Wyrok z dnia 2022-05-12 sygn. I OSK 1929/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 815/20 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 lipca 2021 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 22 września 2020 r. nr SKO.4118.163.2020 w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 6 sierpnia 2020 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

29 sierpnia 2019 r. G. S. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na L. C. na okres świadczeniowy 2019/2021. Prezydent Miasta Łodzi przyznał stronie prawo do wnioskowanych świadczeń w wysokości po 500,00 zł miesięcznie na okres od 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r. Następnie, w dniu 25 maja 2020 r. do Centrum Świadczeń Socjalnych w Łodzi wpłynęło pismo z Zakładu Karnego [...], z którego wynikało, że od 11 lutego 2020 r. do 9 lutego 2021 r. G. S. odbywa w ww. Zakładzie Karnym karę pozbawienia wolności. Wobec powyższego decyzją z 27 maja 2020 r. Prezydent Miasta Łodzi zmienił decyzję przyznającą prawo do świadczenia wychowawczego w części dotyczącej okresu przyznania G. S. prawa do świadczenia wychowawczego w ten sposób, że orzekł o odmowie przyznania powyższego świadczenia w okresie od 1 marca 2020 r. Następnie, decyzją z 6 sierpnia 2020 r. Prezydent Miasta Łodzi orzekł o: 1. uznaniu za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze na dziecko L. C. w wysokości 500,00 zł miesięcznie za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., 2. zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na dziecko L. C. w wysokości 1500,00 zł za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r. wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczonymi do dnia wydania tej decyzji w kwocie 23,00 zł, co łącznie stanowi kwotę 1523,00 zł.

Decyzją z 22 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "K.p.a.", art. 25 ust. 1 ust. 2 pkt 6, ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.p.w.d.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 6 sierpnia 2020 r. W ocenie Kolegium, sytuacja rodzinna strony powoduje brak uprawnień do pobierania świadczenia wychowawczego na dziecko od 1 marca 2020 r., gdyż strona, w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności od 11 lutego 2020 r., nie sprawuje bezpośredniej opieki nad dzieckiem. Małoletnia L. C. zamieszkuje wspólnie z jej ojcem – D. C., który sprawuje opiekę nad dzieckiem. W istocie skarżąca nie tylko nie zamieszkuje wspólnie z dzieckiem, ale także nie sprawuje nad nim bieżącej i stałej faktycznej opieki, gdyż opiekę tę sprawuje ojciec dziecka. Kolegium podniosło, że pomimo braku uprawnień do świadczenia wychowawczego na dziecko, świadczenia te wypłacone zostały za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r. nienależnie, a zatem w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka określona w art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła G. S.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę. Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 25 ust. 1 u.p.p.w.d., wprowadza pojęcie "świadczenia nienależnie pobranego", co oznacza, że obowiązek zwrotu takiego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze wiedząc, że mu się ono nie należy. O świadczeniu nienależnie pobranym można mówić wówczas, gdy nie tylko doszło do jego wypłaty mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale przy zaistnieniu świadomości osoby, która świadczenie pobiera, iż świadczenie jej nie przysługuje. W postępowaniu w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia organ jest zobowiązany zatem ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego

Zdaniem Sądu I instancji, w kontrolowanej sprawie, organ wydał decyzję zobowiązującą skarżącą do zwrotu – jak przyjął w pkt 1 - nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego bez ustalenia, czy skarżąca w sposób dostateczny została pouczona o okolicznościach skutkujących brakiem prawa do tego świadczenia, a co za tym idzie, czy z uwagi na uzyskane pouczenie na etapie składania wniosku o świadczenie wychowawcze mogła mieć świadomość tego, że sytuacja, w której się znalazła w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności, skutkuje utratą prawa do świadczenia wychowawczego przyznanego na małoletnią, niepełnosprawną córkę. Wszakże kartę uprawniającą do wypłaty świadczenia skarżąca pozostawiła ojcu dziecka, a więc – jak trafnie podniosła w skardze - jego opiekunowi faktycznemu i prawnemu, celem zapewnienia możliwości pokrywania wydatków na utrzymanie ich wspólnej małoletniej córki. W pouczeniach zawartych zarówno we wniosku, jak i samej Informacji o przyznaniu świadczenia wychowawczego, próżno poszukiwać pouczenia o tym, że na skutek zaprzestania sprawowania bezpośredniej opieki na dzieckiem świadczenie wychowawcze nie przysługuje, w tym szczególności w sytuacji odbywania kary pozbawienia wolności. Na formularzu wniosku z dnia 29 sierpnia 2018 r. w zakresie braku prawa do świadczenia ograniczono się m.in. do treści art. 8 i art. 20 ust. 1 u.p.p.w.d. wraz z informacją, że niepoinformowanie organu gminnego o zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, może skutkować powstaniem nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, a w konsekwencji koniecznością jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Sama zaś Informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego z dnia 6 sierpnia 2019 r. nie zawiera żadnego pouczenia w tym zakresie.

