Wyrok z dnia 2024-10-01 sygn. I OSK 2270/22

Dnia 1 października 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2525/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 9 sierpnia 2021 r. nr DSZ-V.5321.1.671.2021.AC w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. odstępuje od zasądzenia od [...] na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2525/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 9 sierpnia 2021 r. nr DSZ-V.5321.1.671.2021.AC w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 8 czerwca 2021 r.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rodziny i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z 8 czerwca 2021 r. nr PS-IX.9471.3916.2019.AD.ŚW.NP ustalającą, że świadczenie wychowawcze wypłacone Skarżącej za okres od 1 października 2019 r. do 31 marca 2020 r. oraz w okresie od 1 lipca 2020 r. do stycznia 2021 r. w łącznej kwocie 11.998,48 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia do dnia spłaty i wezwał Skarżącą do zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda Podlaski podkreślił, że z uwagi na zatrudnienie ojca dzieci na terytorium Królestwa Norwegii w sprawie Skarżącej zastosowanie miały przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie od 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, z akt sprawy wynika, że wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2016 r., sygn. akt IC 595/15, Sąd Okręgowy w Łomży I Wydział Cywilny rozwiązał przez rozwód małżeństwo Skarżącej i [...] (z jego winy) i przy Skarżącej ustalił miejsce pobytu ich dzieci. Zdaniem Sądu, sam fakt, że [...] jest ojcem dzieci Skarżącej, co podkreśla organ w odpowiedzi na skargę, z całą pewnością nie jest wystarczający do uznania go za członka jej rodziny w rozumieniu powołanych wyżej przepisów prawa, szczególnie wobec treści powołanego wyroku rozwodowego. Skarżąca w toku postępowania, już w odwołaniu od decyzji organu I instancji podniosła przy tym, że [...] nigdy nie przekazywał dzieciom świadczeń otrzymanych z instytucji norweskich. Powyższe, podnoszone w odwołaniu okoliczności nie zostały wyjaśnione przez organy i nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, co świadczy o jego istotnym deficycie. Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcia organów ustalające i zobowiązujące Skarżącą do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego zostały wydane pomimo braku wyjaśnienia powyżej opisanych okoliczności. Obowiązkiem organu było bowiem uwzględnić twierdzenia Skarżącej podniesione w odwołaniu - również w kontekście ww. wyroku rozwodowego - i ocenić je (zbadać), czego organ odwoławczy nie uczynił.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Minister Rodziny i Polityki Społecznej (aktualnie: Minister Pracy, Rodziny i Polityki Społecznej) zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik, tj.

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 110 k.p.a. polegające na przekroczeniu granic sprawy administracyjnej poprzez kontrolę kwestii słuszności odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, wynikającej z decyzji Wojewody Podlaskiego nr: PS- IX.9471.3916.2019.AD.ŚW.6 z dnia 19 marca 2021 r., która nie była przedmiotem zaskarżonej decyzji w sprawie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, naruszając tym samym również zasadę związania organu administracji, uprzednio wydaną decyzją, od chwili jej doręczenia.

II. w przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu, zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 267 zdanie pierwsze lit. b Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z 7.06.2016, str. 1; Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, z późn. zm.), zwanego dalej "Traktatem", w związku z art. 9 oraz art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), zwanej dalej "Konstytucją", a także art. 91 § 1 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z dnia 25 września 2012 r. (Dz.Urz. L 265 z 29.9.2012; z późn. zm.), zwanego dalej "Regulaminem", poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie, polegające na dokonaniu wykładni przepisu prawa pochodnego Unii Europejskiej z pominięciem wykładni tego przepisu dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3., rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04,2004 r., z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 883/2004", poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że Ojciec dzieci [...] oraz [...] nie jest członkiem ich rodziny w rozumieniu przytoczonych przepisów rozporządzenia 883/2004, podczas gdy literalne brzmienie art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3., rozporządzenia 883/2004 oraz przedstawiona w przedmiotowej kwestii interpretacja Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w analogicznych sprawach C- 363/08 Slanina oraz C-378/14 - Trapkowski, wskazują, iż biologiczny ojciec, matka i dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) rozporządzenia 883/2004 a w efekcie tego;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.) dalej: u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnie, polegającą na uznaniu, iż rodzic dzieci (w przedmiotowej sprawie ojciec) nie jest członkiem rodziny w rozumieniu przedmiotowego przepisu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu niemalże wzorcowo wypełnia dyrektywę tzw. przyjaznej wykładni prawa Unii Europejskiej w kontekście przepisów prawa krajowego, której istota jest w pełni zbieżna z wykładnią przepisów rozporządzenia 883/2004 dotyczących definicji "członka rodziny" dokonaną przez TSUE w przywołanym powyżej orzecznictwie, wskazująca, iż biologiczny ojciec, matka i dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) rozporządzenia 883/2004;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2022 r. poz. 1577) dalej: u.p.p.w.d., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki, w których mają albo mogą mieć zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, podczas gdy zgodnie z treścią art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3., rozporządzenia 883/2004 wraz z interpretacją Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, mają one zastosowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na przebywanie członka rodziny wnioskodawcy świadczenia wychowawczego poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 25 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 10 u.p.p.w.d., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie w zakresie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego przez Skarżącą świadczenia wychowawczego w łącznej wysokości 11 998,48 zł za okres od 1 października 2019 r. do 31 marca 2020 r. oraz w okresie od 1 lipca 2020r. do 31 stycznia 2021 w Polsce, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia, podczas gdy z uwagi na występowanie w przedmiotowej sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego z uwagi na przebywanie ojca dzieci wnioskodawczym świadczenia wychowawczego poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, powyższe świadczenie należało uznać za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi na mocy powyższych przepisów;

6. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 25 ust. 1, 2 pkt 6 oraz ust. 3 i 9 u.p.p.w.d., w zw. z art. 16 ust. 5 i 6 u.p.p.w.d., poprzez ich niezastosowanie w zakresie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego przez Skarżącą świadczenia rodzinnego w wysokości 11 998,48 zł za okres od 1 października 2019 r. do 31 marca 2020 r. oraz w okresie od 1 lipca 2020r. do 31 stycznia 2021 w Polsce, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia, podczas gdy z uwagi na występowanie w przedmiotowej sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego z uwagi na przebywanie ojca dzieci wnioskodawczym świadczenia wychowawczego poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, powyższe świadczenie należało uznać za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi na mocy powyższych przepisów;

7. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy faktycznym powodem uchylenia decyzji organów obu instancji było przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3 rozporządzenia 883/2004 a także art. 16 ust. 1 u.p.p.w.d., art. 25 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 10 u.p.p.w.d., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, jak również obecnie obowiązujących art. 25 ust. 1, 2 pkt 6 oraz ust. 3 i 9 u.p.p.w.d., w zw. z art. 16 ust. 5 i 6 u.p.p.w.d.;

8. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 piet 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) dalej: k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, iż organ orzekający w sprawie nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia i prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym naruszył treść ww. przepisów, podczas gdy organ wypełnił wszystkie przesłanki prawidłowego wypełnienia norm wskazanych przepisów postępowania, w szczególności dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz jego wyczerpującego rozpatrzenia, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści bezpodstawnie uchylonych decyzji organu oraz sporządzonych do nich uzasadnień.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie, oraz przedstawienie przez Wysoki Sąd pytania prawnego Trybunałowi w trybie art. 267 Traktatu o następującej treści: "Czy biologiczny ojciec, matka, oraz dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3 rozporządzenia 883/2004, niezależnie od sytuacji pomiędzy rodzicami dziecka, tj. czy są oni małżeństwem czy też nie, czy prowadzą wspólnie gospodarstwo domowe czy też nie oraz czy rodzic spełnia wobec dziecka obowiązek alimentacyjny czy też nie, a co za tym idzie czy art. 67 rozporządzenia 883/2004, czytany łącznie z art. 1 lit. i akapit trzeci oraz art. 2 ust. 1 tego rozporządzenia, należy interpretować w ten sposób, że ma on zastosowanie w sytuacji, gdy jeden z rodziców dziecka, na którego rzecz przyznawane są świadczenia rodzinne, zamieszkuje wraz z tym dzieckiem w jednym państwie członkowskim (Państwo członkowskie A), w którym ubiega się o świadczenia rodzinne, podczas gdy drugi z rodziców tego dziecka, który według prawa krajowego państwa członkowskiego A nie jest uznawany za członka rodziny pierwszego rodzica, lecz może być uprawniony do świadczeń rodzinnych na dziecko, zamieszkuje i pracuje w innym państwie członkowskim (państwie członkowskim B)", a w konsekwencji przedstawienia tego pytania o zawieszenie postępowania stosownie do art. 124 § 1 pkt 5 w związku z art. 193 p.p.s.a.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną stwierdzić należy, iż zawiera ona w części usprawiedliwione podstawy.

Istota sporu na gruncie niniejszej sprawy rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy w wyniku zaskarżonego wyroku Sądu wojewódzkiego, pomimo multiplikacji zarzutów kasacyjnych i wniosków, dotyczy w istocie skutków jurydycznych stanu wytworzonego przez ostateczną decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 19 marca 2021 r. nr PS-IX.9471.3916.2019.AD.ŚW.6 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt I CSK 573/18). Uformowany wskazywanym wyżej indywidualnym aktem administracyjnym stan obligował Wojewodę Podlaskiego, a następnie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej (dalej też Minister) do wydania decyzji w dniu 9 sierpnia 2021 r. nr DSZ-V.5321.1.671.2021.AC – adresowanej do [...] – w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego.

