustaleń w tej materii. Stan faktyczny jest zatem niesporny. Sporna jest ocena, czy badając spełnienie przesłanki zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 ppwd w postaci "wspólnego zamieszkiwania i pozostawania na utrzymaniu", organ winien oprzeć się na ustalonym stanie faktycznym, czy też na orzeczeniu sądowym (in casu na punkcie 2 in fine wyroku [...]), stosując się do art. 365 § 1 kpc.

Prawomocnym wyrokiem [...] Sąd rozwodowy ustalił, że miejscem stałego pobytu małoletniej A. H. będzie w miejscu zamieszkania matki. Sąd nie ograniczył władzy rodzicielskiej żadnemu z rodziców ani też żadnego z rodziców jej nie pozbawił. Ustawodawca zastrzegł, że władza rodzicielska powinna być wykonywana tak, jak tego wymaga dobro dziecka i interes społeczny (art. 95 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, Dz.U. z 2019 r. poz. 2086, zm. poz. 2089, dalej kro). Rodzice przed powzięciem decyzji w ważniejszych sprawach dotyczących osoby lub majątku dziecka powinni je wysłuchać, jeżeli rozwój umysłowy, stan zdrowia i stopień dojrzałości dziecka na to pozwala, oraz uwzględnić w miarę możliwości jego rozsądne życzenia (art. 95 § 4 kro).

Wyrok rozwodowy ustalający miejsce zamieszkania małoletniej jest istotny dla ukształtowania jej sytuacji prawnej oraz relacji łączącej ją z rodzicami. Nie można jednak nie zauważyć, że wyrok [...] został wydany dnia 4 kwietnia [...] r., tj. 3 lata i 4 miesiące przed wpłynięciem wniosku skarżącego o ustalenie świadczenia wychowawczego na córkę. Istotne jest, że oboje rodzice zgodnie realizują proces wychowawczy córki z troską o jej dobro (na co następczo wskazuje postanowienie z 2 lipca [...] r. [...] Sądu Rejonowego w [...].; k. 29 akt II SA/Po 508/20). Córka - w dacie złożenia wniosku mająca ukończone 13 lat - przebywa razem z ojcem od 16 lutego [...] r. i nic nie wskazuje na to, że jej dobro jest zagrożone.

Oceniając powyższy stan faktyczny w świetle przesłanek zawartych w art. 4 ust. 2 pkt 1 ppwd, organy błędnie odmówiły przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na córkę. Obowiązkiem organów obu instancji było ustalenie, czy córka wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca. Organy winny były ocenić sytuację prawną skarżącego i córki z uwzględnieniem wyroku [...], biorąc pod uwagę również zmianę stanu faktycznego, która zaistniała 16 lutego [...] r. i trwała aż do wydania zaskarżonej decyzji. W ppwd ustawodawca wymaga odpowiedniego orzeczenie sądu powszechnego tylko w sytuacji, gdy o świadczenie wychowawcze wnioskuje: 1. opiekun faktyczny dziecka (na potwierdzenie przysposobienia dziecka lub wszczęcia w tym przedmiocie postępowania sądowego); 2. rodzic dziecka, który sprawuje nad nim opiekę naprzemienną (na potwierdzenie sprawowania opieki naprzemiennej w rozumieniu art. 5 ust. 2a ppwd; przy czym doktryna i orzecznictwo wskazuje szereg wyjątków - np. art. 58 § 1b kro bądź plan wychowawczy przedłożony sądowi przez rodziców i który to plan musiał zostać przez ten sąd zaakceptowany; P. Daniel, Opieka naprzemienna nad dzieckiem. Glosa do wyroku WSA z dnia 7 listopada 2017 r. IV SA/Wr 224/17, OwSS 2018/2/104 akapit 2, s. 104-105, punkt 4 i 5); 3. opiekun prawny dziecka (na potwierdzenie objęcia dziecka opieką prawną). W pozostałych przypadkach orzeczenie sądu nie jest niezbędne do przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, chyba że potrzeba jego złożenia wynika z okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności, jeżeli organ ma zastrzeżenia co do wiarygodności złożonych oświadczeń. Stan faktyczny kontrolowanej sprawy nie budzi wątpliwości, a jedynie jego ocena w świetle błędnej wykładni art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 ppwd zastosowanej przez organy obu instancji.

"Miejsce zamieszkania", o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 ppwd, dotyczy miejsca faktycznego przybywania dziecka u danego rodzica i ponoszenia przez tego rodzica kosztów utrzymania. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że przesłanki te od 16 lutego [...] r. spełnia skarżący. Punkt 2 in fine wyroku [...] nie stał na przeszkodzie, by A. H. zmieniła miejsce zamieszkania; organy nie były związane w tym zakresie przedmiotowym sformułowaniem zawartym w punkcie 2 in fine wyroku [...] (art. 365 § 1 kpc), co słusznie przyjął Burmistrz w postępowaniach zakończonych decyzjami z 17 września 2019 r. i 13 grudnia 2019 r. (k. 95-96 akt II SA/Po 508/20).