W tej sytuacji, oceniając istotną dla sprawy kwestię nienależnie pobranego świadczenia w kontekście posiadanej przez stronę świadomości wynikającej z uzyskanych przez nią pouczeń, zdaniem Sądu I instancji, organy orzekające w kontrolowanej sprawie nie sprostały temu obowiązkowi. Trudno w tej mierze doszukać się uzasadnienia w zaskarżonej decyzji motywującego stanowisko organu w niniejszej sprawie. Jednocześnie z punktu widzenia poprawności działań organów w kontrolowanej sprawie uwagę zwraca okoliczność, że organ II instancji nie ustosunkował się w żadnej mierze do argumentów strony zawartych w odwołaniu, wedle których świadczenie wychowawcze było pobierane przez ojca dziecka, pod którego opieką się znajdowało, z przeznaczeniem na pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem tego dziecka. Tymczasem okoliczność ta miała istotne znaczenie dla prawidłowości rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji, w rozważanym względzie zauważyć należy także, że podmiotem uprawnionym do świadczenia jest rodzic, to de facto beneficjentem świadczenia jest dziecko. Decydujące znaczenie ma zatem naistotniejsze w sprawie dobro – dobro dziecka, w tym zwłaszcza dobro dziecka niepełnosprawnego, które z uwagi na cel ustawy wyrażony w art. 4 ust. 1 wymaga wzmożonej ochrony, o której organy prowadzące postępowanie nie mogą zapominać. Wszakże mocą art. 72 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP ciąży na nich obowiązek zapewnienia ochrony praw dziecka w kontekście rozpoznawanej przez nie sprawy, tak aby dziecko nie zostało w nieuprawniony sposób pozbawione środków na pokrycie kosztów swego utrzymania i zaspokojenie potrzeb życiowych, tylko z tego powodu, że jego dotychczasowy opiekun (matka) odbywa karę pozbawienia wolności, a drugi rodzic sprawujący w tym czasie opiekę nad dzieckiem pobiera te środki celem pokrycia owych kosztów utrzymania i tym samym zaspokojenia potrzeb życiowych dziecka. W niniejszej sprawie skarżąca, jak przyznała w odwołaniu, była przekonana, że sprawujący opiekę ojciec dziecka jest uprawniony do pobierania przyznanego świadczenia wychowawczego, skoro było ono przeznaczone na pokrycie kosztów utrzymania tego dziecka. W przekonaniu tym nie sposób dopatrzeć się owej, wskazanej w orzecznictwie sądowym, złej wiary skutkującej nałożeniem na skarżącą obowiązku zwrotu przedmiotowego świadczenia, poprzedzonego uznaniem go za nienależnie pobrane we wskazanym okresie.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd I instancji uznał, że organy nie zbadały należycie, czy przedmiotowe świadczenie w rzeczywistości zostało przez skarżącą "nienależnie pobrane" w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. W szczególności, organy nie dokonały oceny, czy skarżąca była osobą, która "pobierała" owe świadczenia, a co za tym idzie, czy w ogóle mogła mieć świadomość, że w zaistniałej sytuacji wystąpiły okoliczności mające wpływ na kwestie utraty tego uprawnienia, skoro środki pobierał w tym czasie ojciec celem zapewnienia dziecku kosztów utrzymania i zaspokojenia jego potrzeb życiowych.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący okoliczności istotnych dla dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszyły przepisy postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy. Powyższe uchybienie związane jest przy tym z błędną wykładnią pojęcia świadczenia nienależnie pobranego, o którym mowa w powołanym przepisie art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. i oceną zaistnienia okoliczności uzasadniających uznanie za takie świadczenia wychowawczego przyznanego skarżącej celem pokrycia kosztów utrzymania niepełnosprawnego, małoletniego dziecka, w tym zaspokojenia jego potrzeb życiowych.