Decyzja Ministra z dnia 9 sierpnia 2021 r. nr DSZ-V.5321.1.671.2021.AC została zaskarżona do Sądu I instancji, który następnie uchylił zaskarżoną decyzję oraz wzmiankowaną decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 8 czerwca 2021 r. nr PS-IX.9471.3916.2019.AD.ŚW.NP.

W związku z realizowaną sądowoadministracyjną kontrolą instancyjną należy przypomnieć za orzecznictwem, że po nowelizacji ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., dalej też u.p.p.w.d. oraz ustawa) pojęcie świadczenia nienależnie pobranego, w większości przypadków, nie odnosi się do elementu subiektywnego, czyli stanu świadomości (woli) osoby pobierającej świadczenie wychowawcze, że to świadczenie nie powinno zostać przyznane albo, że zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do tego świadczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt. I OSK 1929/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca z dniem 1 lipca 2019 r. wprowadził nową przesłankę warunkującą powstanie nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych. Za nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d.). W doktrynie przyjęto, że w przypadku regulacji zamieszczonej w art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. nie bierze się pod uwagę świadomości strony, co do spełniania przesłanek ustawowych, ani nie ocenia się skutków braku pouczenia o prawie do świadczenia wychowawczego. W Komentarzu do ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, wyd. II, pod red. J. Blicharz, J. Glumińskiej-Pawlic i L. Zacharko (System Informacji Prawnej LEX) wskazano, że na aprobatę zasługuje stanowisko, że nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. jest pojęciem o charakterze obiektywnym. Na definicję świadczeń nienależnie pobranych w oparciu o ten przepis składa się wyłącznie element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku prawa do jego pobierania. Nie ma tutaj znaczenia element subiektywny, czyli stan świadomości (woli) osoby pobierającej świadczenia wychowawcze, że świadczenie nie powinno zostać przyznane albo, że zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do tego świadczenia. Zatem dla uznania na podstawie tej przesłanki, że świadczenie zostało nienależnie pobrane nie jest istotne, że osoba uprawniona nie miała świadomości, że jej się ono nie należy. Ustawa nie przewiduje wymogu uznania świadczenia za nienależnie pobrane od konieczności pouczenia osoby pobierającej świadczenia o braku podstaw do jego pobierania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt. I OSK 1929/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie zgodnie bowiem z treścią tych przepisów, osoba, która pobrała nienależne świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu (art. 25 ust. 1 u.p.o.w.d.). Po myśli zaś art. 25 ust. 2 pkt 3 omawianej ustawy, za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze. Ustalenie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i orzeczenie o jego zwrocie następuje przy tym w drodze jednej decyzji, to jest w tym samym postępowaniu, a na co wskazuje ewidentnie treść art. 25 ust. 6 cyt. ustawy. Podkreślenia też wymaga, iż ustawodawca zawarł w art. 25 ust. 2 u.p.o.w.d. zamknięty katalog przypadków, z jakimi ustawodawca wiąże uznanie świadczenia za nienależnie pobrane i z tego względu podlegające zwrotowi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt. I OSK 689/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Treść jurydyczna, zawarta w art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d., zawiera definicję legalną pojęcia "nienależnie pobranego świadczenia" i z tego powodu wiąże ona we wszystkich postępowaniach opartych na przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Z definicji tej nie wynika zaś, aby oceniając, czy pobrane przez stronę świadczenie wychowawcze, organ miał obowiązek badać, np. intencje strony, którymi się ona kierowała podejmując takie a nie inne działania. Jak wynika bowiem z treści omawianych przepisów, samo spełnienie przesłanek w nich zawartych, wyczerpuje – w rozumieniu omawianej ustawy – przesłanki pojęcia: "nienależnie pobranego" świadczenia (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 listopada 2023 r. sygn. akt. I OSK 61/22; 16 kwietnia 2024 r. sygn. akt. I OSK 1438/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto zaznaczenia wymaga przy tym, że z konstrukcji wskazanych wyżej unormowań wynika, iż decyzja orzekająca o nienależnie pobranym świadczeniu wychowawczym i obowiązku jego zwrotu nie jest decyzją uznaniową, lecz jest aktem administracyjnym związanym z konkretnym stanem faktycznym i prawnym. Składają się na niego: fakt przyznania stronie na dany okres przez właściwy organ świadczenia wychowawczego na zindywidualizowane dziecko, zaistnienie następnie sytuacji, która spowodowała, że pobieranie pierwotnie przyznanego świadczenia nie jest prawnie dozwolone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2023 r. sygn. akt. I OSK 12342/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne a inne formy władzy dyskrecjonalnej w administracji publicznej, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 1, Instytucje prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 217–303).

