Wyrok z dnia 2022-02-03 sygn. I OSK 843/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Aleksandra Łaskarzewksa del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy specjalista Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 558/19 w sprawie ze skargi P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz poprzedzającą go decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], a także decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P.N. kwotę 857 (osiemset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 28 listopada 2019 r. oddalił skargę P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie świadczenia wychowawczego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Na wniosek skarżącego, decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Prezydent Miasta L. przyznał skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko A. N. na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r.

W dniu [...] września 2018 r. skarżący przedłożył prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w L. z [...] lutego 2014 r. orzekający jego rozwód z A. S., w którym określony został sposób kontaktowania się z córką B., przy czym miejsce pobytu dziecka ustalone zostało w miejscu zamieszkania jego matki. Wyrok nie rozstrzygał w przedmiocie opieki naprzemiennej nad dzieckiem.

Postanowieniem z [...] marca 2019 r. Prezydent Miasta L. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z [...] maja 2019 r. uchylił w całości decyzję z [...] sierpnia 2017 r. oraz odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na córkę skarżącego A. na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. z powodu braku orzeczenia ustanawiającego opiekę naprzemienną rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem B.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne oraz ujawniono dowody w postaci wyroku rozwodowego mające wpływ na ustalenie uprawnień do świadczenia wychowawczego, przez co spełniona została przesłanka wznowienia postępowania. Organ wywiódł także, że pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią podlegającą interpretacji stron lub organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Jego zdaniem brak stosownego orzeczenia sądu uniemożliwiał zaliczenie córki skarżącego B. jako członka jego rodziny i przyznanie mu wnioskowanego świadczenia.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, w której domagał się uchylenia tej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił złożoną skargę. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest informacji o wcześniejszym zakomunikowaniu przez skarżącego organom administracji treści wyroku rozwodowego ustanawiającego sposób opieki nad córką B., w związku z czym późniejsze przedstawienie tego wyroku należało uznać za nieznany wcześniej, istotny dla sprawy dowód, z którego powodu należało wznowić postępowanie administracyjne. Sąd podkreślił także, że treść formularza wniosku o świadczenie nie dawała podstaw do powstania po stronie organu wątpliwości w zakresie sytuacji rodzinnej skarżącego, przez co brak było podstaw do wezwania go do uzupełnienia wniosku. Sąd wyjaśnił, że podzielone świadczenie wychowawcze przysługuje wyłącznie, gdy zostało wydane orzeczenie ustanawiające opiekę naprzemienną. Zaznaczył, że organy prowadzące postępowanie nie są uprawnione do badania, w jaki sposób faktycznie sprawowana jest opieka nad dzieckiem, a kwestia sposobu jej określenia należy do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji bądź uchylenie wyroku i zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, art. 151 § 1 pkt 2 kpa przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do uznania, że na podstawie tych przepisów dopuszczalne było wznowienie postępowania przez organ, w oparciu o nowe dowody, podczas gdy z powodów w całości obciążających organ stosujący prawo, dowody te, chociaż mu znane, nie zostały uznane we wcześniejszych postępowaniach determinujących wydanie zaskarżonej decyzji, a także uznanie, że dowody te doprowadziłyby do wydania decyzji innej merytorycznie z decyzją zaskarżoną, podczas gdy w chwili wydawania zaskarżonej decyzji istnienie tych dowodów doprowadziłoby do wydania decyzji tożsamej;

2) art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2018 r. poz. 2134), dalej: ustawa o pomocy, przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie spełnia kryterium do otrzymania świadczenia wychowawczego z uwagi na brak przesłanki wykonywania przez skarżącego opieki naprzemiennej, podczas gdy brak jest ustawowej definicji opieki naprzemiennej, a z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, że skarżący faktycznie opiekuje się dziećmi prawie w równym stopniu z matką małoletnich, zaś wskazane w ustawie o pomocy pojęcie opieki naprzemiennej nie charakteryzuje się symetrycznością;