Mając powyższe na uwadze WSA w Łodzi uchylił decyzje organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 25 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.p.w.d. przez błędną wykładnię dotyczącą pojęcia nienależnie pobranego świadczenia a polegającą na przyjęciu, na gruncie tego przepisu organ zobligowany jest do badania stanu świadomości, złej woli czy winy świadczeniobiorcy w kontekście prawidłowego pouczenia udzielonego skarżącej podczas gdy w stanie prawnym obowiązującym zarówno na dzień przyznania świadczeń jak i na dzień wydania zaskarżonej decyzji dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane jedyną przesłanką istotną w sprawie jest wypłacenie go świadczeniobiorcy mimo braku prawa do tego świadczenia,

2) art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.p.w.d. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do nieuzasadnionej odmowy zastosowywania instytucji nienależnie pobranego świadczenia, a polegającą na uznaniu, że na gruncie tego przepisu możliwe jest przyznanie świadczenia wychowawczego matce odbywającej karę pozbawienia wolności w zakładzie karnym, która w związku z tym obiektywnie nie spełnia przesłanek wspólnego zamieszkiwania z dzieckiem i pozostawania dziecka na jej utrzymaniu;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w związku z art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uchylenie decyzji ostatecznej jak i decyzji ją poprzedzającej z powodu rzekomych naruszeń norm prawa materialnego i procesowego, podczas gdy nie doszło do uchybienia przepisom procedury w stopniu istotnym ani naruszenia art. 25 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.p.w.d., w następstwie czego Kolegium prawidłowo orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji bowiem Kolegium niedostatecznie zebrało i rozpatrzyło materiał dowodowy podczas gdy, materiał ten jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, a co istotne w toku postępowania o uznanie świadczeń za nienależnie pobrane i nakazanie ich zwrotu na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d organy administracji nie są ani zobligowane ani upoważnione ustalać stanu psychofizycznego, który mógłby potwierdzać stan świadomości czy złej woli wnioskodawcy i uzależniać od tego treść wydanego rozstrzygnięcia, w związku z czym gromadzenie materiału dowodowego na te okoliczności byłoby zbędne,

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, a w konsekwencji związanie organów administracyjnych nietrafnymi wskazaniami co do dalszego postępowania, co nastąpiło wskutek pominięcia, w przeprowadzonej przez Sąd i instancji analizie sprawy, istotnych elementów stanu prawnego i faktycznego, w efekcie czego, organy administracyjne zostały zobowiązane przez WSA w Łodzi do dokonywania ustaleń, które są irrelewantne z uwagi na błędy w wykładni prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.p.w.d., jakich dopuścił się Sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa.

Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 25 ust. 1 u.p.p.w.d. osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Stosownie zaś do przepisu ust. 2 pkt 6 tego artykułu za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia.

Sąd I instancji odwołał się w zakresie wykładni powyższych przepisów do orzecznictwa sądowoadministracyjnego ukształtowanego na tle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym błędne jest stanowisko utożsamiające pojęcie "nienależnego świadczenia" z pojęciem "nienależnie pobranego świadczenia". "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, zaś "świadczeniem nienależnie pobranym" jest to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Pojęcia te nie są jednakowe. W konsekwencji przyjmuje się, że obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. Osoba, która nienależnie pobrała świadczenie to osoba, która była świadoma, że świadczenie jej nie przysługuje. Innymi słowy, o świadczeniu nienależnie pobranym można mówić wówczas, gdy nie tylko doszło do jego wypłaty mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale przy zaistnieniu świadomości osoby, która świadczenie pobiera, że świadczenie jej nie przysługuje. Taka była generalna reguła wykładni pojęcia świadczenia nienależnie pobranego i przez jej pryzmat należało rozważać każdą z podstaw uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Należy jednak zauważyć, że po nowelizacji u.p.p.w.d. pojęcie świadczenia nienależnie pobranego, w większości przypadków, nie odnosi się do elementu subiektywnego, czyli stanu świadomości (woli) osoby pobierającej świadczenie wychowawcze, że to świadczenie nie powinno zostać przyznane albo, że zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do tego świadczenia. Ustawodawca z dniem 1 lipca 2019 r. wprowadził nową przesłankę warunkującą powstanie nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych. Za nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d.). W doktrynie przyjęto, że w przypadku regulacji zamieszczonej w art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. nie bierze się pod uwagę świadomości strony, co do spełniania przesłanek ustawowych, ani nie ocenia się skutków braku pouczenia o prawie do świadczenia wychowawczego. W Komentarzu do ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, wyd. II, pod red. J. Blicharz, J. Glumińskiej-Pawlic i L. Zacharko (System Informacji Prawnej LEX) wskazano, że na aprobatę zasługuje stanowisko, że nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. jest pojęciem o charakterze obiektywnym. Na definicję świadczeń nienależnie pobranych w oparciu o ten przepis składa się wyłącznie element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku prawa do jego pobierania. Nie ma tutaj znaczenia element subiektywny, czyli stan świadomości (woli) osoby pobierającej świadczenia wychowawcze, że świadczenie nie powinno zostać przyznane albo, że zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do tego świadczenia. Zatem dla uznania na podstawie tej przesłanki, że świadczenie zostało nienależnie pobrane nie jest istotne, że osoba uprawniona nie miała świadomości, że jej się ono nie należy. Ustawa nie przewiduje wymogu uznania świadczenia za nienależnie pobrane od konieczności pouczenia osoby pobierającej świadczenia o braku podstaw do jego pobierania.

Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt I OSK 540/21, dodanie w art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d. punktu 6 nastąpiło jednocześnie z uchyleniem w art. 25 ust. 2 tej ustawy punktów 1, 1a i 4 oraz zmianą treści punktu 5 (art. 1 pkt 23 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r.; Dz.U. poz. 924, zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 lipca 2019 r.). W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 3387, nie ma wyjaśnienia odnoszącego się do wprowadzanych zmian. Analiza tych regulacji pozwala jednak na stwierdzenie, że uchylenie pkt 1a związane jest z wyeliminowaniem przez ustawodawcę kryterium dochodowego uzależniającego prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, zmiana pkt 5 wynika wyłącznie z tego, że w obecnym stanie prawnym nie wydaje się już decyzji administracyjnej przyznającej świadczenie wychowawcze, a osoba ubiegająca się o świadczenie wychowawcze otrzymuje informację o przyznaniu tego świadczenia. Jeśli chodzi o pozostałe dwie zmiany w art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d., tj. uchylenie pkt 1 i 4, można wywieść, że nie stanowią one bezpośredniej konsekwencji wprowadzonych rozwiązań programu "Rodzina 500+" zmierzającego do objęcia ustawą wszystkich dzieci do 18. roku życia. Ustawodawca zrezygnował bowiem z przesłanki pozwalającej uznać za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze - świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania (pkt 1) oraz świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego (pkt 4). W ich miejsce ustawodawca wprowadził nową przesłankę określoną w pkt 6 nakazującą traktować jako nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze - świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia. Z tak dokonanej zmiany ustawowej uprawniony wydaje się wniosek, że w szeroko ujętej podstawie "braku prawa do tego świadczenia" mieści się również treść dotychczasowych przesłanek zawartych w pkt 1 i 4. I o ile w przypadku regulacji zamieszczonej w uchylonym art. 25 ust. 2 pkt 4 u.p.p.w.d. nie można brać pod uwagę świadomości strony co do spełnienia przesłanek ustawowych, ewentualnego wprowadzenia w błąd, świadomości podania nieprawdy, ponieważ nie przewiduje ona w ogóle takich przesłanek, o tyle w przypadku regulacji art. 25 ust. 2 pkt 1 istotne jest nie tylko, że doszło do wypłaty świadczenia mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale także musi wystąpić świadomość osoby, która świadczenie pobiera, że świadczenie jej nie przysługuje.

Zauważenia wymaga przy tym, że przesłanka wynikająca z art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. ma charakter nieostry. Określenie "brak prawa do świadczenia wychowawczego" będzie obejmowało wszystkie przypadki, kiedy osobie nieuprawnionej przyznano lub wypłacono świadczenie wychowawcze, a więc osobie, która nie miała prawa do świadczenia wychowawczego ubiegając się o nie albo to prawo utraciła w trakcie pobierania świadczenia wychowawczego. Językowe brzmienie przesłanki wynikającej z art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. pozwala wręcz na uwagę, że przesłanka ta została ukształtowana w taki sposób, że pojemnością w istocie obejmuje także sytuacje wynikające z art. 25 ust. 2 pkt 2, 3 i 5 u.p.p.w.d. Wszystkie wiążą się bowiem z pierwotnym albo wtórnym brakiem prawa do świadczenia wychowawczego na skutek okoliczności wymienionych w tych przepisach.