Powyższe uwagi należy przenieść na niekwestionowane okoliczności badanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy. Przywoływaną już wyżej decyzją z dnia 19 marca 2021 r. nr PS-IX.9471.3916.2019.AD.ŚW.6 Wojewoda Podlaski zmienił ustalone decyzją z dnia 19 lutego 2021 r. nr PS-IX.9471.3916.2019. AD.ŚW.3 prawo do świadczenia wychowawczego przyznanego Skarżącej na dzieci: [...] oraz [...] w ten sposób, że przyznał Skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego w wysokości 500 zł miesięcznie na dzieci: [...] oraz [...] w okresie od 1 kwietnia 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. oraz w okresie od 1 kwietnia 2021 r. do 31 maja 2021 r. oraz przyznał świadczenie wychowawcze w wysokości dodatku dyferencyjnego na dzieci: [...] oraz [...] w kwocie 38,52 zł miesięcznie na okres od 1 października 2019 r. do dnia 31 marca 2020r. oraz od dnia 1 lipca 2020 r. do dnia 31 marca 2021 r.

Podkreślić trzeba, że powyższa – ostateczna – decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia 19 marca 2021 r. nr PS-IX.9471.3916.2019.AD.ŚW.6 pozostaje w obrocie prawnym i stanowi element stanu faktycznego sprawy, determinujący ocenę kwestii nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt. I OSK 689/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda Podlaski stwierdził, że z uwagi na zatrudnienie ojca dzieci na terytorium Królestwa Norwegii w sprawie Skarżącej zastosowanie miały przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie od 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r.

Wydanie decyzji przez Wojewodę Podlaskiego w dniu 19 lutego 2021 r. przyznającej skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego, po czym uchylenie tej decyzji ostateczną decyzją tegoż organu z dnia 19 marca 2021 r. w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w tym również wypłata tegoż świadczenia, odpowiada dyspozycji art. 25 ust. 2 pkt 3 u.p.p.w.d. wskazującej, iż świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie wychowawcze wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6 ustawy, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze. W wyniku powyższego doszło również do wypełnienia dyspozycji art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d., stanowiącego, iż świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia, co uszło uwadze Sądu I instancji.

Jednocześnie, jak trafnie wskazuje skarga kasacyjna, wyrok Sądu I instancji spowodował naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z wskazywanymi w środku odwoławczym normami (przepisami) polegające na przekroczeniu granic sprawy administracyjnej poprzez kontrolę kwestii zasadności odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, wynikającej z decyzji Wojewody Podlaskiego nr: PS- IX.9471.3916.2019.AD.ŚW.6 z dnia 19 marca 2021 r., która nie była przedmiotem zaskarżonej decyzji w sprawie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Sąd wojewódzki winien dokonać rzetelnej kontroli decyzji Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 9 sierpnia 2021 r. nr DSZ-V.5321.1.671.2021.AC w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, co jednak nie zaistniało w toku postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego skargą Strony .

Odnosząc się do sformułowanych zarzutów Strony w skardze do Sądu I instancji wypada uznać, iż zostały one zgłoszone nieadekwatnie do aktualnie kontrolowanego postępowania, a w istocie są spóźnione, bowiem kwestie do których się odnoszą zastały już rozstrzygnięte w ostatecznej decyzji administracyjnej pozostającej w obrocie prawnym (Wojewody Podlaskiego z dnia 19 marca 2021 r. nr: PS- IX.9471.3916.2019.AD.ŚW.6) i wywołującej skutki prawne, które determinują rozstrzygnięcie w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Strona w środku odwoławczym (skardze) do Sądu wojewódzkiego zdaje się nie dostrzegać autonomicznego charakteru postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń, odrębnego od postępowań dotychczas prowadzonych, a jednocześnie zależności decyzji wydanej w tej sprawie od poprzednio wydanej decyzji, szczegółowo opisanej powyżej.

Niemniej jednak, jak wyżej wspomniano, skarga kasacyjna okazała się – w części – usprawiedliwiona, a to skutkowało wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. pomimo bowiem, że część zarzutów kasacyjnych, które okazały się trafne, miała również charakter procesowy, to istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, że umożliwiała wydanie rozstrzygnięcia obejmującego także skargę wniesioną do Sądu I instancji. Tym samym w pozostałym zakresie zarzuty kasacyjne i wnioski są bezprzedmiotowe.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze charakter sprawy.