3) art. 5 ust. 2a w zw. z art. 2 ust. 16 ustawy o pomocy przez jego błędną wykładnię i uznanie, że w rozpoznawanej sprawie brak istnienia rozstrzygnięcia sądu opiekuńczego w przedmiocie ustanowienia opieki naprzemiennej przesądza o niemożliwości uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia wychowawczego, gdyż w postępowaniu brak jest kompetencji organu do ustalenia stanu faktycznego, co skutkowało nieprawidłowym uznaniem, że małoletnia córka skarżącego nie może zostać uznana za członka rodziny skarżącego, a w konsekwencji doprowadziło to do oddalenia skargi, w sytuacji, gdy przyjęta wykładnia ignoruje wynikającą z przepisów ustawy o pomocy istotę pomocy państwa w wychowaniu dzieci, a nadto jest sprzeczna z przepisami art. 18 i art. 33 Konstytucji RP wprowadzającymi naczelne zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn w życiu rodzinnym oraz z art. 96, art. 97 § 1, art. 98 § 1, art. 100 § 1, art. 107 § 1 i 2, art. 1131 § 1, art. 58 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, dalej: kro, a także z art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wskazującymi na równe prawa rodziców posiadających pełnię władzy rodzicielskiej, nakaz respektowania porozumienia rodziców w sprawach pełnienia pieczy i sprawowania władzy rodzicielskiej, zasadę nieingerowania sądu w zgodne wykonywanie władzy rodzicielskiej, zasadę dobra dziecka, prawo rodziców do korzystania ze wsparcia organów władzy publicznej i obowiązek udzielania pomocy przez organy państwowe;

4) art. 32 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie i uznanie, że odmienne traktowanie podmiotów wykonujących faktycznie opiekę naprzemienną na mocy porozumienia pomiędzy rodzicami od tych, którzy posiadają orzeczenie sądu w tym przedmiocie, nie stanowi naruszenia zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne oraz zakazu dyskryminowania;

5) art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 106 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 132 tej ustawy przez wydanie orzeczenia w sprawie bez przeprowadzenia i zamknięcia rozprawy, wskutek czego skarżący został pozbawiony możności obrony swych praw, co w konsekwencji skutkowało nieważnością postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 ppsa;

6) art. 111 ppsa przez jego zastosowanie i dokonanie wspólnego rozstrzygnięcia w dwóch sprawach ze skarg skarżącego, podczas gdy nie zaszły przesłanki zezwalające na stosowanie tego przepisu;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 7a i art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa przez błędne ustalenie, że organ w sposób wszechstronny i pełny przeprowadził postępowanie dowodowe, podczas gdy organ nie wyczerpał wszelkich możliwych środków dowodowych, w sytuacji istnienia niewyjaśnionych okoliczności nie przesłuchał strony ani świadków na okoliczność doręczenia przez skarżącego wyroku rozwodowego na etapie postępowania zainicjowanego wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego, a przeprowadzone postępowanie dowodowe cechuje się oceną materiału w nim zgromadzonego w sposób wybiórczy, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i doprowadziło do rozstrzygnięcia wątpliwości na niekorzyść strony;

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8, art. 9 i art. 10 kpa przez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, w tym niepoinformowanie go o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także odejście od utrwalonej praktyki orzekania w sprawach o takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Biorąc pod uwagę zakres zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności należało rozpoznać najdalej idący zarzut nieważności postępowania na skutek pozbawienia skarżącego możliwości obrony jego praw. Zarzut został oparty na tym, iż w sprawie nie doszło do przeprowadzenia i zamknięcia rozprawy. Należy zaznaczyć, że pełnomocnik skarżącego pismem z 28 października 2019 r. został zawiadomiony o terminie rozprawy. Skarżący wraz z pełnomocnikiem wzięli udział w rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. Zgodnie z protokołem rozprawy Przewodniczący po zabraniu głosu przez pełnomocnika skarżącego zamknął rozprawę i po naradzie ogłosił wyrok przez odczytanie jego sentencji i podanie zasadniczych powodów rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe zarzut nieważności postępowania nie może być uznany za zasadny.

Niezasadny okazał się zarzut nieuprawnionego połączenia i wspólnego rozstrzygnięcia w dwóch sprawach wszczętych z inicjatywy skarżącego. Z akt spraw oznaczonych sygnaturami: II SA/Lu 557/19 i II SA/Lu 558/19 nie wynika, aby doszło do wydania postanowienia w trybie art. 111 § 1 bądź § 2 ppsa.

Przechodząc z kolei do rozpoznania zarzutów dotyczących wpływu treści wyroku rozwodowego na możliwość wznowienia postępowania, wskazać należy, że treść tego wyroku nie była znana organowi prowadzącemu wznawiane postępowanie, tj. Prezydentowi Miasta L. Prawidłowo uznał Sąd Wojewódzki, że wyrok rozwodowy oraz jego treść została ujawniona organowi I instancji dopiero w dniu [...] września 2018 r., kiedy to skarżący złożył kopię tego wyroku wraz z oświadczeniami dotyczącymi zakresu opieki sprawowanej faktycznie nad córką B. Zaznaczyć też należy, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że brak znajomości treści wyroku był wynikiem odmowy przyjęcia kopii tego dokumentu do akt.