Wobec tego należałoby uznać, że przesłanka nienależnie pobranego świadczenie wychowawczego określona w art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. nie ma charakteru jednorodnego, który pozwalałby na automatyczne przyjęcie, że w każdej sytuacji zakwalifikowanej przez organ jako podpadającej pod ten przepis, nie będzie on odnosił się do elementu subiektywnego, czyli stanu świadomości (woli) osoby pobierającej świadczenie wychowawcze co do tego, że to świadczenie nie powinno zostać przyznane albo że zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do tego świadczenia. W tej sytuacji nie wydaje się nieuprawnione sięganie do interpretacji wypracowanej na kanwie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz korzystanie z dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych w tym przedmiocie na użytek interpretacji określenia świadczenia nienależnie pobranego w oparciu o przepisy art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d. Ustawa o świadczeniach rodzinnych również przewiduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, zawierając zamknięty katalog stanów faktycznych, wyczerpujących znamiona świadczenia nienależnie pobranego. Nie ma więc żadnych podstaw, aby przy analogicznych definicjach użytych w odrębnych ustawach, normujących różne formy pomocy państwa rodzinie, stosować odmienne reguły interpretacyjne tożsamych pojęć. Jednolite postępowanie organów ustalających prawo do wspomnianych świadczeń sprzyja zachowaniu ładu w przestrzeni prawnej.

Mając na uwadze powyższe nie można uznać, że wykładnia art. 25 ust. 1 w związku z ust 2 pkt 6 u.p.p.w.d. dokonana przez Sąd I instancji była nieuprawniona. Niezależnie jednak od wyniku wykładni powyższych przepisów, zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły prowadzić do jej uwzględnienia, gdyż w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji podjął trafne rozstrzygnięcie uchylając wydane decyzje. Sąd prawidłowo bowiem uznał, że w sprawie nie zostało wyjaśnione, czy w ogóle doszło do pobrania świadczeń wychowawczych w rozumieniu art. 25 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d.

Niewątpliwie zasadnie Kolegium uznało, że z przepisów art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. wynika, że prawo do pobierania świadczeń powinno przysługiwać osobie sprawującej opiekę nad dzieckiem i ponoszącej związane z tym wydatki, a także wspólnie z nim zamieszkującej, o ile tylko należy do ustawowego katalogu osób uprawnionych do jego wnioskowania i pobierania (w rozumieniu art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d.). Rację ma także Kolegium, że niesprawowanie bezpośredniej opieki nad dziećmi oznacza zmianę sytuacji rodzinnej strony powodującą brak uprawnień do pobierania świadczenia wychowawczego na dzieci. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy dotyczącej nie tyle przyznania świadczenia wychowawczego, co nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych, organy administracyjne zatraciły cel regulacji, jakim jest udzielenie przez Państwo pomocy rodzicom (opiekunom) w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (świadczenie wychowawcze). Motywy wprowadzenia świadczenia wychowawczego zostały szerzej przytoczone w uzasadnieniu projektu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Otóż wskazano tam, że świadczenie wychowawcze kierowane jest do rodzin mających na utrzymaniu dzieci, a jego celem jest przede wszystkim częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowywaniem dzieci. Wykształcenie i przygotowanie do życia dzieci wiąże się z dużym obciążeniem finansowym dla osób, u których pozostają one na utrzymaniu, w szczególności w rodzinach wieloosobowych. W związku z powyższym, rodziny często napotykają bariery ekonomiczne związane z wielkością dochodu. Nacisk ustawodawcy położony jest więc na powiązanie pomocy z pokryciem wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowaniem dzieci. Ustawowe wskazanie celu świadczenia jest wyraźną deklaracją intencji prawodawcy i wskazówką interpretacyjną co do całości ustawy.