Nietrafnie Sąd I instancji "w niniejszej sprawie w zasadzie się zgadza" z poglądem, "że organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców". Sam Sąd I instancji wskazuje, że "skoro przesłanką przesądzającą o uprawnieniu rodzica do przedmiotowego świadczenia jest faktyczne sprawowanie opieki nad dzieckiem, to ocena stanu faktycznego nie może opierać się na wyłącznie na treści wyroku sądu rozwodowego" (s. 9 uzasadnienia II SA/Po 508/20), a wykładnia językowa, systemowa i celowościowa art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 oraz art. 22 zd. 1 uppw ten pogląd Sądu I instancji umacnia. Wbrew ocenie Sądu I instancji, brak było podstaw, by w realiach kontrolowanej sprawy Sąd I instancji przyjął za organami obu instancji, że treść wyroku [...], którym Sąd Okręgowy pozostawił wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią córką obojgu rodzicom, była dla organów wiążąca w zakresie ustalenia miejsca stałego pobytu dziecka przy matce (pkt 2 wyroku [...]), jako przeszkodzie dla przyznania skarżącemu, spełniającemu wszystkie przesłanki pozytywne z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 uppw, świadczenia wychowawczego.

Zupełnie inaczej wyglądałaby ta kwestia, gdyby Sąd rozwodowy pozbawił jedno z rodziców władzy rodzicielskiej, bądź w późniejszym czasie takie orzeczenie Sądu opiekuńczego zapadło. Z praktyki Sądów administracyjnych można wskazać także inne zdarzenia, które stanowiłyby przesłankę negatywną dla przyznania świadczenia wychowawczego rodzicowi (np. postanowienie z [...] 2018 r. PR Ds. [...] Prokuratora Rejonoweg [...] o zastosowaniu środka zapobiegawczego wobec jednego z rodziców w postaci zakazu zbliżania się do małoletniego dziecka i nakazu opuszczenia przez tego rodzica lokalu mieszkalnego zajmowanego wspólnie z pokrzywdzonym na okres 3 miesięcy (znane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu - wyrok NSA z 18.12.2020 r. I OSK 1401/20 - na tle art. 22 uppw, cbosa). Wbrew obawom Sądu I instancji, że "miejsce takie [faktycznego pobytu dziecka] zmienia się w wyniku sprzecznych z dobrem dziecka działań rodziców, a organy pomocy społecznej miałyby w takich wypadkach niejako sankcjonować ten fakt przez przyznanie świadczenia" (s. 10 uzasadnienia wyroku II SA/Po 508/20), w kontrolowanej sprawie tego rodzaju działania rodziców nie miały miejsca, na co następczo wskazuje postanowienie [...].

K. H. wniosła o przyznanie świadczenia wychowawczego dnia 17 lipca [...] r. na małoletnią córkę A. H. Burmistrz dnia 22 lipca 2019 r. poinformował K. H. o przyznaniu wnioskodawczyni świadczenia wychowawczego na okres od 1 lipca [...] r. do dnia 31 maja [...] r. - jeszcze przed otrzymaniem dnia 20 sierpnia 2019 r. wniosku D. H. - także na małoletnią córkę A. H.

W kontrolowanej sprawie umknęło organom, że postępowanie o przyznanie K. H. i D. H. świadczenia wychowawczego na małoletnią córkę A. H. w drugim okresie zasiłkowym w części od 1 września [...] r. do 31 maja [...] r. i w trzecim okresie zasiłkowym - od 1 czerwca [...] r., winny były się toczyć z udziałem obojga rodziców, bowiem zachodziła przesłanka współuczestnictwa materialnego (art. 62 kpa; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 459-460, nb 1-4; A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Wolters Kluwer 2020, uw. 1, 2, 4, 5 do art. 62).

Uchwałą z 9.10.2017 r. I OPS 3/17, ONSAiWSA 2018/1/2 (dalej uchwała I OPS 3/17), skład 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy.

Uchwała I OPS 3/17 zapadła na tle innej regulacji prawnej, lecz argumenty w niej podniesione, jak i dorobek doktryny, przemawia za przyjęciem, że wszyscy o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 uppw, ubiegający się o świadczenie wychowawcze, pozostają w sytuacji, w której organ rozstrzygać winien w jednym postępowaniu o prawach wszystkich ubiegających się o to świadczenie.