W rozpoznawanej sprawie brak było też podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 10 kpa przez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że autor skargi kasacyjnej formułując powyższy zarzut, nie powołał się na wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy, a w szczególności nie wykazał, że wpływ ten był istotny. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał także jakich czynności procesowych skarżący nie mógł podjąć na skutek rzekomego uniemożliwienia mu czynnego udziału w tym postępowaniu. Tym samym nawet w przypadku stwierdzenia, że w toku postępowania administracyjnego doszło do ograniczenia praw procesowych skarżącego, nie sposób uznać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, należy wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o pomocy świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Jednocześnie w myśl art. 5 ust. 2a tej ustawy w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Ponadto stosownie do treści art. 5 ust. 2 ustawy o pomocy w przypadku urodzenia dziecka albo ukończenia przez dziecko 18. roku życia kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę tego świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które to świadczenie przysługuje. Kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę.

Analiza powyższych przepisów i porównanie ich treści z ustalonym w rozpoznawanej sprawie stanie faktycznym wskazuje, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o pomocy nie mógł zostać naruszony tak przez organy prowadzące postępowanie, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Rozpoznawana sprawa nie dotyczyła bowiem wniosku o przyznanie świadczenia za niepełny miesiąc po urodzenia dziecka albo ukończenia przez nie 18. roku życia, ale wniosku o przyznanie części świadczenia z powodu wykonywania przez rozwiedzionych małżonków naprzemiennej opieki nad wspólnym małoletnim dzieckiem. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o pomocy, jako nieznajdującego zastosowania w sprawie, należało uznać za nietrafny.

Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy świadczenie wychowawcze przysługuje matce lub ojcu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a wspomnianej ustawy. Oznacza to, że podział świadczenia wychowawczego jest wyjątkiem od zasady przyznania tego świadczenia wyłącznie matce lub wyłącznie ojcu, z którym dziecko wspólnie zamieszkuje. Taki podział świadczenia uzależniony jest, jak wynika to z treści art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy, od istnienia orzeczenia sądowego ustanawiającego opiekę naprzemienną, przy czym orzeczenie to z uwagi na brak uregulowania opieki naprzemiennej w polskim systemie prawa rodzinnego, nie musi posługiwać się tym wyrażeniem i wystarczające jest, aby mocą tego orzeczenia opieka została przyznana obojgu rodzicom i miała być wykonywana po kolei przez każdego z rodziców. W rozpoznawanej sprawie skarżący przedłożył prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w L. z [...] lutego 2014 r. orzekający jego rozwód z A. S., w którym określony został sposób kontaktowania się z córką B., przy czym miejsce pobytu dziecka ustalone zostało w miejscu zamieszkania jego matki. Oznacza to, że z uwagi na treść tego orzeczenia świadczenie wychowawcze może zostać przyznane w sposób wynikający z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy. Brak jest bowiem w obrocie prawnym orzeczenia sądu, o którym mowa w art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy.

Natomiast, jak to wynika z utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych wykonywanie opieki naprzemiennej ma miejsce jedynie wtedy, gdy rodzice dziecka zamieszkują osobno, dziecko przebywa u każdego z nich naprzemiennie, w porównywalnych okresach i fakt istnienia takiej opieki wynika z orzeczenia sądu.

Oczywiście błędne jest stanowisko, że tylko wówczas dziecko pozostaje pod opieką naprzemienną obojga rodziców, gdy zwrot "opieka naprzemienna" znajduje się wprost w sentencji orzeczenia sądu. Kwestię tę trzeba oceniać z uwzględnieniem cech i celów tej instytucji, przy wykorzystaniu odpowiednich metod wykładni. Należy uwzględniać wyłącznie orzeczenia czy ugody, które określają reguły sprawowania opieki nad dziećmi przez rodziców żyjących w rozłączeniu, bo generalnie one tylko stanowią o opiece naprzemiennej. Dowodem w zakresie zaistnienia opieki naprzemiennej może być odpis orzeczenia sądu powszechnego bądź protokołu rozprawy z utrwaloną w nim ugodą, zawartą przed sądem opiekuńczym czy ugodą zawartą w postępowaniu mediacyjnym. W sytuacji, gdy nie zawierają one stosownego zwrotu, rzeczą organów jest samodzielne ustalenie charakteru zawartych tamże zapisów dla zobrazowania i wyłożenia treści pojęcia "opieka naprzemienna" w konkretnej sprawie.