Konsekwencją tak ukształtowanego normatywnego określenia celu świadczenia jest konieczność ustalenia w sprawie, czy świadczenia wychowawcze w okresie od 1 marca do 31 maja 2020 r. były w istocie przekazywane na częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowaniem córki skarżącej – L. C. W razie bowiem ustalenia, że środki te nie zostały przeznaczone przez rodziców dziecka na pokrycie wydatków związanych z jrgo wychowywaniem, konieczne byłoby uznanie ich za świadczenia nienależnie pobrane. Naczelny Sąd Administracyjny nie może przy tym nie zwrócić uwagi, że ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ukształtowała świadczenie wychowawcze jako uprawnienie o charakterze osobistym, nierozerwalnie związanym z wnioskodawcą. Wolą ustawodawcy było skierowanie świadczeń wychowawczych - jako należnych osobie małoletniej - do rąk jej rzeczywistego opiekuna. Znajduje to wyraz w tych regulacjach prawnych, które przewidują konieczność złożenia wniosku przez drugiego rodzica, opiekuna prawnego dziecka albo opiekuna faktycznego dziecka, w razie śmierci rodzica, opiekuna prawnego dziecka albo opiekuna faktycznego dziecka, którym zostało przyznane świadczenie albo z wniosku których toczyło się postępowanie. Podobnie, w przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, konieczne jest ustalenie kto sprawuje opiekę. Niewątpliwie ustalenia we wskazanym zakresie muszą mieć zatem wpływ na ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego osoby je pobierającej. Jednakże w kontekście instytucji świadczenia nienależnie pobranego konieczne wydaje się powiązanie tego aspektu świadczenia osobistego z czerpaniem korzyści z tych środków i pobraniem świadczeń niezgodnie z celem ustawy. W rozpoznawanej sprawie nie ma bowiem sytuacji konkurujących ze sobą uprawnień albo konieczności ustalenia świadczenia w niższej wysokości wobec przysługiwania świadczenia obojgu osobom uprawnionym, a zatem takich sytuacji, w których pobranie świadczenia wychowawczego przez jedną osobę rzutuje na uprawnienia innej osoby w tym zakresie. Gdyby więc potwierdziły się okoliczności podnoszone przez skarżącą, to nie można byłoby uznać, że świadczenia wychowawcze, w istocie pobrane przez ojca dziecka, który jako jego opiekun prawny i faktyczny był uprawniony do ich otrzymywania, były pobrane nienależnie i w efekcie powinny podlegać zwrotowi. Naczelny Sąd Administracyjne ma na uwadze to, że przepisy u.p.p.w.d. w interesie wszystkich świadczeniobiorców muszą być interpretowane ściśle, to jednak nie może to oznaczać tego, że ich wykładnia i stosowanie mają być dokonywane w sposób automatyczny, restrykcyjny czy wręcz formalistyczny.

Nie można tym samym podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia fakt, że środki ze świadczenia wychowawczego były w istocie otrzymywane przez ojca dziecka. W konsekwencji należało uznać, że prawidłowo Sąd I instancji zarzucił organom brak wyjaśnienia podstawowej okoliczności w sprawie, a mianowicie czy środki z przyznanych świadczeń wychowawczych były pobierane przez skarżącą niezgodnie z celem ustawy, czy też środki te zostały wydatkowane na potrzeby dziecka, a więc zgodnie z celem ustawy. Z tego powodu WSA prawidłowo przyjął, że podstawową okolicznością wymagającą ustalenia przez organ jest to czy doszło do wypłaty z konta socjalnego świadczeń przez ojca dziecka w celu pokrycia kosztów utrzymania córki.

Tym samym nie mógł być zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w związku z art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. 0raz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. powiązany z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Te ostanie przepisy odnoszą się odpowiednio do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), sposobu prowadzenia przez organ postępowania dowodowego (art. 77 K.p.a.), swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny, że materiał dowodowy nie jest pełny i nie został prawidłowo oceniony. Ustalenia organów administracyjnych budzą bowiem wątpliwości w konfrontacji ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, co czyni podjęte na jego podstawie rozstrzygnięcie wadliwym, a co najmniej przedwczesnym.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. W szczególności Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia wyroku jasno wynika, czym kierował się Sąd uchylając decyzje organów obu instancji. W tej sytuacji niepodzielenie stanowiska Sądu odnośnie do wykładni prawa materialnego nie może skutkować stwierdzeniem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zaskarżony wyrok został wydany z uwzględnieniem dyspozycji art. 153 P.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W judykaturze przyjmuje się, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu stanowią postanowienia o wiążącym charakterze. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2007 r. sygn. akt II FSK 209/07). Wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku spełniają powyższe formalne wymogi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 P.p.s.a.