W uzasadnieniu uchwały I OPS 3/17 NSA wskazał, że wielość podmiotów uprawnionych nie skutkuje wielością uprawnień. Jak wynika z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy, jedno prawo do rekompensaty przysługuje współwłaścicielom albo następcom prawnym w przypadku śmierci właściciela nieruchomości. Oceny tej nie zmienia taka kwalifikacja prawa do rekompensaty, według której prawo to ma charakter sui generis publicznoprawnej pomocy majątkowej dla obywateli polskich, którzy objęci zostali przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach, a które jedynie zawiera w sobie pewien element odszkodowawczy, wyrażający się w powiązaniu kwoty rekompensaty z wartością utraconej nieruchomości.... [ONSAiWSA 2018/1/2 s. 47]. W niniejszej sprawie kilku osobom przysługuje wynikające z norm prawa materialnego, tj. z przepisów art. 3 ust. 1 albo art. 3 ust. 2 zdanie pierwsze w związku z art. 2 ustawy, jedno prawo do rekompensaty. Osoby te (współwłaściciele albo spadkobiercy właściciela pozostawionej poza obecnymi granicami RP nieruchomości) występują wobec siebie w relacji współuczestnictwa materialnego. Taki rodzaj współuczestnictwa charakteryzuje się przede wszystkim tym, że uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania zależą wzajemnie od siebie. Taka zależność zachodzi m.in. w sytuacji, gdy uprawnienia lub obowiązki stron są wspólne (Agnieszka Skóra, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, Oficyna 2009, s. 161-162; Andrzej Matan w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2010, tezy II i III do art. 62; tamże s. 48).... procesowe konsekwencje występowania w roli uprawnionego kilku osób, winny być ustalone w odniesieniu do konkretnych stosunków administracyjnoprawnych, norm materialnoprawnych, z których te stosunki wynikają oraz przepisów procesowych regulujących tryb dochodzenia uprawnień stanowiących przedmiot tych stosunków (Barbara Barut-Skupień, Współuczestnictwo procesowe w postępowaniu cywilnym, administracyjnym ogólnym i podatkowym oraz sądowoadministracyjnym, C.H. Beck 2016 r., s. 170). Na gruncie określonych unormowań skutkujących wystąpieniem zjawiska współuczestnictwa materialnego, nie jest wykluczona sytuacja, w której, z uwagi na identyczność związku łączącego każdego ze współuczestników materialnych ze sprawą administracyjną, czynności procesowe każdego z nich wywierają wpływ na sytuację procesową pozostałych współuczestników (A. Skóra - op. cit. s. 264, 295; wyrok NSA z 4.9.1981 r. II SA 52/81, teza 1, ONSA 1981/2/83; B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z 15.1.1985 r., II SA 1585/81, OSPiKA 1989/2/25; B. Barut-Skupień - op. cit. s. 169; tamże, s. 48/49)... B. Barut-Skupień wskazuje, że ten rodzaj współuczestnictwa materialnego ma charakter współuczestnictwa koniecznego i jednolitego (B. Barut-Skupień - op. cit. s. 169). W sprawie kontrolowanej wyrokiem I OSK 1381/21 nie zachodzi współuczestnictwo konieczne i jednolite, lecz mamy do czynienia ze współuczestnictwem materialnym, bowiem organ w jednym postępowaniu winien rozstrzygać o prawach wszystkich ubiegających się o świadczenie wychowawcze na to samo dziecko i w tym samym okresie (w zakresie określonym granicami wynikającymi z art. 4 ust. i 2 pkt 1 uppw). Powinność rozstrzygnięcia jedną decyzją o prawach wnioskujących o świadczenie wychowawcze na to samo dziecko i w tym samym okresie, które zależą wzajemnie od siebie, wskazuje na współuczestnictwo materialne w kontrolowanym postępowaniu. Podobnie kształtuje się sytuacja wnioskodawców w okresie, w którym rodzice małoletniej córki sprawują nad nią pieczę naprzemienną (wobec wskazania w art. 4 ust. 2 pkt 1 in fine uppw "z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a"). Stąd niezrozumiałe jest, że Burmistrz poinformował tylko matkę dziecka o przyznaniu jej świadczenia wychowawczego na A. H. w kwocie 250 zł miesięcznie dnia: 20 października [...] r. - w okresie od 1 września [...] r. do 31 maja [...] r.; 4 lutego [...] r. - w okresie od 1 czerwca [...] r. do 31 maja [...] r., nie informując o odpowiednim uprawnieniu skarżącego (k. 98 akt II SA/Po 508/20). Jest oczywiste, że zasada ochrony interesów w toku czyniła wniosek skarżącego z 20 sierpnia 2019 r. skutecznym co do okresów objętych wnioskiem z 20 sierpnia [...] r.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, przy czym istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 uppw oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa oraz art. 135 ppsa, należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję I instancji.

Rozpoznając sprawę ponownie Burmistrz, uwzględniając ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku I OSK 1381/21, przeprowadzi postępowanie z udziałem obojga rodziców małoletniej A. H. i rozstrzygnie o prawach każdego z rodziców, w każdym z okresów objętych wnioskami każdego z rodziców. Jeśli okaże się, że któreś z uprawnionych rodziców już skorzystało z należnych mu uprawnień zgodnie z prawem materialnym, Burmistrz w tej części, wobec właściwego uprawnionego, umorzy postępowanie co do prawa tego uprawnionego do świadczenia wychowawczego za owe miesiące.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia (art. 182 § 2 ppsa). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.