Jak wynika z załączonego do akt postępowania administracyjnego w sprawie II SA/Lu 557/19, treści wyroku rozwodowego wydanego przez Sąd Okręgowy w L. w dniu [...] lutego 2014 r., sygn. akt III C 2721/12, orzeczeniem tym ustalono kontakty P. N. z małoletnim dzieckiem B. N. w II i IV weekend każdego miesiąca poczynając od soboty od godz. 9 do niedzieli do godz. 18, w drugi dzień Świąt wielkanocnych od godz. 9 do godz. 19, Święta Bożego Narodzenia poczynając od 25 grudnia od godz. 9 do 26 grudnia do godz. 10 w miejscu zamieszkania ojca z obowiązkiem matki przygotowania i wydania małoletnią na każdorazowe kontakty z obowiązkiem ojca odprowadzenia dziecka do jego miejsca zamieszkania. Jednakowoż samo uregulowanie przez sąd kontaktów z dzieckiem nie stanowi o opiece naprzemiennej. Z rozstrzygnięcia Sądu Okręgowego nie wynika bowiem aby opieka rodziców sprawowana była w miarę porównywalnych i cyklicznych okresach.

Zaznaczyć też należy, że organy administracji ani sąd administracyjny nie mają kompetencji do zastępowania sądu powszechnego w wydaniu orzeczenia o sposobie sprawowania opieki - ich ustalenia i oceny nie mogą zastąpić takiego orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 395/21). Z uwagi na powyższe w rozpoznawanej sprawie brak było zatem podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy.

To wszystko powoduje, iż zarówno organy orzekające w sprawie jak i Sąd I instancji prawidłowo uznały, iż A. N. jest pierwszym dzieckiem w rodzinie skarżącego.

Jednakowoż przedmiotem sporu w sprawie jest okoliczność, czy oświadczenie skarżącego, iż nie żąda przyznania świadczenia na pierwsze dziecko w rodzinie powinna uzasadniać odmowne załatwienie wniosku.

Wychodząc z powyższych ustaleń przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Jednocześnie zgodnie z wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadą zaufania do władzy publicznej organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy w szczególności są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 in principio k.p.a.). Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 in fine k.p.a.). Organ jest także obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na tej podstawie całokształtu materiału dowodowego powinien dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji otrzymując wniosek strony postępowania powinny poddać go analizie pod kątem wszystkich okoliczności wskazanych w jego treści z uwzględnieniem specyfiki, czy charakteru sprawy. Organ administracji publicznej, jako podmiot dysponujący władztwem administracyjnym, nie może wykorzystywać swojej dominującej pozycji na niekorzyść strony. Wręcz przeciwnie, powinien on, szczególnie wobec strony działającej bez pełnomocnika jak w tym postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2019 r., której to strony zachowanie wskazuje, iż nie ma ona pełnego rozeznania w kwestiach procesowych lub materialnoprawnych, wypełniać wynikające z art. 8 i art. 9 k.p.a. obowiązki działania w sposób budzący zaufanie oraz obowiązek należytego informowania stron (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. II SA/Ol 331/18. W sprawach, w których organy mają do czynienia z osobami nieznającymi prawa powinny być w sposób szczególny wyczulone na sytuację swoich petentów. W głęboko odformalizowanym postępowaniu administracyjnym istotna jest intencja strony, której oceny dokonuje się na podstawie całokształtu podniesionych okoliczności (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 lipca 2019 r., sygn. II SA/Gl 613/19). Strona nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji tego, że nie dostrzega w pełni istoty sprawy i nie w pełni zdaje sobie sprawę ze wszystkich okoliczności w sprawie.

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że z jednej strony organ dysponował niewątpliwym wnioskiem skarżącego o przyznanie świadczenia na córkę A. z zaznaczeniem, że nie żąda on świadczenia na pierwsze dziecko w rodzinie, a z drugiej strony treścią odwołania, które co prawda polemizowało ze stanowiskiem organu, iż rodzice B. nie sprawują nad nią opieki naprzemiennej, ale jednak z odwołania tego wynikało niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu I Instancji. W ocenie NSA już Prezydent Miasta L. powinien rozważyć wezwanie skarżącego do sprecyzowania treści wniosku po odpowiednim pouczeniu w zakresie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie i udzieleniu niezbędnych wskazówek.

Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając odwołanie skarżącego zbagatelizowało niezadowolenie skarżącego z treści decyzji z dnia [...] maja 2019 r., skupiając się jedynie na wskazaniu, że doszło do rezygnacji z żądania świadczenia na córkę B., a rodzice B. nie sprawują opieki naprzemiennej.

Należy wyraźnie zaakcentować, że organy w toku postępowania powinny czuwać na tym, aby strona z powodu nieznajomości prawa nie poniosła negatywnych konsekwencji. W sprawie skarżący niewątpliwie ponosi negatywne konsekwencje (nie uzyskał świadczenia wychowawczego na córkę A.), bowiem żaden z organów nie udzielił mu należytych wyjaśnień ani nie rozpoznał jego odwołania w pełnym zakresie z uwzględnieniem wszelkich okoliczności sprawy.

W rozpoznawanej sprawie konstatacja, iż A. N. jest pierwszym dzieckiem w rodzinie uzasadniała stanowisko organów orzekających w sprawie, a także Sądu I instancji, iż deklaracja skarżącego dotycząca rezygnacji z przyznania świadczenia na rzecz pierwszego dziecka musi zdecydować o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz tej córki. Oczywistym jest przy tym, że składając taką deklarację P. N. miał na myśli córkę B. a nie córkę A. Organy skwapliwie "podchwyciły" niejako twierdzenie skarżącego, iż nie żąda świadczenia na rzecz pierwszego dziecka i oddaliły wniosek dotyczący córki A. Innymi słowy, wadliwa ocena P. N., iż córka B. jest pierwszym dzieckiem w jego rodzinie, stanowiła uzasadnienie dla organów orzekających dla negatywnego załatwienia jego żądania. Tymczasem jednak wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego dotyczył córki A. i żądanie takie było podtrzymywane przez cały czas trwania postępowania administracyjnego. W odwołaniu od decyzji organu I instancji pełnomocnik skarżącego pisze wprost, że nie znajduje uzasadnienia oddalenie wniosku P. N. o przyznanie świadczenia wychowawczego na córkę A.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwa ocena skarżącego, iż córka B. jest pierwszym dzieckiem w rodzinie nie mogła przesądzać o sposobie załatwienia wniosku. Biorąc pod uwagę powyższe, w toku ponownie prowadzonego postępowania organy zobowiązane będą dokonać analizy treści wniosku skarżącego w kontekście żądania przyznania świadczenia na córkę A., a nie w kontekście wyłącznie tego, iż skarżący błędnie interpretując obowiązujące regulacje prawne nie domagał się przyznania świadczenia na pierwsze dziecko. Zdecydują wówczas, czy zasadne było podjęcie w dniu [...] maja 2019 r. decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa czy też decyzja winna być podjęta w trybie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że uchylenie decyzji ostatecznej z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa uwarunkowane jest łącznym wystąpieniem czterech warunków, tj.;

1. ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy;

2. okoliczności faktyczne lub dowody są nowe;

3. okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej;

4. okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję.

Jeśli którykolwiek z tych warunków nie został spełniony, niemożliwe jest uchylenie decyzji ostatecznej. W tym kontekście rolą organów będzie w szczególności ocena, czy ujawniony dowód w postaci wyroku rozwodowego był istotny dla sprawy. Jeśli nie miał takiego charakteru, brak będzie podstaw do wydania decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, przy czym oczywiście decydujące wówczas będzie kryterium dochodowe. Obowiązujący do 1 lipca 2019 r. przepis art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy uzasadniał bowiem przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (a więc m. in. ojcu), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty 800,00 zł.

W tym stanie rzeczy zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa przez jego niezastosowanie w zw. z art. 7 -9, 77 § 1 kpa.

Nietrafny natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Przepis ten wprowadza zasadę równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1) oraz zakaz dyskryminowania w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego zasada równości wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oznacza nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej grupy. Wszyscy adresaci norm prawnych, charakteryzujący się w równym stopniu daną cechą istotną, winni być traktowani równo, według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2012 r., sygn. akt P 15/12 czy z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt P 13/18). Skoro cechą istotną pozwalającą na przyznanie podzielonego świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy jest legitymowanie się orzeczeniem sądu określającym, że opieka sprawowana przez rozwiedzionych rodziców ma charakter opieki naprzemiennej, to brak takiego orzeczenia wyklucza możliwość przyznania podzielonego świadczenia wychowawczego na podstawie art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy. Odmowa przyznania świadczenia podzielonego w sytuacji, gdy nie zaszły przesłanki umożliwiające dokonanie tego zabiegu, nie nosi zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego znamion dyskryminacji bądź nierównego traktowania.

Zaznaczyć jednakowoż należy, że przepisy art. 32 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Zawierają one treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe; są one raczej źródłem gwarancji, a nie praw, a tym samym spełniają rolę wzorca konstytucyjnego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalonych ustawach, w których ustawodawca zwykły konkretyzuje ową deklarację konstytucyjną.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 193 p.p.s.a. – orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.